农村土地整治中的理论与实践探究

邹建容

[摘要]当前，我国正处于农村城镇化、城镇工业化、农业现代化的重要阶段，经济发展对土地的依赖程度不断增强，土地供需矛盾突出。实施土地整治能有效缓解用地矛盾，有力改善生产生活条件和生态环境。近年来，各地土地整治项目增多、力度加大，但不同程度地存在工程质量不高、整治效益不明显、监督管理不到位的现象。文章结合实际工作，对土地整治的理论与实践进行了思考，提出了应对之策。

[关键词]土地整治；问题；对策；理论与实践

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.291

土地整治就是对未利用、未合理利用、低效利用的土地，通过行政、经济、法律等手段，运用工程、生物措施进行山、水、林、田、路、村综合整理、开发，从而改善生产、生活条件和生态环境的过程。近年来，各地以“改田改土”为核心内容的土地整治工作如火如荼，探索出土地整治的多种模式。但土地整治涉及内容繁杂、技术要求高、情况千差万别，导致土地整治问题层出不穷，势必影响土地整治工作的健康发展。本文结合多年从事土地复垦、开发、利用工作实际，理性分析土地整治工作中的问题、原因，寻求破解之策，以期对土地整治工作有所裨益。

1 客观认识土地整治问题之表

重庆市垫江县从事土地整治多年，先后开展了白家镇湖滨村、曹回镇河南村、长龙镇长久村、五洞镇农滩村等众多土地整治项目，实施土地整治62.3万亩，其中复垦项目99个，新增耕地5.2万亩。特别是高安镇土地开发整治项目，涉及土地开发整理、地质灾害防治、农业综合开发、基础设施建设诸多方面，计划总投资13.9亿元，建设高标准农田4747.6公顷，整合田土坎1307.7公顷，开垦坡地和未利用地306.7公顷，复垦农村居民点用地968.1公顷，可新增耕地1066.7公顷，整个项目是一项综合、系统工程。通过对土地整治项目实地调查、走访，这些土地整治项目在取得显著成效的同时，也存在效率低下、内容单一、监管缺位等问题，浮现出土地整治热潮下跟风的表象。

1.1 整治内容单一，缺乏整体意识

多数整治项目仅停留在土地平整、砌筑堡坎、维修道路、疏通渠道几个方面，对农村村落的布局、公用设施的建设、生态环境保护及景观建设等方面涉及较少，没有从土地整治的整体功能、综合作用方面考虑，将土地整治仅看作简单的“土地平整”，这样的土地整治项目占了60%～70%。

1.2 整治随意性大，缺乏科学规划

土地整治是一项科学、严谨的工作，应按照土地整治规划严格执行。但由于土地整治理论知识不够、理性认识不足，部分规划的不合理，土地整治过程中不得不变更规划内容、变更整治内容，土地整治随意性大。

1.3 整治质量不高，缺乏有效监管

土地整治项目缺乏有效监管，部分工程设施、设备数量没有完成设计任务，以少充多、以旧充新；有的建成设施达不到设计要求，工程所用材料不达标，出现“豆腐渣”工程；有的设施管护不到位，工程验收后就不能正常使用。

1.4 整治效益低下，作用发挥不够

很多土地整治项目往往重在前期的论证、包装、设计，施工结束后，对整治后的土地如何利用就少有人问津，往往是土地整治结束之时就是土地摞荒之日，少有人考虑土地整治的经济、社会及生态效益。

2 理性探究土地整治问题之源

2.1 社会宣传不到位，社会力量发挥不够

土地整治作为一项系统工程，需要政府引导、部门联动、社会参与，因此加强土地整治宣传就必不可少。但实际情况好像土地整治就是“政府”和“业主”两家的事，社会对土地开发整治工作不了解，对项目建设目标不明确。政府各级部门也是“各唱各的调，各吹各的号”，如同“铁路警察各管一段”，忽略了土地整治资源的有效整合，忽略了各方共同作用的发挥。

2.2 群众认识不到位，群众主体作用不强

土地整治虽然是一项利国、利民的“民心工程”，但部分群众对此认识不到位，一方面主动参与土地整治的积极性不高，对项目建设的支持不够；另一方面还站在一己利益的角度，在涉及自身利益时就产生消极、被动、抵触的情绪，提出苛刻要求，阻挠工程施工和项目推进。

2.3 监督管理不到位，重建轻管思维突出

表现在现场施工队伍技术水平低，专业技术人员较少；有的规划设计与实地完全不符，单体图、施工平面图完全不能指导施工；有的现场监理人员知识单一，没有配备懂测量、水利、道路、施工管理等方面的监理员，监管措施不到位使部分工程设施、设备数量等没有完成设计任务，或者建成的设施达不到设计要求。

2.4 评价体系不到位，效益作用严重弱化

土地开发整治项目完成后，具体发挥了哪些效益，包括对当地社会经济、生态环境的影响，这些都应在工程结束后继续跟踪调查，及时分析土地整治的效果。但目前土地整治项目结束、竣工验收后无人问津。

3 准确把握破解土地问题之策

3.1 强化理性认识，提升土地整治的科学性

土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。通过对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，达到提高农业综合生产能力、优化用地结构布局、发展现代农业、促进农民增收的作用。因此，对土地整治要用科学的、综合的、整体的指导思想，提升土地整治规划设计、项目管理、效益评价、技术标准，提升土地整治的科学性。

3.2 立足实践创新，寻求整治模式的多样性

土地整治必须因时因地，结合当地地形地貌、产业结构和经济发展水平等因素多形式推进。经过多年的实践，目前我们探索出了“政府主导”“市场引导”以及“农民联户”等土地整治模式。“政府主导”型就是遵循“政府主导、国土搭台、部门联动、整体推进”的机制，形成各部门齐抓共管的格局。“市场引导”型是以市场需求为导向，引入社会资本进行土地整治，按照“谁投资，谁受益”的原则，使土地“资本”价值得以显化。“农民联户”型就是通过农民自愿申请，自愿交出承包土地，在调整土地权属后进入土地整理项目库，由组建的专业合作社作为项目实施主体，组织农民施工建设，实现土地整治方式与土地利用的有效结合。

3.3 完善项目管理，形成管理制度的系统化

从土地整治项目的前期认证到项目结束、后期效益的发挥形成一套制度，进行系统化管理。在项目前期论证管理中，将卫星遥感、GIS等技术应用到土地整治项目测量、设计的各个环节；在项目实施管理中，形成土地整治中心、项目所在地国土资源管理部门及乡镇多方严格监管的格局；在项目变更管理中，严格按照批准的实施方案，不得随意变更工程内容、数量、布局和投资规模。在项目验收管理中，形成项目验收参与人员“终身负责制”，负责勘验的内容；在项目后续管理中，项目单位要严格按照规划用途使用土地，不得擅自改变土地用途。

3.4 注重效益评价，确保整治效益的最大化

土地整治的目的是要实现整治土地的经济、社会、生态效益，要从投入产出的角度，测算土地整治的成本、利弊、好坏，对比分析土地整治后土层厚薄、养分多少、土壤生产力有无明显变化。同时，通过农村灌排设施的配套、农田林网空间的配置，评价农村水土保持、水源涵养和抗旱耐涝条件的影响程度，达到美化生态环境，改善人居环境的作用。

参考文献：

[1]范德种.新农村建设视野中农村土地整理的阴影[J].国土资源，2007（6）：46-48.

[2]李艳聪.我国农村土地整理中存在的问题及对策[J].中小企业管理与科技，2010（5）：211.