垂直管理改革后地方环境监测能力组建模式与建议

周俊+黄文婷+徐圃青

摘要 本文分析了地方环境监测的职能定位和组建模式，提出了对策，即地方环境监测能力发展应强化执法、应急、预警等方面的技术能力，以优化地方环境监测网络构架，有效支撑地方政府对生态环境保护负责的履职要求。

关键词 垂直管理；地方；环境监测；能力建设；模式；建议

中图分类号 X84 文献标识码 C 文章编号 1007-5739（2017）24-0171-01

Model and Suggestion of Establishment of Local Environmental Monitoring Capability After Vertical Management Reform

ZHOU Jun HUANG Wen-ting XU Pu-qing

（Changzhou Environmental Monitoring Center of Jiangsu Province，Changzhou Jiangsu 213001）

Abstract In this paper，the function orientation and formation model of local environmental monitoring after the implementation of vertical management reform were discussed and some suggestions were put forward，such as strengthening the technical ability of law enforcement，emergency response，early warning and other aspects，in order to optimize network framework of local environmental monitoring and support local governments responsibility for the performance of the ecological environment protection requirements.

Key words vertical management；local；environmental monitoring；capacity building；model；suggestion

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），对垂直管理试点提出了规范性要求，明确了改革的目标、方式以及时间节点[1]。《意见》对调整环境监测管理体制做出了规定，明确了生态环境质量监测、调查评价和考核由省级环保部门统一负责，而现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测。此后，河北省、重庆市、江苏省等试点省市相继出台了环保机构监测监察执法垂直管理制度改革的实施方案，在上收市级环境监测站的同时，对省（市）环境监测和地方（区县）环境监测职能的界定都遵循了这一定位。随着垂直管理改革的实施，地方（区县）环境监测站在监测装备、业务水平、服务决策管理等方面都面临着巨大的挑战[2]，如何稳妥地重组地方环境监测能力，将成为决定地方监测事权能否平稳落地的重大问题。

1 地方环境监测职能定位

《意见》指出，垂直管理制度改革要坚持问题导向的原则，有利于新老环境保护管理体制的平稳过渡。为确保地方监测能力与将要落地的事权相匹配，厘清地方环境监测职能是基础。

1.1 弥补市级站上收后的职能空缺

2015年7月，国务院办公厅发布的《生态环境监测网络建设方案》中明确指出，各级环境保护部门需要承担生态环境质量监测、重点污染源监督性监测、环境执法监测、环境应急监测与预报预警等职能。当前，市级环境监测站正是承担这五大职能的主力军，为环境管理决策提供了及时有效的技术支撑。随着市级环境监测站的垂直上收，带走的职能仅为生态环境质量的监测、调查评价和考核。虽然明确下沉到地方环境监测的职能主要为执法监测，但实质上与执法监测紧密关联的污染源监督性监测、环境应急监测、预报预警等职能也随之转移。

1.2 服务地方环境决策及管理考核

垂直管理将考核地方党委和政府的生态环境监测事权上收，但与地方民生相关的、涉及区县环境质量管理的一部分事权，如城镇集中式生活饮用水水源地水质监测、噪声监测等[3]事权仍在地方。此外，地方环境监测机构还需具备当发生区域污染事件时，进行污染溯源及扩散趋势跟踪的能力；当省对地方的环境质量考核后，明确环境质量优劣与区域污染源排放关系的调查能力，为地方环境监测即将面临的新挑战。

2 地方环境监测能力组建模式

当前正值环境问题凸显期，地方环境监测作为地方环保部门衔接具体环境状况和环境管理的技术支撑，起着不可或缺的作用。然而各区县环境监测站在现有能力上，仍存在技术水平较低、业务素质不强、监测效能不高、服务能力有限[4-7]等問题，不能确保监测能力与将要承担的地方事权相适宜。因此，充分结合本地监测系统现状及环境管理的需求，优化整合地方监测能力，统一布局和规划地方监测体系，形成具有特色的能力组建方案，是地方亟待解决的现实问题。

2.1 市级能力整合重构模式

在市域范围总体不大且区县站能力普遍较弱的地方，可以考虑重构市级环境监测能力满足环境监测的履职需要，其行政序列可理解为大型跨区县监测机构。市级环境保护局成立下属监测机构，通过划转保留部分原市监测站技术人员、抽调区县站监测骨干、向市编办争取增核编制等多种途径，整合做强市级监测技术实力，同时根据地方需求纳入与监测相关联的职能，成立市级监控（环境预警）中心。市级监控（环境预警）中心除负责市域内执法监测、应急监测、预警及信息发布外，还可以考虑整合环境调查、污染源监控、环境信息建设、区县站技术业务指导等职能。这种构架下，区县站只需重点发展与环境执法现场采样和应急监测相适应的技术能力，作为市级监控（环境预警）中心现场能力的有力补充。endprint

（下转第180页）

（上接第171页）

集中力量做强市级监控（环境预警）中心的模式，有利于做大做精监测业务团队，培养综合能力骨干，整合有限的监测力量为区域环境管理做好技术服务，同时有利于界定区县间的污染责任。但这种构建模式在市域范围较大的地区，无法实现及时有效的环境监测与监管，同时区县监测能力不强，容易造成区县站对第三方检测机构的过度依赖。

2.2 区县能力错位发展模式

在市域范围较大或区县站能力相对独立完整的地方，可以考虑采取凸显各区县站特色能力、错位发展的模式，建立与区县环境管理职能有效匹配的监测技术团队，从下至上满足全市环境监管的需求。通过向区编办争取增核编制数、整合小范围跨区县监测资源等方法来扩充区县监测能力。在平衡发展现有监测能力的基础上，建設形成功能齐全、相对完整的标准化区县监测能力，除重点建设与污染源执法、应急监测相匹配的监测能力外，还应同时根据区域环境特征，做强空气预警、水环境预警、污染应急等各具特色的监测能力。对于少数基础能力较弱而又因区县范围大无法优化整合的区县站，可以通过主要依托社会化监测资源开展监测业务工作。这种构架下，区县站能力得到了快速加强，形成了各有侧重、互为补充、兼具特色的全市多点覆盖监测网络。

做强区县站监测能力并实现技术实力错位发展的模式有利于将环境监测和环境管理的事权责任进一步分解传递到区县环境管理部门。但不易于认定区县间的环境污染责任，且监测能力相对分散的构架不利于全市监测技术整体水平和综合实力的提升。

3 地方环境监测能力建设的建议

地方环境监测应该充分重视发展以下能力，并应充分利用社会化检测资源弥补日常监测资源的不足。

3.1 强化执法联动能力

随着污染源监管监测事权的下沉，地方需要承担的执法监测任务明显增多，执法大练兵、环境监管网格化、“双随机”抽查等执法工作呈现新常态。为提高执法监管效能，地方环境监测需要提高与行政执法协同配合的联动能力，培养监测人员与监察执法人员在部分基础现场能力上实现互通，或通过制订有效的联动保障机制，真正做到测管协同。

3.2 提升应急预警能力

通过加快环保大数据的应用，实现环境质量到污染溯源的数据通畅，及时根据省（市）监测中心发布的环境预警信息、区域内环境质量或污染源监控系统报警，及时组织实施预警监测。同时应加强区域内环境风险源数据信息库建设，重点强化现场快速应急响应能力，及时有效应对区域内一般环境事件的应急监测。

3.3 建设环境调查能力

建设环境调查能力，在重大应急和配合执法等任务中，说清环境质量优劣与污染源排放的关系，理清企业责任，为地方环境监管提供检测、分析、建议的一站式方案服务。通过优化人员配置和一段时间的人才定向引导培养，建立一支了解污染源情况，能科学布点监测、诊断分析“病因”、识别环境问题并根据监测数据支持给出系统解决方案的专业环境调查队伍，为地方环境管理提供更优质的服务。

4 结语

垂直管理改革对地方（区县）环境监测能力重组和发展带来深远影响，是地方环境监测能力整合优化的契机。各地应该结合地方实际需求和情况，在明确地方监测事权、做好新职能定位的基础上，重新搭建好地方环境监测网络构架，强化执法、应急、预警等方面的监测技术能力，有效支撑地方政府对生态环境质量负责的履职需求，提升服务环境管理决策的水平。

5 参考文献

[1] 邢树威.省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度下的监测管理体系构建模式探讨[J].环境保护，2017（6）：69-70.

[2] 陈兴玲.垂直管理改革后县级环境监测工作的思考[J].环境监控与预警，2017，9（3）：67-71.

[3] 柏仇勇.环境监测事权划分与管理体系改革[J].中国机构改革与管理，2017（3）：36-39.

[4] 王光焱，黄志伟.基层环境监测能力效率的思考和建议[J].环境科技，2009（3）：61-65.

[5] 张洪涛.提高县级环境监测站监测能力的探讨[J].资源信息与工程，2017（1）：167-169.

[6] 余振荣.垂直管理体制中区县环境监测职能的思考[J].环境科学与管理，2016（7）：8-10.

[7] 王丽平.关于垂直管理模式下提升基层环境监测能力的思考[J].资源节约与环保，2016（6）：167.endprint