公共决策制度构建阶段公众参与问题探究

宋海风

摘 要：在公共决策民主化、法制化、程序化的进程中，公众参与的两种错误倾向——“怀疑”和“盲目放权”，会造成公众参与不足或参与失控，最终导致公共决策失败的风险。为此，决策者必须明确公众参与的原则，把握好公众参与的若干个“平衡点”，推进公共决策体系不断优化。

关键词：公共决策；制度构建；公众参与；权利分享；平衡

中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）01-0059-04

从法理的角度看，宪法赋予了公民管理国家事务的权利。参与公共决策是公民行使其民主权利和参与权利的方式之一；从现实的角度看，无论是民主决策的趋势还是公共决策频繁遭遇“街头否定”的现实处境，都表明公众参与日益成为公共决策的必要环节；从制度推进的进程看，2017年《国务院重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》出台，理论界认为这是通过制度来规范行政决策的重要举措，也表明高层切实推进决策民主化、法制化、程序化已进入制度构建阶段。制度构建原用于企业管理领域，指根据组织的战略规划和业务构成，搭建和优化符合企业实际的、系统化的管理与运作制度体系。本文将制度构建引入公共决策过程的公众参与中，研究在公众参与制度建设过程中如何克服体制内决策者的错误意识，把握公众参与的原则，依据公众的成熟度建设推动公共利益和政府利益、公众目标与政府目标相互平衡、不断优化的制度体系的实现。

一、对公众参与问题的两种错误认识倾向

社会主义民主的本质是人民当家作主。公众参与公共决策的本质是公众与公共决策者分享决策权力，实现人民当家作主，管理国家公共事务。民主体现在思想、机制、制度三个层面，无论是人类民主政治发展的进程，还是中外民主政治发展的现状，代议制这种间接民主形式都比直接民主存在得更加广泛、更加历史久远。代议制民主的长期普遍存在必然有其合理性与正当性。这种长期而广泛的民主实践强有力地支撑着公众参与的“条件说”[1]或“素质说”。在公众参与的制度构建阶段，公共管理者和决策者容易产生两种错误倾向，如果对其放任而不加以澄清与纠正，会导致公共决策失败。因此，必须对其进行了解、研究和厘清。

1.决策者或公共管理者“怀疑派”的错误倾向。公众参与问题对于相当一部分决策者来说是一种困扰，这部分人对于公众参与顾虑重重。他们对公众参与普遍持有比较消极的态度，主要源于如下原因：一是对我国民主文化底蕴是否充足及公众是否具备必要素质的质疑。公众参与是民主政治的一种主要形式，杨光斌、曾毅等学者曾阐述过民主政治发展的“条件说”[1]观点，在政治学界具有一定的影响力。在政治和行政系统内部也有相当一部分官员，特别是乡镇层级的官员们基于以往换届选举的切身经验，对于村民自治中的公众参与状况普遍不乐观，他们认为村民自治制度至今运行不够成熟的最主要原因是村民素质不高，比如，至今在村民选举中比较普遍地存在宗族势力的影响。在美国，二战的结束致使世界资本主义殖民体系走向全面崩溃，新兴国家纷纷登上历史舞台，开启了新一轮的现代化浪潮。当时西方普遍流行的乐观主义者认为，发展中国家只要经济发展了，就自然能转型为以美国、西欧为代表的现代国家。经济发展带来民主的思维方式不仅成为一种“路径依赖”，而且一度成为美国决策部门对外援助的意识形态和理论基础[2]。但是世界上第三波民主化浪潮引发的中东北非地区的国家内乱、社会失序动荡更增加了某些人对于公众参与的疑虑。二是他们认为公众目标利益只聚焦于短期利益，这与政府着眼于长期利益与目标有矛盾，不同群体利益诉求的差异甚至冲突的现实境况导致公众参与具有不确定性与不可控风险。三是决策者对于权力被分享有着本能的排斥和恐慌，多年来由于“政治系统模型形成的决策独断习惯与惰性”等，使他们成为公众参与天然的反对派。

现实中决策执行阶段目标群体对政策激烈反对的倒逼压力与制度的规制作用使公共参与不可避免，在双重压力之下，对于公众参与中的若干问题如果不进行厘清，必然影响公众参与的推进及决策民主化的进程。如何在公共决策中合理地嵌入公众参与是当代公共决策必须正视的问题。

2.公共决策者中“盲目派”的错误倾向。这部分决策者容易简单化地分享决策权，对各种条件不同、情况各异的决策情境中的决策权无原则地“一放了之”。“盲目派”在公众参与的问题上存在几个认识误区：公众参与的决策程序必然能保证决策结果的正确性，可以在多种不同类型公共决策中引入公众参与；在公众参与决策的过程中政府是被动消极的，否则会招致公众的反对；政府不需要对公众参与进行设计与引导。

公众参与公共决策应被视为低度的政治参与，决策权力当然应该被归纳到政治权力的系统内。但本研究侧重于研究公共管理中的决策参与问题。与上面的反对派不同，“盲目派”对于哪种类型的公共政策需要公众参与以及公众参与的渠道、方式、幅度、深度、技术等问题缺乏必要的把控，容易被公众牵着鼻子走，失去对公众参与度的过程控制和结果控制。

公眾参与已经成为公共决策的重要环节。公众参与决策是政府与公众分享决策权力的过程，涉及政府与公众两个方面。在已有的公共政策参与实践中政府要么主动开放决策系统，吸纳公众参与决策，要么被动接纳公众参与决策，后者往往会导致公共决策做出重大修改，甚至废止。能否实现政府与公众的良性合作、在政府与公众之间合理分享决策权力，既与政府和公众之间能否建立起相互信任有关，也与公众成熟度有关。政府和公众之间的关系、公众的成熟度都是可变量，但在既定的决策环境与条件下具有稳定性。在公众参与的问题上，政府的两种态度都不可取，一种是不加区分地“一放了之”，表面上看似乎是顺应了民主政治的要求，似乎是忠实履行了公众参与的程序性规定，其实是一种极其不负责任的态度；另外一种则是以公民的素质等原因为借口牢牢抓着决策权不放，实质是对于权力被分享和对决策进程因公众参与而偏离轨道甚至失控的担忧或缺乏公众参与的经验和能力的体现。这两种错误倾向主导之下的公众参与都充满失败的风险。endprint

二、确立推进公众参与决策的原则

公众参与决策旨在解决重大行政决策实践中由于缺乏公众参与和监督而导致行政首长“一言堂”“一支笔”“经验决策”“拍脑袋决策”等增加行政决策风险、降低决策科学性的问题。公众参与决策有利于决策者与公众之间的信息沟通，有利于增加公共政策的可接受度与可行性。

在研究问题前我们首先需要确定一个基准，即什么样的公众参与对于决策者来说是成功和可以接受的。这个基准明确后，公共权力机构和公共决策者下一步就可以选择某个具体的公共决策是否需要与公众分享决策权力，分享多少，如何分享。在协商合作式的社会治理中涉及到的公共决策，政府和公众都是公共决策的主体，不过作为体制内的决策权力是直接的“决定权”，体制外决策权主要是间接的“影响权”，公众参与是体制内决策者和体制外决策者分享一部分决定权或公众增加对公共决策影响力的过程。公众参与是善治与善政的必要条件，政府除了要有分享决策权力的心理准备与机制建设，还要确立分享决策权力应当遵循的原则，以预防和纠正决策者在公众参与问题上的错误倾向。

1.根据公众的成熟度确定参与的范围与程度。成熟度是人們对自己行为承担责任的能力和愿望的大小[3]。公众成熟度体现为公众参与中的理性表现。公众的成熟度可以从能力、素质、意愿三个维度衡量。参与能力主要是指公众参与公共决策中对于参与决策问题的理解与把握能力，对于自己诉求的准确表达能力，对于参与渠道、参与方式恰当的选择能力；素质主要指公众参与者的道德水准（其中社会公德是一个主要的次级要素）、受教育程度、法治思维水平等。参与意愿是指公众参与者的参与意向、参与愿望的高低，是一个态度维度。公众的成熟度低会表现为：公众参与的态度消极、参与的非理性、情感性、情绪化、价值偏好性不稳定等。

公共管理者必须设定一个公众参与的公众素质阈值，达不到这个阈值则不启动公众参与。从理论上来说公众参与的最大功绩在于其能够解决公共政策的合法性问题。改革开放以来我国公众参与度总体在上升，但与之相伴的公共政策合法性不断受到挑战，这恰恰是民主政治发展的标识，并不能因此而否定公众参与，需要对公众参与进行前瞻性的设计与制度上的保护。但学者们在公众参与能否增加公共决策科学性的问题上观点并不一致，在某些情况下公众参与能够提供更多的信息，集思广益弥补决策者有限理性的局限，使政策方案更加切合实际。另一种情况则是公众基于狭隘的个体或团体利益及短期目标的追求，或囿于某些专业知识的不足及对显性利益的选择而与公共决策者的决策目标和初衷相悖。所以，面对复杂的公共决策问题，决策者需要根据公众的成熟程度来决定与公众分享权力的大小，如果把公众的成熟度分为高、中、低三个层次，对于成熟度高的公众在公共决策中可以选择协商合作式决策，对于成熟度中等的公众可以选择有限参与型的公众参与决策（说服），对于成熟度低的公众则可以选择领导决策型（领导、教育）。

2.根据有关公权力部门对公共政策的质量要求来确定公共决策公众参与度。一般来说，政府对政策质量的要求与公众参与度呈现逆相关，这个观点在创新型政策制定中更适用。因为创新型或原生型的政策探索性、开拓性、前瞻性的要求普通公众难以达到。公众更加注重短期的、显性的、个体的或本团体的利益。这种利益诉求与利益取向往往可能与政府利益不一致。比如，对于创新型的决策，公众参与会阻滞改革、创新。克利夫兰观察发现：“一个期望能够在城镇公民大会上产生出大胆、富有想象力和长远眼光的改革建议的行政领导，恐怕就不得不考虑寻求其他更好的途径了。”[4]23

3.根据公权力机关对公共政策的合法性要求确定公共决策公众参与度。即公权力机关是否需要公众了解和支持该政策。如果政策可接受度并不高，或者已经得到了确保，那么，不必要的公民参与会使事情变得复杂化[4]39。如果政策对可接受度要求很高，如涉及征地拆迁、垃圾填埋场、垃圾焚烧发电厂或PX选址等问题，则无法绕开公众接受的问题，必须纳入公众参与。

三、推进公众参与必须寻找政府决策与公众参与的平衡点

公众参与行政决策，看似分享了部分决策权，但其实不然，决策机关只是将公众参与形成的结论作为决策方案的重要考量因素，决策机关始终是重大行政决策权力的唯一直接行使者。因此，公权力机关应该确立自己公共决策进程中“主导者”的地位，但决不能走向“独断者”的极端。

1.决策者要在民主与集中之间找到平衡。民主决策需要吸纳民意，让公众参与并表达意见；但决策又需要适度的集中，不能都搞“全民公决”。政府决策和公众参与之间需要寻求平衡点，这是对政府智慧的考验[5]。公共决策者在战略眼光、全局思维、整体利益、协调各方关系等方面具有天然优势，公众参与则主要基于对于公众利益的维护，这两者之间有矛盾的一面，也有一致的一面。因此，体制内决策者应该在民主与集中之间找到平衡。民主本身只能确立政策制定程序的形式合法性，却不能确保政策的公意或实质合法性。

2.决策者对于公众要在完全信任与放任之间找到平衡。政治信任是公共政策有效性的基础。首先，在公众参与中，政府与公众要建立一种相互信任的关系，这种信任模式一旦开启，良性互动的前提就已基本具备，这就为公众参与顺利进行奠定了基础。其次，特定范围的民主可能与社会公意存在内在的冲突和紧张。“喧嚣的少数”未必能够代表“沉默的多数”，因此，公共决策者要甄别活跃的参与者是否能代表多数。再次，在公众参与中，如果决策者对于公众意见的合理成分不加以吸纳，可能会影响公众参与决策的热情，损害公众对于执政党及其决策者的信任。最后，必须清醒认识到决策者理性经济人的本质。“经验观察表明，对于大多数未经组织化的个体来说，行政过程中的利益竞争，他们要么在‘搭便车的心理支配下无所事事，要么在参与过程中做‘布朗运动。”[6]范·米特认为公民参与程度是“根据个人的兴趣和可以支配的时间而定的”。比如，因为很多雇主在星期五发工资，领到薪水的人们就可能去饮酒消费而不去投票，所以，英国的选举通常在星期四举行。事实上，公众参与公共决策的动因是异常复杂的，但利益驱动应该是最重要的原因。除此之外，体制内决策者要警惕在公众成熟度比较低的情况下，过度让渡决策权会出现由于参与群体的参与能力、参与积极性、参与机会等因素而造成公共决策失去公共利益代表的特质，而异化为少数群体谋取群体特殊利益的工具。endprint

3.决策者要在公共参与中应当追求“有序”“有效”“有益”的平衡。“有序”是指公众参与决策有开放、正常的渠道与法定的程序，公众能够通过这些既有的渠道与程序参与公共决策，且决策过程可控，不会造成社会正常秩序的混乱，更不会出现以社会问题、利益诉求开局的公众参与演变成政治诉求与政治问题的糟糕结局。亨廷顿认为：“人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。”政治稳定是实现现代化的前提，而一个强大的政党可以实现政治制度化来吸纳不断扩大的政治參与，保证政治秩序[7]。“有效”是指公众参与决策的效率。这里的效率应当从两个方面去理解，一是公众参与决策不应该造成决策陷入冗长的讨论、协商、博弈而导致决策难产；二是公众参与决策应该把政府决策成本计入考虑，不应该导致时间等成本大幅度增加。“有益”是指公众参与应当增加决策的正确性，即对与公共利益和公共福祉的增加，兼顾眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益、政治利益与经济利益等。

从公共政策模型来看，中国是一个典型的政党主导型公共决策的国家，政治制度、政党制度决定了中国共产党在国家公共决策体系中占据主导地位。从公共政策的横向来源来看，党的决策、政府决策、人大决策构成了决策的权力部门。面对现代决策的复杂情况、公共决策刚性的程序要求，执政党和政府公共管理者对于面临的挑战要善用权变理论来妥善应对。我们必须充分认识到公众参与在多元社会、民主化趋势下的复杂性，引入公众参与不能简单化，不能一引了之，也不能拒而不引。学界需要进行充分的理论研究，决策部门需要认真开展实地调研，既要避免公众参与热热闹闹走过场，也要避免决策者完全被公众牵着鼻子走的窘境。

参考文献：

[1]曾毅，杨光斌.西方民主话语权构建及实践困境 [J].社会科学文摘，2016（6）.

[2][美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，译.上海：上海世纪出版集团，2008∶5.

[3]莫文竟，夏凯南.基于参与主体成熟度的城市规划公众参与方式选择[J]. 城市规划学刊，2012（4）.

[4][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2014.

[5]郭道久.民意表达与地方政府决策民主化机制创新——对“开放式决策”的一种解析[J].南开学报（哲学社会科学版），2017（1）.

[6]王锡梓.公众参与和行政过程——一个理念与制度分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007∶82.

[7]李雪，杨穿.试论亨廷顿现代化理论与执政党变革之间的内在关系[J].改革与开放，2015（12）.

【责任编辑：张晓妍】endprint