调适、整合与嵌入：地方治理中的执政党功能问题探析

刘蕊+方雷

摘 要：执政党功能会因国别和所处社会历史环境差异而不断变迁，只有将执政党功能置于本国现实政治场域和时代境遇中进行考察才能对其有正确认识。当前，地方治理中的执政党功能发挥面临着理论层面上的调适压力和实践层面上的整合困境。基于内外双重压力，执政党对自身功能定位应与时俱进不断调适，在地方治理中要遵循全面深化改革的内在逻辑，找准集中表达地方公共利益、科学决策地方发展规划、统合动员地方多元力量、大力构建地方治理格局的恰适定位。把地方党组织嵌入到地方治理结构之中，发挥聚合民意、创设政策、指挥协调和组织培育功能，才能更好地促进执政党与国家、社会之间物质、能量、信息交换，切实提升党在地方治理中的功能绩效。

关键词：地方治理；执政党功能；结构优化；功能调适

中图分类号：D267文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）01-0048-06

执政党作为治理国家的主体力量，其自身在治理过程中的角色定位是否准确、功能发挥是否恰当，直接关乎其执政能力和执政绩效，关乎国家治理现代化目标的实现程度。当前中国正处于经济体制转型和社会结构转轨的“双转型”进程中，地方社会结构、利益关系和分配方式等领域都面临着从传统到现代的急剧转型，社会力量日益分化和多元化。在转型时期，执政党既面临着理论视域上功能调适的内在压力，同时也面临着地方治理实践场域中的外在整合困境，基于理论和实践内外双重压力，执政党如何在地方多元共治格局中发挥自身作用，如何因时而进、因事而化地主动进行自我革新，寻求组织嵌入最佳路径以应对不断变化的社会生态环境，已成为党在地方治理中亟需解决的重要问题。

一、执政党功能调适：地方治理视域中的逻辑要义

戴维·伊斯顿认为，政治系统具有对外部环境做出反应的特殊适应能力，“政治系统累积形成了借以对付其环境的大量机制，运用这些机制它就可以调节自己的行为，改变自己的内部结构。”[1]执政党作为国家政治生活中重要政治系统，面对处于变化中的执政环境也会从结构、功能等方面相应做出回应性调适。各国政党执政实践也印证了执政党功能会因国别和其所处社会历史环境差异而不断变迁。分析执政党功能，只有将其置于本国现实理论场域和时代境遇中进行考察才会发生作用。当前，中国共产党在地方治理中面临着利益关系深入调整、政党角色深度转型等领域的变革，准确把握地方治理视域中的逻辑要义是正确认识执政党功能调适理论的前提。

宏观上，在世界政治经济格局变幻大潮中，执政党都会因时代主题变迁和所处政治生态环境的不同，不断进行政党功能的调适以提高执政能力、巩固执政地位。目前各国执政党都面臨着如何进行从善政到善治的治理转型，面临着如何调适政党功能以迎接自身治理现代化过程中的现实挑战，因而没有哪一个执政党其政党功能会长期一成不变。顺应时代主题进行政党功能调适则政党兴；反之，迟滞于政党功能调适则政党衰。面对世界范围内政党治理现代化趋势，中国共产党开始着手对政党、政府、市场和社会之间的关系进行重新审视和调整，以激发各治理主体活力释放其巨大治理效能。思想观念、体制机制、运作方式的现代化转型是中国共产党政党治理现代化的重点，而在各项转型中政党功能调适则是政党自身治理现代化得以实现的前提条件。政党要实现自身治理现代化，就必须通过政党自我变革，不断调适政党功能以适应已经发生变化的外部社会，抓住了中国共产党政党功能调适这一环节，就掌握了政党治理现代化的关键要素。因此，正确认识世界范围的政党自身治理现代化趋势是中国共产党执政功能调适的逻辑前提。

中观上，无论是社会主义市场经济体制的确立和完善，还是地方治理结构转型和现代社会建构，都离不开执政党对自身功能的调适。具有强大权威的政党不仅是推动国家治理体系现代化取得成功的关键，也是促进社会政治秩序安定有序的保证。作为连接公民与公共权力之间桥梁的执政党，在普通公民与政府之间发挥着沟通协调作用，也是推进社会整合的重要力量。这种沟通协调和整合作用从理论上正是地方治理结构进一步发展完善的必然要求。当前学界所共识的地方治理结构主要包括科层治理体系、市场治理结构和网络治理结构等，但这些治理结构在地方治理中并不是独立地发挥单一作用，而是在处理公共事务时同时并存发挥着协同治理的效用，这种协调治理结构的效用发挥离不开执政党的统筹引导和协调。执政党在当前地方治理视域中，应逐步改变并摒弃“一元体制”时代传统管制型的执政功能，选择依靠社会组织等其他主体的引导型功能定位，以增强执政党对社会回应弹性，最终达致政党和社会两者之间的良性互动。因此，地方治理结构不断完善的内在要求是中国共产党执政功能调适的逻辑起点。

微观上，地方“参与式治理”“协商治理”等治理理念的蓬勃发展，倒逼执政党在治国理政地方实践中要及时进行政党功能调适，转变改革开放以来逐渐形成并相对定型的“重发展、轻治理”改革模式，以适应公民参与地方公共政策设计与规划的要求。“参与式治理”作为一种改善公共服务的机制和深化民主实践的战略选择，是一种将公民吸纳进公共政策过程，来促进公共协商以推进国家治理转型的新兴治理模式。一些已经采用“参与式治理”的发展中国家的治理经验表明：参与式治理有助于在塑造透明、负责任、公平和效能政府中增进国家合法性和满足民众日益增长的参与诉求[2]。及时进行政党功能调适，才能准确把脉民众日益高涨的参与热情并合理消解政治参与中的非理性行为。另外，20世纪90年代兴起的“协商治理”理念，对执政党功能调适也产生了重要影响。“协商治理”注重多元主体（政府、公民、私营企业等）之间的协商与对话，强调多元主体共同参与公共事务的治理，以发挥各个主体的资源禀赋，达致提高治理效能之目的。这些新兴的地方治理理念都指向多中心治理方式，这就内在要求执政党在地方治理中必须发挥好政治领导和指挥协调作用。只有执政党在地方治理视域中以服务为导向、以法治为手段，不断推进党内治理的民主化、科学化和现代化，不断契合现代治理理念推进执政党功能调适和转型，才能建设一个真正的“服务型、法治型执政党”。因此，地方治理理念的蓬勃发展是中国共产党执政功能调适的逻辑指向。endprint

二、整合困境：地方治理中执政党功能发挥的障碍

政党政治时代，政党执政是现代社会整合的基本前提。执政党通过发挥利益表达、纲领制定和政治录用等功能，架起国家与社会之间的通联桥梁，扮演了现代社会整合工具的角色。但是新世纪以来，党情、国情、世情不断发展变化，特别是地方社会阶层利益诉求日趋多样、利益表达愈发复杂，社会力量分化趋势显著，这种社会生态环境的变迁，使一些党组织在地方治理的大变革时代未能及时转换角色，其社会整合能力遭遇困境，在执政过程中出现了诸如党的利益整合能力弱化、政策供给风险增多、动员组织行动滞后、政党角色转型迟缓等亟待解决的突出问题。

1.利益整合能力弱化，党的执政公信力流失现象凸显。处于转型期的中国社会各阶层日益分化，“我国社会利益关系格局出现了利益主体多元化、利益来源多样化、利益诉求全面化、利益表达公开化、利益观念功利化、利益矛盾尖锐化、利益关系复杂化等重大变化。”[3]在多元社会中如何真正关注民众利益并通过政策加以实现，这对党在地方治理中的利益表达和综合功能提出了更高要求。在现实生活中，我国一些地方利益综合表达机制的建设仍滞后于社会利益的多样化诉求，还存在地方官员执政绩效与民众实际利益方面的现实冲突。少数官员仍存有“GDP崇拜”的非理性政绩观，一些地方党组织为完成既定发展目标，常常会采用行政手段强制推动一些项目，进而造成对当地民众集体利益的损害。实际上，“腐败现象居高不下，收入分配差距不断拉大，贫富阶层分化、固化等，特权主义、官僚主义盛行，使得民众的仇官、仇富心理凸显，导致人们在一定程度上对党的不信任，党的威信和权威有所下降，削弱了党和政府作为社会公共利益代表者的公信力。”[4]现阶段，党组织公信力流失现象在基层有进一步扩大的趋势。执政党的公信力与政治权力的层级化差异一样，都存在一个递减效应，公众对高级别的中央政府的信任程度较高，而对县市级的政权信任仅达到基本信任的标准。地方党组织公信力是执政党公信力的重要组成部分，公众对地方党组织的政治信任降低会直接影响中央一级的政权公信力，从而影响整个执政党的公信力甚至危及党的执政合法性。

2.政策供给面临的外部风险和挑战日益增多。执政党如何依据形势变迁适时地作出回应并提供相应政策是党实现科学执政的基本保证。在现代民主社会，政党的重要职责之一就是“通过有组织的活动，提出关于政党内部、国家权力运行、经济社会发展的各方面具体建议，并运用政党的影响力、控制力保证政党决策在行政系统的实施，兑现政党对党员、公众的承诺”[5]。当前，执政党的政策供给面临的外部风险和挑战日益增多，决策前、决策中、决策后面临的问题也更加复杂。特别是随着公民参与意识的觉醒和现代网络技术的发达，公众已经不再满足于党政官员封闭式的内部决策，越来越多的利益相关者要求参与到与自身利益密切相关的决策之中。例如，杭州市已经开始了一种真正意义上的民主决策即“开放式决策”，它通过邀请市民代表参加决策会议将普通公众引入决策之中，把电话、书信、座谈、听证会等传统的决策参与方式与短信、政务网站的公众讨论区、“民意中心”式集中展示区、网络直播中的参与、微信群讨论等网络决策参与方式相结合，实现了公众参与決策的普遍化[6]。如何合理引导广大民众理性平和地参与地方事务决策，是摆在地方党组织面前一项重要而又紧迫的任务。另外，实践中还有部分地方党组织在处理一些涉及民众切身利益的重大问题（如征地补偿、拆迁安置、环境事件等）时，往往会优先考虑政绩考核或完成上级的指标任务，出现未及时回应民众合理诉求的现象，造成一定程度的民众与地方官员之间关系紧张，并引发不同程度的政治信任危机。因此，如何改进和完善决策程序，合理引导公众和社会有序参与决策，成为执政党在政策供给中需要深入研究的重要课题。国外许多政党执政失败的教训表明，当执政党所处的外部决策环境发生变化后，如果执政党未能及时进行科学决策以回应内外环境变迁，就会导致政党与社会之间的信息输入和输出系统发生障碍和梗阻，进而可能演化成执政危机甚至丧失执政地位。

3.地方党组织在动员多元主体力量方面存在意识和行动上的滞后性。当前我国依然面临着从传统到现代的急剧转型，社会结构、利益关系和分配方式等领域多样化的挑战日益增多，“原先单极的政府治理显得力不从心，政府权力回归社会与公民， 多方社会权力主体的介入不可避免。”[7]不同利益群体间的矛盾愈发公开，越来越多的民众为维护自身合法利益，开始通过自身的力量及其社团组织，参与政治实践活动并影响政治决策。20世纪90年代，全国每年发生的群体性事件平均1万起左右，近些年来每年都在15万起左右，翻了十几倍[8]。这些群体性事件多是由个别突发性事情诱发，背后凸显的却是政治系统内长期积聚的干群关系紧张和社会“仇官”心态。这种异常的社会心态和紧张的干群关系，稀释了社会大众的心理共识。如果这种心态长期得不到关注和化解，就会消解政治肌体自身活力，进而破坏政治系统自我循环回路。一旦政治系统本身的自我循环被打破，就会影响政治系统的物质能量信息的输入输出，使得政治肌体活力不足。当多元利益冲突导致的干群关系紧张未得到有效释放，社会群体性事件和个体极端事件的发生就不可避免。当前在化解不同社会阶层或利益群体间的利益冲突方面，一些地方党组织还存在某种程度的意识和行动滞后性，他们习惯了传统社会中的利益协调工作方法，对于群体利益多元化的社会变革，在开展协调利益工作方面的意识转变和工作积极性，都滞后于现实社会利益协调需求。新兴的社团组织、民间组织等多元治理主体在平等参与社会治理的过程中，却凭借其对现实问题的高关注度、灵活自愿的参与机制，在集聚精英、服务社会与民众互动等功能发挥上毫不比政党逊色[9]。未来，地方党组织只有积极主动强化利益协调意识，更好地指挥协调动员多元主体力量参与社会治理，才能避免政党功能衰退。

4.地方党组织的政党治理角色转型迟缓。伴随着国内城镇人口总数对农村人口的比重优势日益凸显，社会整体结构也在分化中不断重组，因而基于官僚权威的传统管理方式越来越受到挑战。与此同时，一些特定条件下形成的改革措施已成为我国进一步深化改革的体制障碍，适应性的改革和“打补丁”的做法难以为继。创新社会治理体制，在法治基础上强化对地方社会组织和地方民众的组织和培育，构建多元主体地方共同治理格局成为深化改革的必然。但是，面对世界范围内逐渐兴起的治理浪潮，一些地方党组织“仍然习惯于对社会组织和社会成员采取自上而下任务下达与政治动员的刚性工作方式，对社会事务大包大揽，忽略了各种社会组织和公众在社会治理中的主体地位和主力作用”[10]；或者执政理念虽然转变，但执政党的政党角色还未完成彻底转型，“全能型”威权政党角色依然在发挥作用。虽然亨廷顿也主张处于现代化转型中的国家离不开强大政党的参与，但当今的地方治理实践已无法继续接受“掌舵者”的政党角色，而是需要那种能够充当社会各治理主体“经纪人”的政党角色。当前，党的政党治理角色转型仍处于不断调整之中，未来将执政党塑造成治理型的政党或者是具有善治理念的政党，是执政党在环境发生置换的情况下提高执政力的比较有价值的举措[11]，这样党才能在矛盾凸显的社会转型期有效组织与动员社会资源，构建起良好的地方治理格局，实现推动制度变革和经济社会发展目标。只有执政党角色不断理性化和合理化，才能为国家治理体系现代化奠定坚实基础。endprint

三、嵌入路径：地方治理中执政党功能的优化向度

鉴于当前地方治理中执政党功能发挥面临的调适压力和整合困境，党在地方治理中应不断优化自身定位，紧紧抓住战略机遇创新执政功能体系，把地方党组织嵌入到地方治理结构之中，发挥好聚合地方根本利益、科学定制地方发展航向、动员整合地方多元主体、形塑地方治理格局等执政功能，以逐步达致党与国家、社会之间的物质、能量、信息最优化交换，完成党在地方治理中的执政使命，实现其执政价值。

1.发挥聚合民意功能，集中表达地方公共利益。聚合民意功能是执政党在地方治理中的最基本功能。十八大以来，习近平特别强调要把维护人民利益作为党的最高价值标准，对我们党来说，能否代表最广大人民的根本利益，发挥好聚合民意的执政功能，不仅关系到党的发展壮大和执政地位的巩固，也关系到党的生死存亡和国家的长治久安。首先，地方党组织要对党员及所代表的民众利益和诉求进行汇集分析、综合研判。通过构建制度化的利益吸纳机制，把社会不同群体的利益整合到党内，在党内形成统一意志，然后通过法定程序向政府表达以满足不同利益群体的多样化需求。虽然多元社会中的利益诉求正日趋多样化，但是执政党进行民意聚合的标准却应该单一化，这个标准就是公共利益，它是一个地方民意聚合后形成的大多数人的公共意志，是地方政治生活合法性的基石。卢梭认为，“公意永远是公正的，它只着眼于公共利益，且并非所有人的利益，唯有公意才能够按照国家创制的目的（即公共幸福）来指导国家的各种力量。”[12]其次，地方党组织在地方治理中还要做好利益协商工作。作为特定的利益评价系统和具备固有的决策机构的执政党，其做出的利益综合和表達决策往往具有特定选择性，而无法囊括所有人各自不同的诉求。所以对涉及到群众切身利益的重大经济社会发展问题，党组织不但要把社会各个阶级、阶层或利益集团的利益、愿望和要求表达出来，还要对本党的党员或者所联系的社会群体的利益、愿望和要求加以综合协调，同时做好少数因近期或局部利益服从长远或整体利益而造成的利益受损人员的解释、说服和动员工作，不断提高党组织在宣传、组织和动员群众方面的能力。再次，要注意把代表维护人民根本利益作为考核执政绩效的重要指标，比如幸福指数、人民的获得感等可量化的指标，同时对损害民众利益的官员施行严厉的监督执纪问责。2016年10月，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》第33条明确提出，“对违反中央八项规定精神的，严重违纪被立案审查开除党籍的，严重失职失责被问责的，以及发生在群众身边、影响恶劣的不正之风和腐败问题，应当点名道姓通报曝光。”同时还提出，“无论是党的各级纪检部门还是普通党员，都有对党的领导干部进行民主监督，和及时向党组织反映群众意见和诉求的义务。”[13]因此，地方党组织要把维护和实现广大人民的根本利益作为开展各项工作的根本立场，一切以人民利益为准绳，把全心全意为人民服务的根本宗旨真正落实到每一件为群众所办的实事中，唯有此才能营造出和谐融洽的地方干群关系，增强地方党组织的执政公信力。

2.发挥创设政策功能，科学决策地方发展规划。党的路线、方针、政策，是党和国家建设、发展的生命线。如何依据形势的发展与要求，适时地做出科学决策，提供必要的政策输出，这是党实现有效领导和有效执政的基本保证。党在地方治理中的科学决策功能是由党所处的历史方位所决定的。从以经济建设为中心到服务于群众和社会的政党功能优化，这种历史方位的变化，客观上要求中国共产党要履行好创设地方发展政策的职责，发挥好政党科学决策功能。首先，要推进决策机制科学化。坚持完善集体领导制度，按照民主集中制原则依照法定程序制定政策，防止个人独断专行的家长制作风干扰破坏决策进程。不断优化决策的议事规则和程序，实行决策前充分听取利益相关方意见的论证制，决策中经过充分民主讨论、协商的票决制，决策后严肃追究决策失误主体责任的责任制。同时建立多层次、多学科的智囊机构，多方面听取专家学者的意见，逐步建立完善的科学化决策机制。其次，要推进决策机制民主化。注意运用地方治理先进理念，广泛吸纳社会组织参与公共政策的制定或提供公共服务，不断推进决策的民主化进程，适应地方社会组织参与政策制定的积极性。再次，要推进决策机制规范化。随着全面深化改革的不断推进，中国共产党在地方治理中要在依法制定党的政策前提下，坚持不懈地提高党制定政策、推荐法律的能力，提高党对重大社会经济问题的分析判断能力，以推动党的决断力的总体增强，提高党的决策规范化。地方党组织在创设地方发展政策时，还需要把党的政策制定功能和依法治国的根本要求统一起来，根据不同类型的公共事务，把依法治国和政策领导统一起来，通过实施法律的方式贯彻党的政策主张，以政策的优点弥补法律的不足。

3.发挥指挥协调功能，统合动员地方多元力量。首先，地方党组织在地方治理中，要及时迅速动员组织多元主体力量，发挥好政治资源整合功能。政治资源整合在执政党功能体系中有着相当重要的位置，合理有效的政治资源整合，不仅关系到执政党权力本身能量的最大发挥，也是政治系统生命力的重要体现。当公共危机事件发生时，地方党组织要行动迅速，组织并指挥协调各利益相关方参与危机事件处理，要把各种社会组织或社会群体吸纳和整合进政治体系或执政党活动中，以形成发展合力，共同推动执政党组织目标的实现。其次，要发挥好化解社会冲突的功能，完善公众与地方权力机关的对话磋商机制。如果地方党政部门能够在事件发生后的第一时间与公众进行良好的沟通，那么就会降低群体性事件演变为暴力事件的几率，就能最大限度降低社会损失和人员伤亡。再次，要发挥好促进社会均衡发展的功能。一方面，地方党组织在地方治理中要营造一种共享改革与社会发展成果的价值观和舆论环境，让各种贫困群体、低收入群体、边缘化群体等都可以通过转移支付制度和社会保障制度获得支持，实现保障基本民生的需求。另一方面，地方党组织坚持地方政策和公共服务的普惠性、保基本、均等化、可持续的方向，不断增加公共服务的供给，完善社会均衡发展机制，特别是设计好一系列有利于利益均衡的制度安排，比如信息获得机制、要求表达机制、利益协商机制、矛盾解决机制等。endprint

4.发挥组织培育功能，大力构建地方治理格局。地方治理的核心理念是多元主体共同治理，通过还权于社会来重建社会，形成执政党、政府、市场、社会相互配合的多元治理体系，让各方主体都成为国家治理的参与力量，逐渐形成“大政府、大社会”的发展新格局[14]。为此，党在地方治理中需要进一步加快党组织治理角色转型，发挥好组织培育功能，大力构建地方治理格局。首先，要大力发展培育地方社会组织。党在地方治理中要以实现善治为治理的核心目标，不断提升党组织在社会组织中的工作力度，为社会组织健康有序发展提供合理化的制度空间。其一，成立专门负责当地社会组织的统筹规划、培育发展、监督管理等工作的社会组织管理局，大力引导专业性社会组织积极参与公共管理服务，鼓励和支持社区居民组建社区组织，建立区、街道（乡镇）、社区（村）三级社会组织服务管理体系，形成党政领导、民政指导、街居协同、居民广泛参与的工作新格局，不断增强其自我服务能力。其二，建立政府向社会组织购买服务机制，逐步将部分具体社会事务管理职能，以及市场竞争机制能够调节、社会组织能够自律管理的事务转移出去，为社会组织发展拓展空间。其次，要合理规范党委、政府、社会组织和公众在地方治理中的法律地位，并科学界定各自权力边界。从理论上讲，一个健康充满活力的社会源于国家结构中“权力、市场、社会”三种力量的平衡匹配。三种力量中任何一方力量过大，都会带来国家治理的危机。如果市場和社会发育程度低而权力独大，则会导致权力的滥用和失控，如果市场和权力的力量很强而社会发育很低，则会形成权钱结合的畸形治理模式。今后，要着力培育和壮大社会力量，借社会力量和市场力量形成对权力的有效监督制约，并在法治基础上规范地方党委、政府主体、社会组织和公众在地方治理格局中的法律地位与权力边界。再次，要大力加强地方公众的公民意识教育，推动公民政治社会化进程。现代社会，公民意识作为公民对自身权利义务和主体身份的自觉意识，既是公众参与地方治理的人文基础，也是发展社会主义民主政治的心理支撑。但公民意识不会自然生成，它需要公民在现代国家语境中接受系统教育。只有不断培育和激发公民意识，才能培养出具有现代公民意识的合格公民，才会造就现代性的政党。地方党组织做好公民意识教育工作，其一，要选取契合时代要求和公民意识培育发展规律的教育内容，把握好公民意识教育的延续性和侧重点。其二，要不断创新公民意识教育方法，注重从内隐零散教育转向外显系统教育，探索公民意识教育与社会主义核心价值观培育相契合的长效机制，推动公民尽快养成自觉的主体意识、法治意识和参与意识。其三，要发挥好家庭、学校、传媒、同辈群体等传统载体的原有功能，同时进一步激发企事业单位、社会组织、社区等机构政治社会化潜能，把传统载体和新生载体、正式渠道和非正式渠道有机联系起来，推动政治社会化合力的生成。

结语

社会主义现代化事业继续向前发展，离不开中国共产党领导核心作用的发挥和政党功能的优化。社会主义现代化的宏大内涵本身就囊括了国家治理现代化和政党治理现代化在内的多领域现代化。国家和政党治理现代化等方略能否得以落实，能否起到助推实现社会主义现代化的作用，关键在于执政党自身功能发挥和调适嵌入向度以及在推进现代化建设过程中的自我完善和自我更新进程。

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【责任编辑：张晓妍】endprint