我国人文旅游资源保护的新路径探析

□ 罗亚萍

（1.广西大学行健文理学院，广西 南宁 530005；2.华南理工大学，广东 广州 511400）

人文旅游资源是人类历史、文化的凝结，具有历史性、时代性、不可再生性和脆弱性的特点。伴随着旅游业的发展，我国人文旅游资源遭受破坏的情况十分严重，对人文旅游资源的保护刻不容缓，但目前我国对人文旅游资源保护的研究却相对不足。

一、我国人文旅游资源保护研究的文献综述

我国学界对人文旅游资源的开发与保护的关注是伴随着旅游业的发展而开始的，早在20世纪80年代初旅游业刚刚起步阶段，就有人提出旅游开发与保护相协调的问题。但此阶段的研究更多地是关注如何开发，而非保护，对人文旅游资源保护的研究多是原则性的，并侧重于行政手段。进入20世纪90年代以后，对人文旅游资源保护研究的深度和广度不断提高。

（一）对人文旅游资源的保护研究

关于人文旅游资源的保护研究比较丰富，学者们指出了现实中出现的问题，如毁坏、破坏遗迹、遗物的现象严重，复制、重建旧文物景观，盲目建造仿古仿洋新景观［1］，传统民俗遭到不同程度的破坏等等。也有学者指出当前开发旅游资源时人文资源与旅游资源错位，对经济效益的追求优先于社会效益；过度开发，管理部门政出多门，条块分割，管理效率低下，人文社会科学的优势没有得到充分发挥，影响了人文资源的保护、开发和利用［2］。学界提出的改进措施包括按照可持续发展的原则对人文旅游资源开发利用［3］，在保护中开发；进行科学合理的规划；适度开发；改革行政管理体制［2］；大力宣传，发挥公民和非政府组织的参与作用［4］。

（二）对人文旅游资源产权与经营权分离研究

随着我国旅游景区经营体制改革的进行，经济学界也掀起了研究旅游资源产权制度的高潮。李志勇分析了我国旅游资源产权安排的弊端，提出针对不同类型的旅游资源进行不同的产权安排，国有旅游资源应强调其公有性，坚持国家直接管理，对于集体所有旅游资源应既保持资源的整体性，又要建立特定的激励机制［5］。贺红权、刘伟对中国旅游资源产权制度的演进趋势进行分析，提出管理体制要进行创新，旅游局应理性地成为旅游产业组织的“中心缔约人”；通过法制建设，对资源使用权利辅以责任类型规则、限制使用权利的作用范围［6］。马鑫认为因产权界定所存在的法律性、制度性、保护性等障碍，传统文化资源被视为纯粹公共性资源，没有给予其应有的价值，指出解决上述约束少数民族传统文化资源产权界定的障碍，是保障文化旅游资源和旅游业可持续发展的必要前提［7］。叶浪指出我国目前旅游资源的产权与经营权分离的改革都是自发性的，需要在今后的开发中加以规范，以确保旅游资源所有权权益和经营权的最优化分离［8］。

所有权与经营权分离、通过将旅游资源进行市场化运作达到对旅游资源的高效利用，这已在学界达成共识。也有学者通过论证得出结论：私有产权与经济增长之间并不存在必然的正相关关系，在一定的历史条件和社会背景下，公有产权可能成为经济增长的源泉。程子健、钟笑寒利用不完全合同理论通过实证分析得出，最优的管理体制取决于两个因素：开发的收益性和文物脆弱性。当文物脆弱性和开发收益性较大时，事业单位是最优的管理体制；当文物脆弱性和开发收益性都较小时，选择旅游企业管理最优［9］。

（三）借鉴国外旅游资源的管理制度的研究

西方发达国家普遍对文化遗产高度重视，有较为健全的保护制度。通过对国外先进经验的学习，可以提高我国人文旅游资源的保护与管理水平。苏杨、汪昌极介绍了美国自然文化遗产保护制度［10］，周星、周超介绍了日本文化遗产保护制度［11］。西方发达国家保护文化遗产有以下共性：其一，都制定有完善的法律并严格执行；其二，都有较完善有效的管理体制；其三，充分发挥社会力量参与人文旅游资源的保护。

二、我国人文旅游资源保护面临的挑战

经过多年经济高速发展，我国人文旅游资源的开发利用也得到了长足发展，在开发与保护中也积累了不少经验，但随着我国旅游业的发展，问题也相伴而生，人文旅游资源的保护面临着严峻的挑战。

（一）对人文旅游资源所有权的内涵存在认识偏差

我国对人文旅游资源的所有权认识模糊，特别是对于“国家所有”的性质认定不清。对于国有人文旅游资源是否具有物权法中所有权的私权性质，“国家所有权”的行使主体是谁，人文旅游资源所有权的内容包含什么等问题都不明确，造成现实中出现多个管理部门管理，却没有责任主体对其承担保护责任。

长期以来，人们没有认识到人文旅游资源的公共属性，而仅把它当作私财产加以开发利用，对非国有人文旅游资源所有权的权利范围界定不清，在利用的过程中过于注意其私权属性，重开发轻保护。

（二）法律制度不完善、执法不严

目前，我国并没有一部专门的《人文旅游资源保护法》，也没有专门的《旅游资源保护法》，甚至“人文旅游资源”这个概念都没有统一明确的界定，2013年出台的《旅游法》并没有把保护旅游资源纳入其中，不能不说是一大遗憾。虽然有《文物保护法》对文物旅游资源进行保护，但是《文物保护法》以行政手段为主，法律规定的处罚力度不够，再加上文物保护部门往往不严格执法，使得有些人有恃无恐；而对于破坏非文物类人文旅游资源的行为则更是无计可施。

（三）管理体制滞后，管理手段单一

人文旅游资源的管理部门涉及旅游、文物、宗教、规划等多部门，由于缺乏整体协调，各部门职权划分不清，有些地方职责交叉重叠，有些地方又处于管理的真空地带，导致管理效率低下。管理体制不顺，再加上人文旅游资源的所有权与经营权界定不明晰、经营方式不合理，都导致了人文旅游资源开发与保护的低效。

文物主管部门相对比较弱势，常让位于地方政府追求经济利益的目标，加上没有执法权，对破坏文物的行为常常是罚款了事，其他处罚也很难落实到位。而罚款金额往往抵不上破坏者由此获得的收益，也无法弥补修复的费用。很多经营者因此无视法律、行政法规的规定，交完罚款继续破坏，文物部门的“罚单成了行政许可证”［12］。

（四）没有充分发动民间的力量参与人文旅游资源的保护

目前无论是旅游开发，还是资源保护方面，公众的参与程度都很低。景区开发往往由地方政府管控，企业参与，而当地居民被排除在外。有些景区虽然也雇佣当地居民从事旅游服务，但当地居民处于从属地位，不具有话语权。

另外，我国的人文旅游资源景区也缺乏像国外文化遗产单位那样的教育宣传，公众对人文旅游资源缺乏认识，更缺乏保护意识。而我国的社会组织发展还处于起步阶段，在保护人文旅游资源方面发挥的作用甚微。

三、厘清人文旅游资源所有权是保护我国人文旅游资源的基础

通过对我国当前人文旅游资源保护现状的整体分析，我们发现诸多问题都归结于一个根本性问题即人文旅游资源所有权制度没有理顺。下文通过重新构建人文旅游资源所有权制度，探索保护我国人文旅游资源的新路径。

（一）界定人文旅游资源的概念是保护的前提

目前比较得到学界认可的定义是指由各种社会环境、人民生活、历史文物、文化艺术、民族风情和物质生产构成的人文景观，由于各具传统特色，而成为旅游者游览观赏的对象［13］。依据该定义，人文旅游资源范围非常广泛，差异也较大。对于那些现代的、专门为了旅游而开发的人文旅游景区，例如，游乐园、主题公园、展览中心、综合游乐场所、休闲购物中心、乡村度假公园等，产权明晰，市场化程度高，其主要属性是经济价值，《物权法》可提供完善的保护制度，无需另外的特殊保护制度。而对于那些并非为旅游目的而形成的人文资源，因为对旅游者具有吸引力而成为旅游资源，其本身具有历史价值、文物价值、文化价值或美学价值等精神价值，在开发其旅游价值时，需特别注意保护其精神价值。这类人文旅游资源主要包括国家质量监督检验检疫总局2003年发布的《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T18972—2003）中的E类遗址遗迹和FC类景观建筑与附属型建筑、FE类归葬地等，是本文所指的人文旅游资源保护制度的对象。

（二）明确“国家所有”的内涵

我国人文旅游资源的所有权主体涉及三类：国家所有（即全民所有）、集体所有和个人所有，其中国家所有的人文旅游资源是最主要的，其结构也最复杂，现实中存在问题也多集中于这类资源。因此，有必要对国家所有权的涵义进行重新认识。

我国法学界对《宪法》中的“国家所有”进行了深入的剖析和解读，学者的研究主要集中在对第九条、第十条的自然资源“国家所有”权，这些研究为我们研究人文旅游资源的所有权制度提供了宝贵的思路。人文旅游资源具有私财产属性，我国《宪法》《物权法》《文物保护法》构建了一个从国家所有的经济体制，到公法上的权力，再到私法上的“国家所有权”的转换的体系。作为私法上的财产，其可以通过租赁、转让经营权、特许经营等方式进行资本化，发挥其经济价值，但权利行使的主体一定要明确，权利内容也要具体化。国家虽然在法律上具有人格，被称为公法人，但在行使民事权利之时，仍需由具体的机构执行，例如，政府采购需通过政府采购中心来执行。是否需要对人文旅游资源进行资本化，采取何种经营方式的前提是应该明确统一的机构，代表公共利益行使权利、保护资源。鉴于地方政府具有较强的私利性，不适宜作为人文旅游资源的所有权代表，而应由中央设立统一的资源管理机构。由于人文旅游资源具有特殊文化价值、历史价值，往往大于人文旅游资源的经济价值，最佳的方案是设立专门的人文旅游资源管理机构行使国家所有权。《宪法》第十二条规定，国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。这一条的主要目的“在于实现以‘国有财产’的保护和合理利用，对抗的是‘任何组织和个人’的恣意使用，从而实现附着于其上的公共目的”［14］。人文旅游资源是人类智慧的结晶，具有很强的公共性，国家作为全民的代表，有绝对的保护义务。长期以来，我国按照传统的物权的占有、使用、收益和处分四项权能对人文旅游资源行使权利，过于注重其经济价值，而忽略它的公共性，造成人文旅游资源在开发利用的过程中只评估计算其经济价值，而忽视了其精神方面的价值，一方面在资本化的过程中造成其价值低估，存在“外部性”问题；另一方面，在开发的过程中对资源保护不足。通过对《宪法》的解读，资源的国家所有权应该还包含管理的权能，这项管理权能对于权利主体既是一项权利，更是一项义务。无论是政府直接经营人文旅游资源，还是所有权与经营权分离，这项权能都不应离开所有权人。

（三）明确人文旅游资源集体所有权、私人所有权的权利边界

集体所有权是指一个集体内部所有成员共同拥有某项资产，意味着集体内成员可以共同决定对财产的使用。但是，作为公有制的重要组成部分，集体所有权仍然承担着一定的政治功能和公共职能，因此，并非与《物权法》上的共有财产同义，其权利行使会受到比较大限制，如集体所有的资源不得转让给集体成员以外的人；而私人所有权受《物权法》的保护，享有占有、使用、收益和处分四项权能。但是，无论是人文旅游资源集体所有还是私人所有，都不能改变其所具有的公共性，国家都有保护的义务，所以人文旅游资源也不能象纯粹的私产那样享有充分的自由，各项权能会受到一定的限制。当然公权力不能以保护的名义随意侵犯集体或私人所有人使用并收益的权利，就是说，国家公权力界入的部分是涉及公共性的那部分，而对于财产性权益无权干涉。而且，国家基于公益的目的对集体所有权和私人所有权进行限制，应进行必要的补偿，以弥补所有人收益的损失或增加的费用。

资源作为一个整体在很多时候很难分清私益与公益部分，对于脆弱性比较大的资源，保护比获取收益更为紧迫；或者该项资源与景区作为一个整体，一起开发利用更为适宜，可以根据公共利益的需要对该项资源进行征收并给予补偿。

四、优化我国人文旅游资源保护的路径

（一）根据人文旅游资源的脆弱性程度选择开发利用的模式

由于我国地大物博，人文旅游资源非常丰富，而且形态各异，因此用同一种模式利用和保护资源几乎是不可能的，应根据资源的具体情况设置不同的管理模式。

1.国家资源管理机构开发管理模式

具有较高文物价值的资源，大多数属于国家所有。而对于少数集体所有或私人所有的，如果具有较高的脆弱性，可以通过征收进行国有化。这类资源应由国家资源管理机构直接管理，或由专业的文物单位管理。例如，敦煌莫高窟，具有极高的宗教和艺术价值，在世界上独一无二，历史上遭受了多次破坏，其文物脆弱性非常高，需要专业的管理与保护，作为人类共同的财富，保护并不意味着将其封存起来。对于这种文物价值很高的旅游资源，应以保护为主，开发为辅，开放的目的更多地是教育宣传和保护，而非赢利，因此这类人文旅游资源的保护费用以国家财政为主，门票收入不能作为保护和其他管理经费的主要来源。

2.由企业开发经营的模式

对于脆弱性不是很高，又有较高经济收益的人文旅游资源，可以将经营权转让给私人企业，充分开发其经济价值。但转让的只是资源的使用与收益权能，管理与处分权能仍应由所有权人掌握。在转让合同中除了资源使用收益的约定，还应该包括资源保护的条款以及相应的责任条款。资源管理机构应该代表国家在经营过程中行使资源管理权。

3.特许经营模式

对于脆弱性不高，并且收益性也不高的人文旅游资源，对企业的吸引力也不高，对资源的保护也会不足。对于这类资源可以选择由资源管理部门开发，将具有经济效益的部分，例如，景区的餐饮、住宿、安保、旅游产品、文化活动的开发等，通过特许经营的方式转让给企业经营。

（二）多渠道筹集资金

由于人文旅游资源具有较强的公共性，国家负有保护的义务，因此资金来源以政府为主。同时应积极吸收民间资金，解决保护资金不足的问题，也体现了人文旅游资源的公共性，鼓励公众参与。可以通过文化交流和节日活动进行宣传，从而筹措资金；也可以开展一些认领活动，象四川大熊猫保护基地认养大熊猫一样认领文物保护，接受社会捐资；与文物保护的社会组织进行合作，通过社会组织进行宣传教育，并提供专业服务。

（三）优化机制，重视公众参与

我国目前无论是人文旅游资源的开发利用还是保护，都没有充分发挥社会公众的力量，在旅游开发市场化运作时，甚至将当地居民排除在外，这对资源保护非常不利。我们应该转变观念，将当地居民视为主体，无论是国家直接开发经营，还是通过市场手段开发经营，当地居民都应参与，并且考虑他们对于景区资源的利益，听取他们的意见，让他们以各种形式参与到旅游资源的开发与管理中去。此外，应以政府为主导，社会组织为辅，通过学校、社会多渠道开展宣传教育，培养公民认识与保护人文旅游资源的素养，并且培养人文旅游资源保护的志愿者，使公民从被管理者转变为保护的行动者。

（四）对非国有人文旅游资源的权利限制与补偿

对于非国有人文旅游资源，因为具有公共性，文物部门、旅游部门出于文化遗产和旅游整体资源保护出发，对其开发利用及保护应加以限制。对于非国有旅游资源物权限制的补偿，需要注意以下问题：

1.公权力对私权利的限制以保护为必要，不能过度扩张

对非国有资源所有权的限制，是出于保护传统文化、旅游环境等方面的公益考虑，应以保护为限度。丽江古城申遗成功后，当地政府采取种种限制性措施，使大量原住民迁出古城，造成丽江古城“空巢”现象，极大地降低了丽江古城的人文价值。之后政府又想尽办法留住原住民，使外迁的原住民回归，并限制他们转让房屋给外地人，可是收效甚微。虽然当地政府的出发点是出于保护古城文化，但做法引起了很大争议。这是典型的公权力对私权利的过度侵入，有违于《宪法》与《物权法》对私人财产保护的原则，对人文旅游资源的保护也极为不利。

2.补偿制度应设计合理

出于公共利益对私权利进行限制，如果造成权利人利益受损，应对其进行相应的补偿。丽江从2001年开始向旅客征收古城维护费，开始每人20元，后来涨到每人80元，从2016年开始设置关卡收费，引起游客不满，进而引起商家罢市。丽江古城维护费所引起的争议提示我们，补偿费金额、补偿对象、受益人都应该设计合理，不能简单地把游客理解为唯一的受益人，那些大的景区经营者才是最大的受益人，他们对旅游资源的利用最多，理应承担更多的责任。

五、结语

人文旅游资源的开发与保护其实是一个事物的两个方面，如何不让两者成为一对矛盾，关键在于制度的设计。在笔者看来，目前人文旅游资源在开发中所出现的保护不利的问题主要源于所有权制度的不完善。首先，对于国有人文旅游资源应该明确具体的所有权行使主体；其次，应重新界定人文旅游资源的权能，对于具有公益性质的人文旅游资源，除了传统的占有、使用、收益和处分权能之外，还有管理权能。即使对于非国有人文旅游资源，基于公共财产保护的宪法义务，国家仍然具有保护的义务。在此基础上，根据人文旅游资源的经济价值与人文价值的关系，合理安排开发经营模式。

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