发挥内部审计作用加强农业科研院所科研经费管理

陈水胜

一、目前科研经费管理的主要内容

（一）科研经费按照来源分为两类，一类是财政科技经费（以下简称纵向经费），另一类是非财政科技经费（以下简称横向经费）。纵向经费包括国家各部委、省、市政府及政府部门拨付的财政科技项目资助经费和国家自然科学基金委等基金机构拨付的财政科技项目资助经费。横向经费包括国内外各种组织机构、企业、事业单位和个人委托的科技项目资助经费，主要为科研人员从事技术开发、技术服务、技术咨询和职务技术成果转让等所得的经费。

（二）科研项目资金科目分为直接费用和间接费用，直接费用一般包括设备费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费等支出；间接费用主要用于项目承担单位的成本耗费和对科研人员的绩效激励。

二、农业科研院所在科研经费管理中存在的主要问题

（一）科研经费管理制度待完善

目前，我国还没有一部关于科研经费、使用、监管的系统性法律文件，虽然近年来中央财政为加强财政科技经费管理，制定和修订了一系列科技专项资金管理办法，国家各部委对不同的专项经费（如国家科技支撑计划、公益性行业专项、农业产业技术体系等项目）也都有相应的资金管理办法。但是，不同类型、不同来源的科研项目或课题，其资金管理制度和项目管理方法不尽相同，各级主管部门对经费使用也没有统一的规定，且各类资金管理制度和项目管理办法不配套、不统一，执行难度大，具体到各科研院所内部科研管理制度更是千差万别。条块分割使得科研投入难以聚焦重大需求，科技资源配置效率不高。

（二）科研经费监管不到位

1.监督管理机制滞后。目前，科研经费监管能力相对于科研经费的急速增长处于较低的水平。导致了依然调整增长的数额巨大的科研经费与有限的监管能力和水平之间存在矛盾，给科研经费腐败提供了可乘之机。

2.经费监管软弱无力。一是监督问责制不建全：监督机制存在缺陷，相关部门之间缺乏明确制约的监督机制，负责监督的不管理，负责管理的不监督，缺乏严格的制衡机制和约束考核制度，出现问题难以问责追究。二是监管不到位：已有的一些制度执行落实也不够；课题下达部门对相关经费管理有制度、无监督，合同协议对执行单位没有约束力；三是内部审计队伍弱化，也未充分发挥审计成果的作用。

从金融市场角度而言，存在“一致行动人”问题。由于用户的投资策略主要由智能投顾代理进行提供，如果用户使用的是同一个评价不错的智能投顾机器人的服务，那么可能造成市场上大量无关联、互相独立的账户在操作过程中出现大规模协同现象，导致市场风险。

3.绩效评价机制不健全。科研项目管理绩效评价模式和管理机制尚未建立完善，尤其是对经费使用的跟踪管理和结果评估缺乏系统的政策措施和监督机制。“只交学费，不太过问学习成绩”，申请经费困难，使用经费容易的现象普遍存在，它直接影响了科技投入与产出比。

4.监管制度操作性不强。一是制订的规章制度过于原则、笼统，就事论事多，程序性制度少，制度操作性不强，与科研单位自身实际情况结合不充分。二是重大决策和关键岗位的互相牵制方面还缺少具体的相互制约的规定，重要经济事项决策和执行的相互监督制约程序不明确。三是内部审计制度的管理不到位。制度的粗、空、虚，必然导致制度的约束的软弱乏力，其约束作用就得不到很好的发挥。

（三）农业科研院所部门之间缺乏协作监管机制

1.项目管理部门与经费管理部门衔接不紧密。目前大多农业科研院所科研项目管理和科研经费管理往往是分离的：由科研项目管理部门负责项目的申报立项、合同管理、结题验收、科研成果统计等；财务部门负责科研经费的下拨及核算；经费开支审批实行的是课题组负责制。科研管理部门重视的是争取项目、培育成果、按时完成科研指标，而忽视科研经费的使用情况和科研经费的跟踪管理；财务部门关注的则是资金使用的合法性，支出是否符合国家会计制度，没有完整的项目资料与信息，不了解项目进展及支出费用的合理性；审计评价跟不上，致使有些科研经费甚至完全由课题负责人个人支配。科研管理部门、财务部门和课题组由于信息不对称，对科研经费认识上会产生差异，出现经费使用不当的现象，使得科研资金的综合使用效益无法得到及时充分的发挥。

此外，当一个项目由多家单位共同承担时，在项目的执行过程中，项目主持单位需要根据合同或协议将一部分经费拨付给协作单位。协作单位的财务一般都是独立的，虽然按合同项目主持单位是此项目经费使用和管理的责任主体，但也难以对外拨经费进行监管。

2.资产管理部门与经费管理部门衔接不紧密。尽管在项目申报时对设备购置有严格的要求，鼓励共享、试制、租赁大型专用仪器设备，但由于项目管理部门与财务部门不熟悉固定资产的管理业务，对使用科研经费购置的固定资产缺乏有效的监督和管理，往往会导致用科研经费购置的固定资产，实际上是课题组内的科研人员自己管理，部分科研人员认为利用自己争取到的科研经费购置的科研设备只能由自己的课题组使用，导致有些通用型科研设备重复购置，有些科研设备又处于长期闲置状态或利用率极低，造成大量的资源浪费。

（四）预算编制不合理

农业课题经费预算编制与实际需求脱节主要表现在客观和主观两个方面。从客观来看，农业研究具有受环境条件影响大、可控性差、周期长、季节性强等显著特点，编制农业研究项目时依据少、不可预见因素又多，增加了预算编制脱离实际需求的可能性。从主观上，科研项目历来存在重申报、重立项，轻预算、轻使用的问题。由于缺乏科学的科研管理和考核机制，项目负责人在项目申报时重视项目内容，而在经费预算编制中却不够重视，存在应付的心态，没有经过认真测算和科学分析，没有细化预算编制，导致出现项目批复部门认为是不合理支出，核减经费预算。

（五）项目支出与科研实际脱节

由于农业科研立项具有不确定性、农业研究跨度时期长、同时具有季节性区域性等特点，导致农业科研经费的实际支出往往与项目的实际需要不一致。而国家对农业项目经费的管理采用经费划拨和任务管理两条线，按照要求项目一经立项，科研工作就着手开始，一些费用就发生了，可从立项到经费到位一般需要半年左右，致使科研工作无法按预定计划实施，往往错过最佳季。

（六）纵向课题和横向课题没有进行分类管理

目前，有关部门只是要求把横向课题经费也纳入监管范围，然而由于缺乏实行横向课题经费管理的规范性文件，大多数农业科研院所也只是简单地套用纵向课题经费的管理方法来进行横向课题经费的管理，这样，既分散了监管的力量，又降低了监管的效率，也影响了监管的精准性。

三、发挥内部审计作用，加强科研经费监管的主要对策

近年来，科研腐败问题频频发生，针对这种情况，为防患于未然，科研院所应充分发挥内部审计作用，以审促防、以审促管、以审促改，对审计发现的问题制定整改清单。为提升科研经费监管水平，要把党风廉政建设和审计工作融入到科研项目研究和科技创新工作之中，着力解决科研经费使用腐败方面存在的突出问题，争创反腐倡廉建设的新局面，为促进科研院所改革创新、发展稳定保驾护航。具体对策如下：

（一）建立完善的农业科研管理制度

近几年，政府颁布了一系列关于科研项目资金的新政策，强调遵循客观规律，以“放管服”为主导，根据科学研究的客观情况来安排经费分布，简化科研经费预算编制，酌情下放科研经费调配权，明确属于劳务费用范围的项目。如中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）、《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》，（国发〔2014〕64号）、《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）、《中央财政科技计划（专项、基金等）监督工作暂行规定》（国科发政〔2015〕471号）《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）等。农业科研院所应该在此基础上，根据科研院所的科研实际和特点，针对各个科技专项，建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效、切实可行的科研经费管理办法，使管理人员、财务人员、科研人员在业务实践中都有章可循、有法可依。在监督各项制度的落实方面，科研院所审计部门要配合纪检部门履行好“监督责任”，切实针对领导干部和各类科技人员，执行好领导干部个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、诫勉谈话、民主生活会、经济责任审计和质询制、问责制等党内监督制度。

（二）规范农业科研项目的管理

科研院所审计部门要配合纪委做好本单位内部的科研项目管理部门、财务管理部门、资产管理部门、课题组三者之间的协调，共同做好科研经费的管理工作，保证科研工作的顺利进行。科研项目管理部门协助课题组对不同来源的科研经费采取不同的管理方式，对纵向课题经费管理应注重国家政策性和规范性要求，对横向课题经费的管理应按照合同的具体要求，充分发挥科研院所纵向经费管理的长处和经验，推动科研院所参与横向课题的竞争。财务部门应协助课题组编制科研课题立项预算，课题组内的科研人员和财务部门的相关人员应进行有效的沟通，必要时可以聘请财务人员进行专业性财务业务指导，充分利用本单位的财务信息，制定科学的科研经费预算，确保预算的合理性、规范性；财务部门应该将预算管理、成本核算管理与结算管理有机的结合起来，对科研项目经费进行动态管理，协助课题组人员合理安排科研经费支出。资产管理部门要加强资产的精细化管理，根据利用科研经费购入固定资产特性，分类管理。具有通用性的固定资产，课题结题后由资产管理部门按需求统一调拨给其他科研项目组使用，避免固定资产重复购入。进一步探索建立资源共享平台，特别是大型仪器的共享，加强对国有资产的统筹管理，严格政府采购管理。

（三）发挥内部审计的指导监督作用

根据十九大报告中提出“改革审计管理体制，完善统计体制”的精神，按照《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）和中办、国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（中办发〔2015〕58号）进一步提出对公共资金、国有资产、固有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖的要求，科研院所要加强对审计部门的改革，制订完善科研经费内部审计制度，明确内部审计部门要根据审计制度和相关科研经费管理办法，对科研经费申报、管理、执行、结题等进行监督和评价，侧重于科研经费管理内部控制完善性、预算支出的合规性、合理性、准确性以及相关性。对科研项目特别是重大科研项目，审计部门要实施全过程跟踪审计，每项开支都经过层层把关，必要时，可组织相关专家进行论证，确保各项开支都能合规、合理、必要。防止发生与科研项目无关的经费支出。通过审计，对科研经费执行进行有效的控制，通过科研经费的有效监督管理，达到资源配置的最优化，实现最大效益。

（四）建立科研项目管理问责机制

按照《农业部财务司内部审计规程》、《农业部审计问题整改清单管理办法》（农财发〔2016〕16号），明确科研项目管理部门、财务部门、资产管理部门和课题组在科研经费使用与管理过程中的职责和权限，建立健全项目经费管理问责制。将科研项目的申报与科研项目执行情况挂钩，对于不按相关规定使用、套取、转移、挪用挤占科研经费的项目负责人，给予项目负责人和相关科研人员进行问责。对于性质恶劣的违规违法行为，移交司法机关严肃处理。

（五）提高法律意识，有效合理使用科研经费

通过宣传教育，提高科研人员的法律意识和廉洁自律意识。科研工作者在项目研究过程中，必须忠于科学研究，并能自觉、合理使用科研经费。科研院所要经常组织科研工作者进行有效使用科研经费方面的培训，提高课题项目负责人自身素质，鼓励科研工作者互相监督经费使用情况。另外，在科研经费管理过程中，可以将经费评审、经费分配和经费管理过程面向大众公开，充分发挥内部网络的作用，构建相关部门之间的信息共享平台，以提高科研经费管理的公开性和透明度，确保科研经费安全使用。