编制政府财务报告的几点思考

刘晓霞

一、编制政府财务报告的背景及必要性

（一）财政管理改革需要政府财务报告支撑

长期以来，政府实现会计工作的基础是收付实现制，虽然在一定程度上满足了预算管理需求，但是仅能够反映政府财政预算收支情况，不能提供反映政府资产负债、收入费用、运行成本等财务信息，无法完整、全面、真实地反映政府财务状况，难以实现政府掌握自身“家底”情况，不能有效强化行政管理、提升运行效率以及防范财政风险。政府综合财务报告是以权责发生制为基础，以政府财务信息为主要内容，以财务报表及相关文字说明为主要形式，全面反映政府整体财务状况、运行结果和受托责任履行情况的综合性报告。现代财政管理改革需要扎实的管理基础和科学核算体系支撑，政府财务报告可以给政府提供综合性财政管理情况，为实现公共财政可持续发展、加强宏观经济调控等决策提供数据支撑。

（二）编制政府财务报告是财政公开的客观需要

现行的政府预算会计是符合预算法的要求，以满足国家宏观经济管理和上级财政部门对财政管理的需要为目标的。按照现行的预算会计核算体系编制和公开的财政数据，内容比较粗化，公众很难了解政府整体财务状况，认为政府在信息公开上缺乏诚意，久而久之就会对政府产生不信任感，要求政府建立透明预算制度的呼声很高。

《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》中强调政府综合财务报告的总体目标是“开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展”。《政府会计准则-基本准则》中也强调“政府财务报告使用者包括债权人、政府自身和其他利益相关者”、“政府决算报告使用者包括政府自身和其他利益相关者”。

所以，编制政府财务报告是增强政府财务报告信息的公信力，增强财政透明度的必要手段。

（三）编制政府财务报告的政策依据

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011年）中提到“进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度”；党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年），提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”；《深化财税体制总体方案》（2014年）提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”；《中华人民共和国预算法》（2015年）第九十七条明确提出“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”；《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中提到“完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。”上述为编制政府财务报告提供了政策依据。

二、编制政府财务报告过程中存在的问题

（一）制度体系还不完善

近几年一系列政府财务制度的颁布，为政府财务报告编制建立了顶层设计，但是实施细则和操作指南尚未出台。此外，政府会计基本准则及具体准则处于起步阶段，尚有很多亟待完善之处。此外，政府财务会计制度涵盖内容宽泛、不仅政府单位、事业单位财务会计制度各不相同，而且政府采购、国库集中支付等都属于财务制度的范畴，而财政规模、区域功能不同导致制度标准也不一致，最终将影响报告的可比性。

（二）核算基础不同

政府财务报告以权责发生制为基础，政府财务核算和报表以收付实现制为基础。编制政府财务报告的数据主要来源于政府各单位核对无误的会计账簿数据、财政预算会计报表等，结合各种相关资料和经济事项性质进行抵销、调整、合并，得出政府财务报告。在两种会计核算基础并存的情况下，容易出现遗漏需要抵销、调整的数据，导致财务报告数据不够准确。同时，对预算会计决算报表进行权责发生制的转换与合并，补充有关数据与资料，且没有响应的信息系统支撑，基本靠手工计算，整个过程复杂且准确性较低。比如内部债权债务合并抵销方面，主体往来频繁，调整事项较多，现行政府财务报告的编制采用调账的方式需要大量人工操作和主观判断，容易导致疏漏。

（三）资产、负债方面数据不准确

会计核算基础薄弱，口径不统一，资产信息缺失，数据不完整，政府债务反映不真实全面等，导致资产、负债数据的真实性、完整性和准确性无法保证。此外，补提固定资产折旧和无形资产摊销困难。2013年执行的《事业单位会计制度》与2014年执行的《行政单位会计制度》明确要求计提固定资产折旧，可是财政部至今没有出台计提固定资产折旧的具体文件，因而行政事业单位一直没有计提固定资产折旧。在编制政府财务报告时，必须补提固定资产折旧和无形资产摊销，因为固定资产、无形资产种类繁多，尤其是土地、房屋知识产权等以极低的估价入账，计算固定资产折旧和无形资产摊销，工作量很大且数据不准确，不能真实反应行政事业单位的实际情况。

（四）编制人员水平有限

由于权责发生制政府综合财务报告涉及面广、口径复杂、操作难度大、专业性强，要做好权责发生制政府财务报告对编制人员的业务能力和专业素质提出了非常高的要求。不仅要求编制人员具备相应的专业知识，又要掌握财政预算会计工作，否则可能会出现对基础数据报表间应当抵销、调整、合并事项的遗漏或处理有误，反映出的政府财务报告不完整准确。

三、对编制政府财务报告的几点建议

（一）完善相关制度

政府财务报告以权责发生制为基础，在遵循《预算法》的前提下，亟需进一步细化和完善政府财务报告编制制度和细则，进一步规范财务报告编制工作。

（二）强化会计基础核算工作

提高政府综合财务报告编制质量最重要的就是强化政府会计基础工作。提高会计核算和各类决算报表质量，明确和政府综合报告之间的勾稽关系。对于政府内部往来、收支等经济业务，要细化核算内容，充分，记录政府内部往来、收支对象等相关信息；对于基建投资，在按照基建会计核算规定单独建账、单独核算的同时，将基建账相关数据按月并入单位财务“大账”。提高会计信息的完整性，进一步提高编报的水平和质量。

（三）资产管理方面

为全面准确的反映政府资产，应由各级政府行政事业单位国有资产管理部门牵头，组织本级行政事业单位对单位管理和使用的国有资产进行全面的清产核资，彻底摸清“家底”。完善资产管理制度建设，规范资产配置、验收确认、台账登记、使用折旧计提、报废清理各环节的管理，避免账面价值与实际价值不符。

（四）加大政府财务报告编制人员培训力度和整体信息技术支持

行政事业单位财务人员的专业素质和职业技能对编制报表显得尤为重要，要采取多种形式的培训，使相关业务人员熟练掌握政府财务报告编制的内容、方法和要求，熟悉掌握其具体业务操作，逐渐培养出一批既熟悉财政预算管理，又通晓政府财务会计的人才。充分利用现代信息技术，?探索政府财务报告与政府会计主体“双规核算制”，建立政府财务报告信息系统，完善系统操作流程，提升报告数据的全面性和准确性。