完善事业单位预算管理业务内部控制的思考

李 昕

内控制度是指事业单位为了保证各项活动正常有序运行,保证单位资产安全完整和有效运用,保证单位会计资料的真实完整,防止单位内部员工徇私舞弊,实现单位发展目标和效益的一系列组织措施。随着经济社会的发展,国家对事业单位的投放力度不断加大,同时也对事业单位提出了更高的要求。2012年财政部正式发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会﹝2012﹞21号)并于2014年1月1日起正式实施;2015年财政部又出台了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会﹝2015﹞24号),要求各单位制定完善内部控制制度。近两年,各单位逐渐加强了对内部控制建设情况的检查力度,以督促完善内部控制建设。就制度效果而言,事业单位内控制度与财务预算“殊途同归”,规范完整的预算管理能提高单位财政资金流动的安全性,而完善的内控机制,则能有效保障财政资金的使用效益。在单位财政预算活动的整个流程中贯彻单位内控的管理机制,能够有效提高事业单位的社会及经济效益。

一、事业单位预算管理业务内部控制现状及存在问题

（一）事业单位内控风险意识薄弱，专业人才匮乏

对内控管理的认识不足是很多事业单位普遍存在的问题,包括单位领导层人员,对单位内控管理缺乏学习和认识,思想上忽视单位内控管理建设,仅仅认为内控是财务部门的事情。很多事业单位即使有内控管理制度,也是“浮于表面”,在工作实践中并没有认真贯彻执行。同时,部分事业单位的预算管理者及相关人员并未真正了解单位预算管理的整个环节,而是简单地将单位预算管理工作的重心放在部门预算编制上,忽略了预算执行、预算追加、预算监督等部门预算管理工作环节。对于单位风险内控没有充分认识,对于单位风险信息防控工作做得不到位,对于获取单位风险信息存在一定程度的滞后,从而造成单位未能准确把握风险因素,做好风险应对工作。还有一些事业单位安于现状,单位财务工作人员和内控管理人员素质较低,导致了相关内控管理工作不到位、不完善。同时或多或少受体制机制的限制,单位对内控管理人才的招收工作不到位。缺乏一套完善的招收和培养全面性人才的体系,对单位内部内控管理人员的培养不完善,对单位内部人员的专业技术能力和职业道德修养不够重视。

（二）事业单位预算管理业务与内控要求不相适应

预算业务管理工作是单位预算编制工作的核心。现阶段我国绝大多数事业单位的预算编制是依据单位财务报表数据进行汇总整理。但汇总整理单位财务报表数据工作量庞大,有一定的难度系数。再加上单位预算编制人员水平参差不齐,汇总数据容易造成失误,影响单位预算编制整体质量,致使资金支出的预见性偏低,阻碍资金的正常执行。在我国大部分事业单位中,预算编制人员通常为单位财务人员。在规定的预算编制时间内,单位财务人员通常是是以以前年度单位预算为基础,依据自己的理解,做出适度的调整,未按照科学编制方法规范本单位预算工作。

部分事业单位在预算执行的过程中,存在着单位基本支出挤占项目支出、人员经费挤占公用经费、随意扩大预算开支范围等问题。部分事业单位未严格落实支出审批制度,没有按照资金使用计划进行开支。市场经济环境的“瞬息万变”,政府要求的调整变化,也造成事业单位预算资金使用的预算编制经常调整,预算调整计划和安排过于灵活,缺乏科学性、合理性。这种情况不仅加大了单位预算管理的风险,同时,也使单位预算失去原有的约束力。同时,由于在预算监督过程中部分事业单位尚未建立预算考核评价制度,或预算考核评价流于形式“走过场”,未能充分保障单位预算得到有效贯彻执行。

（三）事业单位预算管理业务内控信息化建设滞后

财政信息化在预算管理内控中主要承担两项任务:一是建立统一规划,有序运行,为预算管理业务提供有效的信息支撑。二是将预算管理业务固化在信息管理系统中,加强风险预警和警示机制,确保预算管理信息安全。目前,大多数事业单位预算管理业务内控信息化建设滞后,未将预算管理融入现有信息系统,缺乏预算管理业务的自我管控。部分事业单位往往存在多套信息系统,存在信息碎片化和信息孤岛问题,信息安全隐患有待消除。

二、存在问题的原因分析

（一）对预算管理业务的内部控制制度建设认识不足

近年来,国家制订出台了一系列关于事业单位内控制度建设的规范、条例,事业单位的预算管理业务内控制度建设也逐步完善,但制度的生命力在于执行。很多事业单位只是在形式上完成了相应的工作,思想上并未真正重视内控制度建设,单纯认为内控制度建设只是单位财务部门或单位领导层面的事情,与业务部门关联性不大。预算管理业务内部控制制度的建立和实施,不是单独一个部门能够完成的,更多的需要财务部门和业务部门共同努力,相互协调配合,才能做好单位预算管理业务的内部控制建设。

（二）单位预算编制科学性、合理性较差

很多事业单位的预算编制未能很好地适应时代发展和满足事业单位自身发展的需求。脱离事业单位的实际需求,缺乏前瞻性和实用性,没有坚持综合预算、部门预算和零基预算的准则,未能充分满足事业单位预算与实际发展的需求,降低了单位财政资金的使用效益,造成不少事业单位在各项经济业务活动中的实际发生数和预算编制存在很大差异。因此,在实际经济业务活动中,经常出现事业单位追加预算和调整预算的现象。很多事业单位采用“基数加增长”的简单预算编制方法,预算金额只增不减,又为保证下一年度基数不被减少,就年底突击花钱,形成了恶性循环。

（三）单位预算执行过程中经费保障办法未明确

在事业单位预算执行过程中,部分单位存在基本支出挤占项目支出、人员经费挤占公用经费的现象,部分原因在于有些事业单位的预算经费保障办法尚未明确。事业单位分类改革之后,公益一类事业单位无法继续通过政府购买服务渠道获得事业收入,其人员经费尚未得到财政资金保障。自筹经费不足以弥补人员经费缺口的事业单位,只得通过动用事业基金或者挤占项目支出、公用经费的途径弥补人员经费支出的缺口。

（四）预算管理业务内部控制制度不完善

虽然财政部发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会﹝2012﹞21号)等文件,但只是从基本理念、内控原则等宏观层面做了相关规定,实际上大部分事业单位没有完整的预算管理内控制度,只是以一般财经规章代替预算管理内控制度。对预算管理业务流程控制过于简单,对一些问题的处理全凭经验、依靠惯例。

（五）预算管理业务内部控制信息化水平较低

当前,我国事业单位预算管理业务内部控制信息化手段比较落后。例如,有的事业单位在进行预算管理业务内部控制时,仍然以传统的复印原始信息资料或者单据为主,很少通过信息化技术来解决预算中的决策、管理问题。另外,有的事业单位虽然应用了信息系统进行项目的申报、编制预算表、编制绩效申报表等,但在基础数据的可靠性方面无法做到。部分事业单位虽然引进了先进的预算管理信息系统,但管理人员自身的信息化能力不符合预算管理信息系统的要求,造成预算管理业务内部控制工作开展不力。资金分配、可执行指标支出进度等预算执行管理缺乏动态监控。

三、完善事业单位预算管理业务内部控制的举措

（一）增强事业单位内控风险意识

在现代市场经济环境下,事业单位不仅不能过度依赖政府财政,而且还应加强自身抵御风险的能力。事业单位领导要在预算管理业务内部控制中起到带头示范作用,使单位内部员工意识到预算管理内控的重要性,同时建立科学规范更加细化的预算管理内控制度,完善风险预警及应对机制,定期开展预算管理内控制度及相关知识的学习。

（二）制定科学全面的预算编制流程

科学合理的预算编制是预算管理内控工作的重要保障。事业单位全体员工要积极参与到部门预算编制中来,积极出谋划策,提出建议与意见,建立健全预算编制信息的沟通协调机制,降低财务人员的工作负担,及时弥补预算编制上的不足。同时加强对事业单位财务数据的监督管理,保证财务数据汇总的真实性与可靠性。为提高预算编制的预见性,可考虑实行逐级审核制,各级管理与被管理者均有权利与义务对预算编制进行审核。

（三）加强预算执行监督管理工作

财务人员在审核单位预算执行事项时,要严格依据预算批复指标和内容,确保预算执行事项有相应的文件依据,且按照申报预算的标准支出。确需调整变更预算,必须履行相应的审批手续。同时,事业单位要加强业务部门预算执行动态监控,增强预算管理内控制度的监督职能,发现情况及时上报并纠正,保证各项经济业务严格按照预算要求执行,对于部分经费的透支,内控监督机制应该给予一定的惩罚。

（四）加强和完善预算管理内控信息化建设

信息化是内控工作的重要支撑,是确保内控嵌入公共资金运行全链条的重要手段。事业单位要将预算管理内控制度中的措施、流程固化融入到信息系统,做好对业务流程的自我管控,健全信息系统预警机制,实现财政资金预算执行的动态监控。