我国农村土地所有权制度变迁历程分析及完善建议

刘海峰 孙云霞

天津大学仁爱学院，天津 301636

一、我国农村土地所有权制度变迁历程

1949-1953年变迁历程。本次变迁之前，我国农村土地分配处于严重失衡的状态，不到人口比重5%的地主阶级占有将近40%的耕地，而占人口95%以上的贫农、中农及一部分富农，却只占有60%的土地[1]。大量农民只能依靠租种地主土地的方式进行生产，不仅难以保证土地的生产效率，更导致了地主和农民之间的矛盾突出。为了彻底改变这种状况，开展了以《中华人民共和国土地改革法》的颁布为标志的本次土地改革，标志着农民梦寐以求的“耕者有其田”的农民所有的土地所有权制度开始确立。以乡或相当于乡的行政村为单位，把没收、收归国有的土地等生产资料，除收归国有之外，还分配给无地、少地及缺乏其他生产资料的贫农。

1953—1978年变迁历程。1953年完成的土地改革形成了我国农民所有的个体经济的制度框架，农业生产也逐渐趋于正常，社会也渐趋稳定，但是通过土地改革建立起来的以农民土地所有制为基础的小农经济，经营分散，生产规模小，经济实力单薄，国家很难对其进行计划指导，农业生产已不能满足国家工业化对粮食和原料的要求，使农民私人土地所有权同国家工业化之间的矛盾突出。至此，中国农村土地制度的再一次变革已无法避免。1953年12月，中共中央发布决议，把土地农民私有自主经营，改为农民私有集体统一经营使用，把土地使用权收为集体共同使用；1956年，开始大规模高级农业生产合作社建设，进一步把土地收归集体统一所有、集体统一经营使用；1958年8月的《关于在农村建立人民公社问题的决议》，将人民公社化运动进入高潮，完成土地收归人民公社集体所有，公社统一经营。但是，由于大跃进和人民公社化违背经济发展客观规律，改革进行了调整，最终确立了“三级所有、队为基础”土地所有制度。

1978年以来的变迁历程。人民公社化，为国家建设做出了不可磨灭的贡献，但是，我们必须看到，人民公社体制的“三级所有，队为基础”，无法解决国家、集体和个人的利益关系问题，尤其是在很大程度上忽视了民间意志层面的农民的个人利益，严重的打击了农民的生产积极性。据资料[2]，人民公社时期，全国农村为工业现代化建设年均提供210亿元支持，长期过度的对农民劳动成果的剥夺，使得人民公社时期的生产效率十分低下。1978年秋，安徽省部分地区率先进行改革，恢复了“大包干”、“小包干”土地生产责任制度，到1984年，实行家庭联产承包责任制。不仅如此，本次土地改革还允许农民对土地经营权进行流转，允许以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

二、我国农村土地所有权制度变迁启示

综上，我国农村土地所有权制度的变迁与农民自主经营权和农民的生产劳动积极性存在密切联系，是国家意志层面和民间意志层面的不断磨合与统一的过程。

1949-1953年的土地所有权变迁，体现了国家层面强烈的政治性和强制性，也体现了农民层面的巨大推动作用，正是本次变革极大的调动了农民的生产积极性，唤起了广大农民支持；1953年-1956年土地所有权变迁，是国家层面为了与社会主义工业化相适应，为工业化提供大量的资金和足够的原料进行的，同时，也是民间意志层面(农民)为了避免走上破产边缘，改变家庭分散经营模式，进行机械化，现代化、规模化经营探索的过程；1956年-1978年土地所有权变迁，是国家层面严重忽略了农民的利益需要引发的，是民间意志层面(农民)真正的也是最典型的对国家意志层面给与反作用的过程，这一过程，促使国家意志层面在人民公社的所有制及管理权限问题做出了调整和修正；1978年以后土地所有权变迁，是农民要求进一步强化自己的权利，促进国家意志层面回归理性的过程。同时，也使国家意志层面意识到，要充分重视民间意志层面在农村土地所有权变革中的推动作用的过程。

通过对我国农村土地所有权变迁过程分析，我们看到我国农村土地所有权制度变迁本质是参与各方的博弈过程[3]。要解决我国目前土地所有权制度的关键，就是结合我国农村土地所有权制度存在的问题，找到国家意志层面和民间意志层面协调与均衡，只有这样才能找到适合我国国情的土地所有权制度。在农村土地所有权变迁过程中，单方面的依靠国家意志层面的主导，和单方面依靠民间意志的推动都是行不通的。

三、当前我国农村土地所有权制度存在主要问题

当前我国农村土地所有权存在的主要问题是，土地所有权制度中权属不清，所有权主体权能不足，土地利用效率低以及严重侵害农民权益。本文这里进行简单分析。

(一)土地所有权制度中权属不清

土地所有权的权属不清，主要是由于我国农村土地所有权制度中长期以来主体虚位的问题导致的。根据宪法，农村土地所有权的主体为农村集体经济组织，很明确是指统分结合，家庭承包经营的经济组织。这就导致了集体经济组织、村民委员会及村民集体之间，主体不清，权利义务、责任不清，因而在一定程度上阻碍了农业、农村经济的发展。

(二)所有权主体权能不足

上文已经论述，我国相关法律规定的，土地所有权权属不明，主体虚位的问题，同时，由于对使用权的相关规定也十分不明确，法律规定的不清晰及农民的多重理解使得农村土地关系极为混乱，使我国农村在土地的使用和管理过程中，长期存在所有权与使用权的矛盾之争。除此之外，所有权主体权利严重缺失，其中最根本的就是集体不能行使土地的处分权能。

(三)土地利用效率低

所有权主体权属不清，主体权能不足，使土地的生产要素功能不能充分发挥，严重制约经济发展。现代化农业要求规模化生产和专业化分工，结合农业机械和现代农业技术的应用，从而大幅度提高农业劳动生产率。但是，在我国现阶段的农业生产中，细碎、分散的农地权能，严重制约了规模经济和专业化分工的优势。我国的《土地管理法》虽然做出了一些土地经营和流转的管理规定，也规定国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，但到目前为止，国务院也只是通过条例对城镇国有土地进入市场问题进行了规定，而对农村集体所有的土地使用权如何进入市场，至今未做出规定，更多的都是通过国家低价征收流入市场，虽然在一定程度上也允许农民进行不同形式的流转，但这都不是现代意义上的规模化经营。

(四)严重侵害农民权益

现有农村土地所有权制度的主体权属不清，主体权能不足，农民的权益十分不明确，导致在土地征收、征用过程中侵害农民权益现象十分普遍，影响了农民增收。现行土地管理法在土地征收范围、征收补偿额度及标准等方面存在很大问题；再就是征地补偿标准太低，按现有标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平，同时，征地补偿只包括土地农作物的直接损失，而对于间接损失、二次择业和从事新职业的培训以及相关风险金和保障金都没有规定，这严重的偏离了土地的市场价值和农民的经济预期，导致了征地农民日后的生活困难。

四、完善我国农村土地所有权制度的建议

通过上文分析我们知道，进行农村土地所有权制度的改革，必须坚持国家意志层面的主导，明确把握国家意志层面的需要，重视民间意志层面的反作用。本文认为目前要解决我国农村土地所有制问题，必须充分具体的考虑民间意志层面需求，才能找到适合我国发展的农村土地所有权制度，本文认为主要应从以下几方面进行。

(一)明确集体所有权主体的法律地位与权利

现行法律体系中，农村土地集体所有中主体不清和主体多元的问题[4]，农民集体的法律地位十分不明确。我国《土地管理法》第八条，第十条虽然规定了农民集体的主体地位及相应的权利，但是这里对于所有权的主体并不明确，在农民集体、集体经济组织、村民委员会和村民小组之间界定不清，这直接导致了在行使权力过程中集体经济组织，村民组织，和农民集体之间的权利之争，此外，我国《宪法》、《土地管理法》及《物权法》都把农民集体定位为集体土地所有权主体，但是并未赋予集体具体的所有权、使用权、支配权和处分权，这距离真正意义的所有权主体还是有很大差距的，集体土地所有权的虚设，导致交易成本巨大，影响农村土地所有权的行使以及土地流转，导致造成土地资源浪费和集体资产损失，最终侵害农民权益。

(二)明确集体的所有权、使用权及处分权

我国《农村土地承包法》十二至十四条规定了，在土地发包过程中的发包权、监督权、以及制止损害承包地和农业资源的权力，同时也规定了发包方相应的义务。但这一规定说明在我国农民集体并不拥有土地的收益权、抵押权和处分权。农民集体的权利只是对农户使用土地进行监督，保障农户的土地承包权利，为农民提供服务，保障政府土地规划的落实。这明确的表明，农民集体的所有权主体地位和它所承担的权利义务是不对等的，根据它的主体地位，农民集体应该享有使用权和收益权。此外，因集体处分权不明确，在农民集体、村民委员会、村民小组和农民之间经常发生侵害农民权益的纠纷，没有处分权的所有权是不完整的，随着经济发展的要求，土地转让的客观需求越来越强烈，明确集体的处分权已是必然趋势[5]。

(三)保护农民土地承包经营权及收益权

我国《土地管理法》第十四条明确规定了农民集体和农户土地承包中的权利和义务，并加以保护，但在实际中，由于现行法规的不配套、不完善，给土地承包权的变更留下了漏洞。承包地常常被村集体领导重新分配，严重影响农业生产效率，最终导致土地使用权价格被扭曲，土地使用权的转让市场难以形成并发展。此外还出现农民“占夺”公有土地的现象，大量开拓宅基地，浪费农村土地，最终侵害农民土地承包经营权。我国《土地管理法》、《物权法》及其他相关法律，虽然规定了为了公共利益的需要，才能征收土地，但是对于公共利益的界定不够明确，不能保护农民集体以及农民利益，特别是征地补偿权。当前，土地征收监督制度缺乏、不完善，农地征收政策落实不到位，侵害农民权益现象十分突出。对此，必须严格控制征地规模，明确界定国家意志层面(政府)征地的权利和范围完善征地程序和补偿机制，切实保护农民的土地承包经营权和收益权。

(四)改变细碎化小生产模式，使土地收益最大化

当前我国农村土地家庭承包经营中一个显而易见的问题是农地细碎、条块分割严重，这种农地细碎、条块分割的方式，严重影响了土地规模化经营和农业产业化的进程，使土地资源不能得到有效的、合理的配置。不仅如此，农地的细碎、分割化也不利于农业生产的结构分工以及生产技术专业化的改进，不能形成现代化农业生产要求的规模化和科技化。这也使得土地资源无法在市场上进行流转，土地利用率低下，不利于农业现代化和收益最大化。当前，要做到土地收益和农民权益最大化，必须变革农村集体土地所有权行使模式，探索、促进发展规模经营，特别是重视实践中农民进行的每一次，每一种创新，如家庭农场、专业合作社，农村社区股份合作经营、公司加农户模式[6]等等。

(五)开创灵活多样的土地使用权流转方式

我国《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》对土地使用权的流转都进行了规定，但由于农民缺乏对于土地使用权流转的认识，市场体系建立不完善，导致农村土地承包经营权流转缓慢、不畅，市场发展不均衡、地区性差异较大、价格扭曲等问题，这就造成了土地资源的浪费或低效利用，最终严重侵害农民利益，并且不利于农村土地流转市场的建立及其健康发展。此外，农民要求在集体土地所有权和土地承包经营权方面实现平等的保护。当前，建立灵活的土地使用权流转制度，健全流转市场，促进土地使用权交易流转已十分紧迫。在农村土地所有权改革中，必须切实保障农民权益，完善土地流转制度，建设和完善农村社会保障制度，逐步缩小城乡差距，进行税费改革，减轻负担，加大农民工社会的福利保护，保护经济发展中的农村发展的公平正义。