新时代法治政府建设研究

□申华林

（中共广西区委党校、广西行政学院，广西　南宁　530022）

习近平新时代中国特色社会主义法治思想是党的十九大所确立的习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义法学原理与我国全面依法治国和建设法治中国实践相结合的重大理论成果，明确了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家；明确了从现在到2020年、从2020年到2035年、从2035年到本世纪中叶我国法治建设的具体目标，为全面推进依法治国和建设社会主义法治强国指明了前进方向、基本任务和实践路径。

党的十九大报告作出的中国特色社会主义进入新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重大政治判断，在法治领域的表现则是人民日益增长的高质量高标准法治需求与现行法治供给能力不足以及法治发展不平衡之间的矛盾。法治政府建设是建设社会主义法治强国的关键所在。习近平新时代中国特色社会主义法治思想所确立的法治中国建设愿景的根本目的就是让国家变得更加富强，让社会变得更加公平正义，让人民生活变得更加美好更有尊严。

新时代法治政府的建设必须立足于社会主要矛盾的转化和供给侧结构性改革的背景，着力解决好法治政府建设的理念、法治政府建设的基本原则以及法治政府建设的制度供给与制度创新问题。

一、树立法治政府理念，实现政府与市场、政府与社会关系的再平衡

法治理念是一种稳定的法治意识、观念，是一种心理、意志、精神反映和文化现象。法治理念是法治政府建设的核心和价值观，是法治政府制度供给与制度创新的灵魂。著名国学大师钱穆曾经说过：“研究制度，必须明白在制度背后有一套思想与精神之存在。一项制度之创建，必先有创建这项制度之思想与精神，一项制度之推行，也同样需要有推行该项制度之思想与精神。”［1］新时代法治政府的建设必须着力解决好法治政府理念的培育问题。就法治政府理念的培育而言，应从下述三个方面入手：

（一）政府层面：良法善治的理念

习近平总书记在《在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》中强调指出：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”［2］212他在党的十九大报告又强调指出：“以良法促进发展、保障善治。”［3］

良法善治源于对法治政府建设过程中行政权力与公民权利，政府规制与市场、与社会关系的正确认识和平衡。从现代法治政府建设的历史进程来看，各国关于行政权力与公民权利，政府规制与市场、与社会关系的处理，一直存在着深刻的悖论，或行政权力和政府规制处于优越地位，或公民权利、市场、社会处于优越地位。我国改革开放40年的历史进程中，法治政府的建设在这方面一直试图探索一条有效均衡的发展路径。

党的十九大报告指出，“要发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，要“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”“保护人民人身权、财产权、人格权”。这些思想标志着我们关于行政权力与公民权利，政府规制与市场、与社会关系的处理方面已经进入了一个成熟与稳定的时期，必将从理念的深层次方面深刻影响着新时代法治政府建设的进程。

所谓良法，应该是符合新时代经济社会发展要求，符合人民群众各方面权利充分享受、行使和保障要求的法律。所谓善治，强调的是政治国家与社会的良性互动，市场规律能够起决定性作用的，由市场进行充分调解；社会能够在宪法法律范围内自治自律的事务，由社会进行自我管理。新时代法治政府建设的目的、功能以及整个制度供给与创新的逻辑起点应该是平衡行政权力与公民权利以及相应的公共利益与个人利益等社会多元利益的关系，平衡好政府规制与市场、政府规制与社会的关系。

（二）社会层面：社会组织依法自治自律的理念

党的十九大报告指出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。在乡村治理体系建设中，健全自治、法治、德治相结合体制与机制；在城市社区治理体系建设中，充分发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治之间的良性互动。

社会组织的成熟发达程度直接决定了法治国家、法治政府、法治社会的完善程度。对此，党的十九大报告指出，要“培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”。这种理性的公民品格的塑造，就是要在党的领导下，在宪法法律的框架内，加强社会的自我规制和自我管理，培育社会自治机制。积极培育法治的本土根基、加强社会组织建设，建立起与“国家治理”相并立、相呼应的多元“民间治理”机制，塑造出自主自律的理性公民精神，“法治中国”才能在社会扎根。

（三）领导干部关键少数个人层面：作为文化与精神的民主素养的培育

党的十九大报告指出，“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法”，又强调“各级领导干部要增强民主意识，发扬民主作风”。这是一个问题的两个方面。一方面，作为法治政府的践行者，关键少数的领导干部应该血管里留着遵守规则的血液；另一方面，一个真正的法治政府践行者，首先应该是一个社会主义民主精神与素养较高的领导干部。法治的面貌取决于民主的形式。民主是一种制度，更是一种文化与精神。民主精神所渗透出的理性沟通、宽容与妥协，是法治政府建设的沃土。

二、加强制度供给与制度创新，坚守法治政府基本原则体系

习近平同志在2014年2月28日中央全面深化改革领导小组第二次会议上发表的讲话中强调：“凡属重大改革都要于法有据，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调”［4］。在《加快建设社会主义法治国家》一文中说：“改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的。”［2］217法盲当不得，法奴不可行。法律虚无主义要反对，法治浪漫主义同样要防止。为了保证新时代法治政府制度供给与制度创新沿着正确的方向前进，必须着力解决好新时代法治政府建设基本原则体系的构建问题。

法治政府的基本原则是法治政府建设进程中一贯的、带有终极意义的准则，是一种制度建构或行为选择的方针和指引。法治政府的基本原则是法治理念的条理，构成法治政府制度的骨架和脉络，确保法治政府制度供给与创新沿着正确的方向前进。

党的十九大报告指出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面”。党的十九大之后成立了中央全面依法治国委员会，加强对法治中国建设的统一领导。

就新时代法治政府建设的复杂性和艰巨性而言，任何单一的原则已无法支撑起当下我国法治政府的建设。在党的全面领导下，新时代法治政府建设基本原则体系应该是合法性、合理性、正当性三者的有机统一。

（一）行政法定原则

所谓行政法定，即法无明文规定不得任意行政，具体包括职权法定、法律优先与法律保留原则等内容。

1.职权法定原则。任何行政职权的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究，要承担法律责任。行政职权来源于法，行政职权应受制于法。越权无效，并应承担法律责任。

2.法律优先原则。法律对于行政立法即行政法规和规章的优越地位。实际上强调的是法律的位阶体系，包括两个子原则，一是根据法律原则。行政立法应服从法律位阶的要求，以上位法作为行政立法的根据。二是不抵触原则。在法律位阶的层级结构中，下位阶的法律不得与上位阶的法律相抵触，凡有冲突应以上位阶的法律为准绳。

3.法律保留原则。凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则只能由法律规定，或者必须在法律有明确授权的情况下，才能由行政机关做出规定。法律保留的意义就在于明确权力秩序，确立授权禁区。

（二）行政均衡原则

行政均衡原则作为法治政府建设的基本原则，是针对行政裁量而设置的。行政裁量是法律赋予行政主体可以选择的权力。但这种选择不是任意的，而应受到一定原则的限制，其中之一的重要原则便是行政均衡原则。行政均衡原则所调整的利益关系有两类：第一类是公共利益与个人利益之间的关系；第二类是在权衡公共利益与个人利益间关系的基础上，进一步权衡和比较不同的个人利益关系。

1.平等对待原则。同等情况同等对待，要求行政主体在同时面对多个相对人时应当一视同仁，反对歧视；在先后面对多个相对人时应当前后一致，反对反复无常。不同情况区别对待，要求行政主体在实施行政行为时应当认真区别各相对人的具体情况。比例对待，要求行政主体应当按不同情况的比重来设定相对人的权利义务。

2.禁止过度原则。是指行政权力的行使应尽可能使相对人的损害保持在最小的范围内，行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政目的的价值，两者之间必须合比例或相称。要求行政主体即使依法可以限制相对人的合法权益，设定相对人的义务，也不应当使相对人所受的损失超过所追求的公共利益。

3.信赖保护原则。是指当行政相对人对授益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。信赖保护原则的适用必须具备如下三个条件：存在信赖基础，具备信赖行为，信赖值得保护。

（三）行政正当原则

行政正当原则即行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准，其所包含的避免偏私、行政参与和行政公开这三项要求，直接体现了现代法治国家对行政权力公正行使的最低限度、也是最基本的要求，从根本上承载了现代行政程序的基本价值追求—程序正义，是确保程序正义观念在行政行为中得以实现的重要保障。程序正义要求至少应该包括程序中立性、程序参与性和程序公开性。

1.避免偏私原则。即要求行政主体在行政程序进行过程中应当在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位，不得受各种利益或偏私的影响。

2.行政参与原则。行政参与原则是指受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程，表达自己的意志，并对行政权力运行结果的形成发挥有效的作用。行政参与权的核心是听政权。

3.行政公开原则。行政公开是指行政主体在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公正公开，以使其悉知并有效参与和监督行政权力的运行。

上述法治政府基本原则是依法行政过程中所应当遵循的基本准则，尤其是当具体行政法律规范对有关问题缺乏规定时，行政主体即应自觉以作为行政法规范本源的基本原则为自己的行为准则。

三、法治政府制度供给与创新的逻辑起点应基于“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念

一般来说，制度是由法律法规以及政府政策等规定的行为规则的总和。新时代法治政府建设要强化政府的制度创新和制度供给能力，就是指要在改革中，通过制度改革和创新，不断地完善行为规则，并通过法定程序为社会组织和成员、市场主体等设立必须遵守的行为规则。这就是说，强化政府层面的制度创新和制度供给能力，就是政府要把经济工作中的新理念、新思想、新方法、新机构、新法规、新政策和新工作载体等，引入原有的制度体系、政策体系和工作体系中，实现新的发展组合能力。

2017年6月21日，李克强总理在国务院常务会议上指出，如果沿用老办法管制就可能没有微信。“几年前微信刚出现的时候，相关方面不赞成的声音也很大，但我们还是顶住了这种声音，决定先‘看一看’再规范。如果仍沿用老办法去管制，就可能没有今天的微信了！”要清理和调整不适应分享经济发展的行政许可、商事登记等事项及相关制度，同时按照“鼓励创新、包容审慎”原则，审慎出台新的准入和监管政策。“但这并不意味着政府部门可以‘放手不管’，恰恰相反，有效监管的责任比过去更重了。要积极探索审慎监管和社会共治的管理格局，以科学合理的监管，营造良好的市场环境，促进新产业、新业态健康发展。”［5］

（一）在发展的动力问题上，重点强化与科技创新引领新发展、建设创新驱动国家相关的制度供给

科技创新是实现转型升级的主要动力。在制度供给层面，需要从动力、压力和引力三个方面的制度建设，来激励经济主体的创新行为。一方面，需要完善的是企业作为创新主体的政策体系，加大对具有经济外部性的新技术、新材料、新工艺、新产品的支持扶助力度。另一方面，要建立和完善对科技人才创业、创新的支持政策，为其建设高水准的创业、创新平台和载体。

（二）针对发展不协调的问题，要重点强化与建立产业新体系、调整产业结构相关的制度供给

现代产业体系的建设，是实现供给侧结构性改革这一主线要求的具体行动和方案。第一，要鼓励全面建设协调发展的三次产业新体系。要始终坚持制造业强国的基础地位，始终把实体经济的发展放在第一位。第二，要重点鼓励推进工业结构转向中高端。要根据比较优势原则，抓住以智能制造为主导的第四次工业革命这一新动能机遇。第三，要鼓励企业战略性地攀升全球价值链的高端环节。可以通过“一带一路”战略把中国的丰富产能向劳动和资源环境成本更低的国家和地区转移；可以利用自己庞大的内需向国内外采购，或者利用自主知识产权的技术，向国外发包加工环节；可以鼓励中国企业走出去，并购处于全球价值链高端环节的外国企业，提高产品技术含量和附加值。第四，要鼓励企业重视对传统产业的技术改造。再传统的产业，经过现代技术的改造，都可以成为现代产业体系的一部分，都可以实现产业的技术跨越和“智能化+”的升级效应。

（三）针对人与自然和谐问题，要重点强化与环境保护相关的制度供给

党的十九大报告指出，“实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式”，要“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向”。建设美丽中国需要把环境保护的倒逼压力，转化为经济转型升级的动力。为此在制度创新和供给上，要把目前限于工作层面的倒逼机制，提升到政策层面，并在此基础上进一步上升到法律法规层面。

（四）要针对发展内外联动的问题，鼓励建立起“走出去”与“引进来”相结合的高水平的双向开放体系

新一轮开放型经济战略，不能回归过去的封闭经济，不能关起门来搞自力更生，简单地搞进口替代，而是要扬弃单一的出口导向型经济，构建基于内需为主的高水平开放型经济体系。这是新常态下处理开放与发展关系的主要议题。其内涵主要包括二方面：一是基于我国庞大的内需优势，“高水平地引进来”。也就是说，要通过国内各种发展平台的建设和制度环境的优化，以中国不断起飞的内需为引力，大力虹吸全球的人力资本、技术资本和知识资本，让其成为我国创新驱动发展的投入品，成为我国建设创新型国家的生产要素。二是以服务于包括我国庞大内需在内的全球市场需求为出发点，“大规模地走出去”。“走出去”不仅是为了消化国内的过剩产能，也不仅是为了获取所在国的自然资源，而是要依托于服务国内市场需求，利用我国巨额的外汇储备资源，在全球范围内大力吸收和就地利用各种先进生产要素，尤其是人力资本、技术资本和知识资本。一句话，基于内需提升我国的开放型经济发展水平，在经济发展进入新常态后，其主要目的是为了得到更多的全球智慧和资源为我所用。

（五）针对社会公平正义问题，要建设共享发展的制度保障体系

以共享发展理念为先导，我们的改革发展将与过去有很大的不同：一是在新常态中，发展的指向将改变过去为了GDP、财政税收的不良格局，而是为了满足人民群众对于美好生活的追求和向往，由此将纠正单纯的GDP导向、大大化解产能过剩，以及地区间政府过度竞争的旧常态现象。二是发展的目的是为了最广大的人民群众，这将改变少部分人通过政策优惠分享发展成果的不可持续状态，表现为将纠正经济社会方面的优惠政策向少数群体、行业、地区过度集中的不良做法，而是更多的实施普惠制。三是与其他四大发展理念相结合，实现新常态下的科学发展，如与绿色发展理念结合，抑制某些利益集团为了自身利益而牺牲环境的急功近利行为，让最广大的人民群众共享蓝天白云、青山绿水；与协调发展相结合，均衡好实体经济部门与虚拟经济部门的利益关系，各产业、各地区的利益关系；再如与创新发展相结合，在发展中让人力资本、知识资本和技术资本，以及一切对发展有贡献的劳动者也能分享股权和红利，实现对创新驱动的最有力的刺激和激励。

就新时代法治政府的制度供给与制度创新而言，就是要在习近平总书记新发展理念的指引下，处理好公权力和私权利的协调均衡，加强政府与社会的合作，平衡好有形的手与无形的手的作用，让所有的利益相关者共同参与共管共治，从而达到公共选择和公共博弈的有效性。

总之，为了满足新时代法治领域人民日益增长的高质量、高标准法治需求与现行法治供给能力不足以及法治发展不平衡之间的矛盾，新时代法治政府的建设就必须在党的全面领导下，市场经济、法治政府（法治国家、法治社会）、民主政治、公民品格塑造四位一体整体推进。