浅议党建工作与国有企业法人治理结构的协同完善

王 昔

（330002 中国铁路南昌局集团有限公司企业管理和法律事务处法律室 江西 南昌）

2017年5月3日，国务院办公厅发布《国务院办公厅进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)。该《指导意见》明确规划了我国国有企业公司制改革与加强党建工作的时间表，从时间上为国有企业改革设置了权威路标。其中，法人治理结构的完善是公司制改革的核心。同时，加强国有企业党的建设与国有企业自身做大做强又有着必然的联系。[1]基于此，准确把握法人治理结构与党建工作的关系，审视国有企业在治理过程中出现的问题，促进国有企业治理与党的领导之间的协同效应，对完善中国特色现代国有企业制度具有重要的意义。

一、国有企业法人治理结构与党建工作的协同障碍

习近平总书记曾强调，加强党的建设是党对国有企业领导的重大政治原则，同时必须坚持建立现代企业制度是国有企业改革的一贯方向。也就是说，加强党建工作与公司法人治理结构的协同完善，是建立现代企业制度的应有之义。而《指导意见》的出台背景是国有企业法人治理结构与党建工作的协同出现障碍，部分国有企业尚未形成有效的法人治理结构与牢固的党组织法定地位。权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题较为突出，党组织弱化、淡化、边缘化情况长期存在。

1.协同障碍的形成原因

之所以出现协同关系的障碍，大致可以归纳为主观与客观两个方面的原因。

在主观方面，一些国有企业的领导班子对改革存在以下的认识错误：第一，将“政企分开”作扩大解释，陷入“党企分离”的误区。作扩大解释的原因在于普遍将广义上的政府包含执政党。同时，混淆了党建工作与行政权力干涉的本质区别。党依然是在企业所有权与经营权分离的前提下发挥法人治理结构中的领导核心与政治核心作用。一旦出现混淆，部分国有企业党建工作就自然陷入弱化、淡化、边缘化的状态。第二，对国有企业公司制改革方向不明确。完善的公司法人治理体系应当包括治理结构的权责划分、运作机制与法人退出制度。而实践中这三个方面的改革力度不够强烈，特别是针对法人的市场退出制度，未根据不同国有企业的特点进行细分，对破产制度的认识还不够。由此，制度的停摆造成大量僵尸企业的存在。

在客观方面，国有企业进行公司制改革以后，企业的产权结构、领导与决策机制产生巨大变化，党组织弱化与法人治理结构失衡是不争的事实。原因如下：第一，国有企业自身改制成本高、耗时长，完善法人治理结构的进度缓慢。第二，党组织在法人治理结构中的法定地位模糊。在法人治理结构的完善过程中，国有企业党组织地位与现行法律没有对接，党建工作成为摆设，无法可依。第三，党管干部原则在法人治理结构中的渗透落实错位。有的国有企业存在党委书记个人代替党委集体参与干部管理的情况，还有的国有企业党员队伍缺乏经营管理人才，无法参与重大问题决策。同时，党组织在董事会、监事会、经理层中的监督作用发挥不充分。

2.协同完善的思路

进行国有企业公司制改革，既需要健全完善国有企业法人治理体系，推动市场化主体转型，同时也需要坚持党对国有企业领导的政治底线。将党建工作与法人治理结构有机结合起来，明确和落实党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位。同时，鉴于《指导意见》已针对治理结构的权责划分进行详细的倡议，接下来应当逐步规范国有企业运作机制以及退出制度，做好党建与国有企业法人治理结构的协同工作。

二、巩固国有企业法人治理结构中党组织的法定地位

依据现代公司法，企业法人治理结构由“三会一层”组成。即，作为权力机构的股东（大）会、作为决策机构的董事会、作为监督机构的监事会以及处于执行层面的经理阶层。《指导意见》指出，党组织要在2020年前牢固其在国有企业法人治理结构中的法定地位。将党组织牢固地嵌入国有企业法人治理结构的命题便拥有重大的现实意义。

1.党的领导与国有企业法人治理的有机统一

党建工作嵌入国有企业法人治理结构是党的领导在国有企业有效增强的现实性需要，理由如下：第一，国有企业党组织是党在国有企业建立的基层组织，以从严治党推动从严治企，培养领导班子管理能力的同时，注重基层职工在职工代表大会的堡垒作用。第二，国有企业党组织运用政治优势，保障企业思想、组织、政治上的需求。第三，党组织通过渗透“三会一层”围绕国有企业的生产经营问题开展工作，防止国有资产流失。

国有企业法人治理结构融合党建工作是国有企业做大做强的根本保证，理由如下：第一，国有企业通过党建工作来把握国有企业改革的方向，使得改革方向朝着党和国家的既定方针与政策贯彻落实，对提升企业的经济效益与行业竞争力，防治国有资产流失具有重大意义。第二，国有企业通过党建工作优化资源配置。市场经济是通过竞争机制实现资源配置的经济体制，而党建工作通过党的领导实现政治资源配置到非公有制中去，积极激励混合所有制经济发展，使国企产生带头效应。

2.立法的衔接

《党章》规定，国有企业应当设立党的基层组织，从五个方面要求党组织政治核心作用，有效围绕国有企业生产经营开展工作。总的来说，对于重大问题，党组织既不能绕开“三会一层”包办决策，也不能不闻不问从而放松党的领导。但是《党章》仅是党内的规章制度，其只对党员具有约束力，对外不具备任何法律效力。故而，要牢固党组织处于法人治理结构中的法定地位务必从法律层面着手，做好党章与全国人大立法的衔接。特别是对《公司法》、《企业国有资产法》的衔接，准确定位党组织在法人治理结构中的主体地位：党组织不是董事会、监事会的平行机构，也不是高于股东大会的权力机构，而是渗透“三会一层”的组织机构。

三、健全国有企业法人治理体系

完善法人治理结构是国有企业公司制改革的主旨，同时法人治理结构也是公司制国有企业最优的决策机制。在巩固党组织在法人治理结构中的法定地位、加强党建工作的认识基础上，建议从两个方面，建立健全国有企业法人治理体系，具体如下：

1.规范国有企业法人治理结构的运作机制

《指导意见》已针对治理结构的权责划分进行细致的倡议，以期界限明确、相互制衡的“三会一层”权责划分能够成为法人治理结构与党建工作有效发挥协同效应的基础。而“三会一层”运作机制同样是法人治理结构与党建工作的重要保证，在国有企业公司制改革中应当注意以下几点：第一，股东会或国有独资企业的出资人机构应顺应市场化改革，转变工作职能，减少行政权力干预，依照法律与公司章程通过市场机制行使权力。第二，加强董事会建设，应特别关注独立董事制度的完善。独立董事花瓶化、虚位化突出，反思与重构勤勉义务制度，保障独立董事独立性是加强董事队伍建设的必然要求。第三，监事会应当配合职工大会行使好监督职能，从法律层面增设防御性条款，避免国有企业职工监事的比例受到股东会或者出资机构控制。第四，规范经理层商事代理制度，防止国有资产通过善意取得制度流失。第五，坚持与完善“双向进入、交叉任职的”的领导体制，把党管干部，从严治企落实到位。完全渗透“三会一层”，既要发挥党组织在领导层面的领导与政治核心作用，也要坚实职工的堡垒作用。

2.规范国有企业法人的退出制度

健全的法人治理体系为企业自身选择通畅的市场退出渠道。而市场退出制度应当从三个层面来讨论：其一是政策性层面，主要是针对落后产能淘汰不了的大型国有僵尸企业。其二是法律层面，主要是针对《公司法》中适合重组的企业以及《破产法》中适格的破产重整、清算的企业。其三是资本市场，主要针对上市公司中的ST资困企业。[2]具体来说：第一，政策性层面，“多重组少破产”有利于解决职工安置问题。党的十九大报告提出“加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值”的理念，一定程度上能够起到缓解国有企业广大职工安置问题，以转岗来替代下岗，抚平社会情绪。第二，法律层面与资本市场层面，应强化通过市场机制来解决企业法人退出问题。党的十八届三中全会提出“让市场在资源配置中起决定性作用”的倡议，国有企业市场化主体转型就应当推重市场环境中的竞争机制，遵循优胜劣汰的市场法则，实现市场主体退出制度的市场化与法治化的统一。

[1]龚万达,孙秀岗.习近平国企党建重要论述的三重意蕴[J].甘肃理论学刊,2017(5).

[2]李曙光.用市场化的方式解决危困企业问题[J].财经界,2016(28).