行政诉讼立案登记阶段的自由裁量权

李凌云

一、问题的提出：行政诉讼立案制度改革下的自由裁量权

在案件审判过程中，我们往往能发现法院自由裁量权的运用。这里的自由裁量权，是指法官享有“酌情作出决定的权力”。①【英】沃克：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1989年版，第261页。基于法律规范的原则性和抽象性，以及为实现特定的利益平衡，法官拥有对案件事实认定或者法律适用问题等酌情作出决定的权力，这在案件审理和裁判阶段体现得较为明显。但应该指出，我国法院在立案审查阶段也存在自由裁量权，即法官可以在形式上遵循立案规定的同时，灵活把握立案条件与标准，从而酌情决定是否立案。正如最高法院江必新副院长所言，“自由裁量权不仅存在于裁判过程中，而且存在于司法整个过程中。”②江必新：《论司法自由裁量权》，载《法律适用》2006年第11期。

之前，全国法院系统的案件受理制度推行立案审查制。所谓立案审查制，就是指法院立案庭法官③在司法实践中，除了法官，部分法官助理和书记员也会负责立案工作。考虑到法官对立案的主导性和话语权，下文将统一表述为立案庭法官或法官。在受理案件时，会对原告的起诉行为作出包括形式审查和实体审查在内的全面审查。对此，法官不仅对原告的身份信息、诉状是否符合规范等进行形式上的核验，而且还会对主体资格、法律关系、诉讼请求以及管辖权等要素进行实质上的审查。由于法律条文无法穷尽所有事项，法官在立案阶段不可避免要运用实质审查的方式。此种审查模式，很大程度上取决于法官的专业素养和经验积累，体现出法律规定与法官主观判断之间的互动关系。概而言之，自由裁量权实际上曾深嵌于立案审查阶段，并对案件受理状况产生潜移默化的影响。以上便是法官自由裁量权在立案审查阶段的产生及体现。

2014年10月，党的中共十八届四中全会决定改革法院案件受理制度，将立案审查制变更为立案登记制。同年11月，新《行政诉讼法》响应中央政策，在相关法律条文中新增了关于“登记立案”的规定，彰显出立法者对破解行政诉讼领域“立案难”问题的决心，并“从制度层面昭示了此前人民法院对起诉进行严格的审查，对社会矛盾和纠纷的介入保持相对谦抑的姿态，进而在司法政策上实行选择性司法的终结”。④陆永棣：《从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色》，载《中国法学》2016年第2期。此次改革，行政诉讼立案制度在受理程序、救济方式等方面都发生了变化，体现出立案阶段法院从职权主义向诉权保障方向的转变，遂成为新《行政诉讼法》2014年修法的一大亮点。从形式上看，行政诉讼立案登记制似乎改变了法官在立案审查制下的立案模式，即只对起诉条件进行形式上的核对，当事人满足基本条件后，法官就进行登记并立案。实践表明，三年多以来行政诉讼立案登记制取得了一定效果，民众诟病已久的“立案难”问题得到初步解决，各级法院受理的行政案件数量显著增加。在此背景下，法官尤其是立案庭法官面临着一场较大的专业考验。与立案审查制相比，法官在行政诉讼立案登记阶段是否继续存在自由裁量权？假如存在，此种自由裁量权现状怎样？如何让法官科学审慎行使自由裁量权？等等。若此类疑问没有得到明确，将不利于立案登记制的落实，使之妥善保障当事人的行政诉权。因而，本文尝试对上述问题进行探讨。

二、行政诉讼立案登记阶段存在自由裁量权的现实基础

理论上，行政诉讼立案制度已历经了从审查制到登记制的变革，形式审查应该成为法官审查立案的主要方式。在这样的逻辑下，似乎法官只需形式上核对当事人的起诉材料。换言之，在立案登记制下，法官在判定是否立案时已基本不用行使自由裁量权。但在我看来，自由裁量权在行政诉讼立案登记阶段仍然具有生长的土壤。

（一）立案登记制的实质内涵提供了逻辑起点

通过对比新、旧《行政诉讼法》中关于立案的规定，可以发现新法所确立的立案登记制与旧《行政诉讼法》所确立的立案审查制，二者之间最大差别是新法在第51条第1款新增了“对符合本法规定的起诉条件，应当登记立案”字样，并加强了对立案的监督和救济。2015年4月，《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《立案意见》）在中央全面深化改革领导小组会议上通过。在同一个月，最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《立案规定》）通过，对法院立案登记制应注意的具体事项作出细化规定。除此之外，涉及到立案登记制与立案审查制核心区别的立案审查，也只新增了“登记立案”字样。这就不难理解，有学者会提出现行的行政诉讼立案制度是“在固守旧有立案审查制思维的内核下，以立案登记之措辞加以粉饰的产物”⑤梁君瑜：《我国行政诉讼立案登记制的实质意涵与应然面向》，载《行政法学研究》2016年第6期。的观点。

我也认为，新《行政诉讼法》并未设立一种真正意义上的立案登记制。从制度角度而言，当前的立案登记制是一种介于审查制与登记制之间的、具有中国特色的案件受理制度。目前的立案制度迥异于应然层面的立案登记制。从修改内容看，基于新法对立案职责的细致规定和救济制度的构建，立案审查制所引发的弊端在很大程度上得到治理，所以立案制度改革对立案审查制进行了一定改良。另外，就未修改内容而言，因为新《行政诉讼法》并没有对行政诉讼的起诉条件作出实质变更，所以立案登记制很难体现中共十八届四中全会所提出的“有案必立、有诉必理”。⑥李凌云：《行政诉讼立案制度的模式选择与规范运行》，载《西部法学评论》2017年第5期。我同意将现行立案制度视为“准立案登记制”⑦黄先雄、黄婷：《行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对》，载《行政法学研究》2015年第6期。的看法。立案审查制下的实质审查方式，依然存在于新的立案制度中。由此可知，法官在立案登记阶段依旧存在着较大的自由裁量权。从此种立案审查的逻辑来看，行政诉讼立案登记制的实质内涵为自由裁量权继续留存提供了起点。

（二）立法状况奠定了法律基础

1.立案登记的原则性法律条款。在法律概念存在不明确的情形下，法官的自由裁量权体现在对于不明确的法律规定明晰化以及对争议解决的理由说明上。⑧蔡伟：《法官的自由裁量权》，载《宁夏社会科学》2007年第2期。新《行政诉讼法》在第51条第1款中明确规定，“符合本法规定的起诉条件的”，案件才实行“登记立案”。行政诉讼的起诉条件，主要规定在新《行政诉讼法》第25、49条之中。这两个条款的内容则较为原则和宽泛，并不是那么简单易辨。例如，第25条“与行政行为有利害关系”的表述看似简单。深入考察后发现，在学理上“利害关系”一词有多种解释。法官在立案登记时，不可避免需要对“利害关系”进行主观理解并加以适用，这便可视为自由裁量权的实际行使。美国学者约翰·亨利·梅利曼教授曾指出，这些原则性条款的意义所在，“完全取决于法官处理案件的自由裁量权。……这样，立法机关制定的法规就形同虚设，实际上法官自己在为‘衡平’划定界限。”⑨【美】约翰·亨利·梅利曼：《大陆法系》，顾培东、禄正平译，法律出版社2004年版，第54页。上述较为原则的法律条款，欠缺严格的操作性，留待今后修法中加以完善。

2.立案登记的法律条款构筑了繁杂的规范体系。新《行政诉讼法》关于立案登记制的规定，的确主要体现在第49条到第52条的法律条款之中。但应该认识到，不能用这几个条文孤立看待立案制度。法律条款具有内在的逻辑和体例，行政诉讼法亦然。第一，这几款法律条文与新《行政诉讼法》第六章“起诉和受理”中的其它条文关系密切，其中涉及到第44条的受案范围、第45条的复议规定、第46条的起诉期限等等，都是法官在立案登记时应当考虑的因素，新《行政诉讼法》关于立案的条件甚至可以延伸到第一章至第四章中的相关内容；第二，上述法律条款还需与2018年2月8日施行的《行政诉讼法司法解释》结合起来理解，其中在第六节“起诉与受理”部分详细对立案的起诉条件和受理作出了解释，是新《行政诉讼法》的有效补充。同时，新《行政诉讼法》关于立案登记制的规定，法官还应该和最高法院2015年4月通过的《立案规定》结合起来理解。上述法律规范及司法文件的规定，构筑了一个联系紧密、内容繁杂的立案体系。这样的立案规范体系，不免为法官自由裁量权留下了空间。

（三）立案程序暗含了裁量余地

行政诉讼立案登记制是一个前后衔接的过程。立案庭在日常立案过程中，具体分为当事人提交起诉材料、法官接收诉状、材料审查和登记立案等前后衔接的各个环节。当法官能够判定起诉满足立案条件时，就现场登记立案；反之，则作出不立案的裁定。当遇到当事人提交的起诉材料不规范等情形，法官还具有指导与释明的程序义务。当事人在指定期限内补正并符合条件，法官则予以登记立案。同时，若法官当场对当事人是否应该立案存疑时，还应该接收诉讼材料，并在七日内做出决定。这体现在新《行政诉讼法》第51条的规定，即（人民法院）“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。”

通过分析发现，七日的考虑期限暗含了自由裁量立案的程序安排。七日期限的本意，是使法院立案庭有充分时间进行考虑。“当场不能判定”的具体表述，可以从以下内容加以阐释。一方面，倘若法官经过七天时间的研判，仍未能判定当事人诉至法院的行政纠纷是否适宜立案，则应该根据规定加以立案。另一方面，在未满七日期限内，法官在此期间就进行登记立案，或作出了不立案的裁定。如此，这便涉及到七日内如何判定的问题。“当场不能判定”向“七日内判定”的过渡，立案庭法官存在裁量立案的余地，即使法官未意识到这就是在行使自由裁量权。另外，新《行政诉讼法》第52条规定，“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”至于当事人是否符合能起诉条件，上级法院就可以直接立案受理或指定下级法院立案，则由上级法院自由裁量决定。

综上，对现行立案规定进行分析发现，法律虽未明确授予法官在行政诉讼立案登记阶段的自由裁量权，但却暗含了裁量立案的余地。鉴于现行立法关于立案的原则条款、法律体系繁杂及程序上的裁量空间等三重因素，依法立案与裁量立案之间的“度”如何准确把握，在此情形下并没有固定的标准，这就需要法官凭借专业素养加以判定。从此种法律认知层面来说，现实的法律条款及立案程序为自由裁量权的存在提供了土壤。行政诉讼立案登记阶段的自由裁量权，便是在上述场域生成。

三、行政诉讼立案登记阶段自由裁量权的现状分析

与立案审查制相比，行政诉讼立案登记阶段的自由裁量权也出现了一些变化。具体而言，其实践状况表现为以下几个新特点。

（一）自由裁量的空间相对压缩

一般来说，自由裁量权是以良性发展为导向。即使裁量幅度出现偏差，也主要是因为对法律理解有偏差或者专业能力不够，导致偏离了本来目的。但在立案审查阶段，自由裁量权却曾一度被滥用，以一种偏离的形式表现出来，这主要体现为法官的选择性立案，即一种非正当目的的裁量产物。应星、汪庆华曾调研过行政诉讼的立案制度，提出了“立案政治学”⑩应星、汪庆华：《涉法信访、行政诉讼与公民救济行动中的二重理性》，载《洪范评论》第3卷第1辑，中国政法大学出版社2006年版。这一概念，他们认为法官在审查案件之时，不但依据法律规定审查起诉时所要求的立案要件，而且还会从行政案件与当地的安定团结局势和党政中心工作的关系去决定是否立案。从中可知，法官在立案阶段所受到的外部干扰有时并不是那么严重。相反，法官在立案阶段对某些本应受理的行政案件不予立案，是基于部门自身利益所作出的。“立案政治学”的直接后果，就是法院在立案过程中可能会选择不予受理那些敏感性和疑难复杂的案件。“立案政治学”的实质，就是一种偏离了正常轨道的自由裁量权。而立案审查制为此种偏离提供了某种契机。

立案登记制，则一定程度上克服法院的选择性立案，使得自由裁量空间被压缩。在中央政策对解决“立案难”决心以及新《行政诉讼法》推进立案登记制的背景下，目前法院无法回避当事人所提起的符合立案条件的诉讼，将符合形式要件的所有行政案件予以登记立案。立案登记制规定了较为完善的立案监督和救济制度，对立案审查制的弊端作出了改良，一定程度上能够抑制法官立案中的随意行为，监督法院自觉克服推诿立案的心理。在司法实践中，立案登记阶段的自由裁量权减少后，原先立案审查阶段法官以“原告不适格”、“不存在利害关系”等借口不予受理原告所提起诉讼的情形，在一定范围内得到改观。

（二）“一律接收诉状”与“自由裁量立案”的失衡

自由裁量权的两极化倾向，就是要么不行使，要么随意行使。在立案登记阶段，深嵌其中的自由裁量已导致立案利益失衡，其表现为朝着一极化方向发展的趋势。换言之，在遵循“一律接收诉状”规定的同时，产生了自由裁量权滥用的情况。从2015年5月起算，立案登记制在各级法院贯彻实施。5月4日是实行新立案制度的第一天，依据相关部门的资料，当天全国范围的立案数量超过六万七千件，与去年同期相比增幅超过20%，当场登记立案率超过85%。5月的一个月时间内，全国一共登记立案113.27万件，同比增长29%，其中行政案件的涨幅最大，比去年同期增长了221%。2015年全国一审行政诉讼案件比2014年增长了55%，达到22万件。[11]何海波：《从全国数据看新〈行政诉讼法〉实施成效》，载《中国法律评论》2016年第3期。自1990年实施《行政诉讼法》的28年时间里，2015年所受理的行政案件数量比往年的增长幅度都要大。

行政诉讼立案制度的改良，对行政案件受理数量的增长发挥了积极作用。但是，部分法院在立案登记阶段的自由裁量走得过远，也是数量增长的原因之一。举个例子，在立案的实践领域，有的法院产生了“只要当事人递交诉状的，就登记立案，对起诉条件不作审查，导致大量不符合行政诉讼起诉条件的案件进入了法院”的现象。[12]杨翔、谷国文、江华：《落实立案登记制，保障当事人诉权——湖南高院关于行政诉讼案件立案登记制实施情况的调研报告》，载《人民法院报》2015年7月2日。从中可知，立案登记制所倡导的“一律接收诉状”，与法官在立案登记阶段的自由裁量权，在某种程度上产生了冲突。在中央政策大力推行立案登记制的政治背景下，部分法院在立案登记时不免在政治导向和依法立案之间发生了失衡。这时，法官自由裁量权在此种情况下往另一端方向发展，即不审查案件是否符合立案条件，随意运用自由裁量权予以立案，游离于依法立案的正常轨道。

四、行政诉讼立案登记阶段自由裁量权的规制

自由裁量权给予了法官某种选择权，但此种权力通常要受到制约。美国学者博登海默认为，“权力的运作具有能动性、易变性，当权力不受控制时，它就趋于膨胀，具有破坏性。”[13]【美】埃德加·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第83页。行政诉讼立案登记阶段的自由裁量权，在一定程度上具备存在的合理性。但是，我们也应该警惕的是此种自由裁量权可能引发的负面影响，进而对其行使的边界加以规范和约束。本文考虑从理念、标准和程序三个维度，对行政诉讼立案登记阶段的自由裁量权进行规制，促使法官具备合理裁量的技术方法。

（一）裁量理念上的规制

立案制度是法院受理案件的依据和指南，法官是依据此项制度规定去决定是否受理当事人所提起的诉讼。行政诉讼立案制度的直接目的，是为了畅通当事人诉求表达的渠道，为两造平等对抗提供有效的平台。规制自由裁量权的宗旨，是为了达至合理裁量的地步。裁量立案的权力务必要得到约束，而规制的策略不仅是立法和制度层面的健全，更为重要的可能是合理裁量理念的确立。从内在来看，任何外在的法律和程序规制，可能也不如统一法官在立案登记阶段的法律思维来得牢靠。可以说，“法律思维的同质性可能是对法官自由裁量权的最大限制，在某种程度上说，这构成了司法的内在约束”。[14]郭本思：《法律思维同质性的意义》，载《东岳论丛》2010年第11期。妥当合理的裁量理念，则可以看作是立案登记阶段的法律思维。法官在行政诉讼立案阶段行使自由裁量权，应遵循科学的考量标准，即既要有效保障当事人的行政诉权，也要合理筛选行政案件，实现二者相均衡。

1.以保障行政诉权为导向。就公民而言，行政诉讼立案制度为实体权利的保障创造了条件。实体上的权益保障经常是通过司法上的救济得以实现。当事人权利救济的实现程度及其范围大小，则实际取决于司法的态度。离开了有效的司法救济，宪法和法律所设定的公民权利只能停留在应然的状态，而不能成为可以拥有的实然权利。在日常生活里，由于行政机关的一贯强势，公民与之对抗时经常处于不利的处境。在行政管理活动中，虽然公民和行政机关形成的往往为不平等的法律关系，但公民有对其行为提出异议的权利。公民能够通过多种方式表达自己的不满，提起行政诉讼就是其中非常重要的一类。公民将与之发生纠纷的行政机关诉之法院立案庭时，法官则要先给公民一个“说法”，这种“说法”就是法官对立案的司法态度。倘若法官给出了肯定的司法态度，就开启了由行政庭解决纠纷的大门，引导公民与行政机关在法庭上平等对抗。要实现公民与行政机关的平等对抗，首先取决于立案庭法官的立案活动。尤其是当立案存在裁量空间时，遵循保障行政诉权的价值判断尤为重要。

2.合理筛选案件的理念。与行政机关产生了行政纠纷后，去法院起诉往往并不是公民的首选。行政诉讼作为国家参与化解行政纠纷，用公力救济替代私力救济的方式，满足了国家、社会与公民个人对解决行政纠纷的现实需要。“在解决社会冲突的诸种手段中，诉讼是一种最常规、最规范、形式效力最为明显的手段。”[15]紫发邦主编：《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年版，第24～25页。但应该认识到，诉讼是存在成本的，法院化解纠纷的能力是有限的，也不是所有的行政纠纷都适宜纳入到诉讼中去解决。毫无限制的诉讼，不但无助于矛盾的化解，反而会消耗珍贵的司法资源，给公共利益带来更大损害。法院立案阶段发挥着过滤网的功能，这意味着只有达到一定条件，案件才能被法院所接纳，这就能够将一些不适于用诉讼方式化解的行政纠纷排除在司法程序之外，而将更多司法资源用在那些确有必要的行政案件上。考虑到上述要点，强化法官在自由裁量过程中合理筛选行政案件的观念，有助于司法资源的投入与矛盾的化解达到有效平衡。

（二）立案登记标准的规制

为规制法官自由裁量权，很关键的一步就是让抽象的法律基础消解，使裁量的法律空间压缩。如英国学者韦德对自由裁量权的观点，“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。”[16]【英】韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第55页。行政诉讼立案登记阶段，法官是基于新《行政诉讼法》《行政诉讼法司法解释》《立案规定》等法律规范和司法文件载明的立案规定。自由裁量权无论如何行使，都必须与上述规定保持整体协调。“立案审查制向立案登记制的转变，变化并非在于要不要审查，而在于如何审查或者说审查哪些内容。”[17]黄学贤：《行政诉讼立案登记制有效实施的几个基本问题》，载《福建行政学院学报》2016年第3期。如何构建立案登记阶段的“审查标准”，是规制自由裁量权的核心要素。确立了合理的立案登记标准，有助于规制自由裁量权，使之在一个相对精准的范围内运行。

立案登记是实质，是将“依法应该立案”和“不该立案”作出区分，这依然需要通过审查才能明确。最高法院立案登记制改革课题组提出了“区分登记要件与诉讼要件”的观点，即“登记要件是启动司法程序的条件。主要包括具有符合法律规定形式的诉状，交纳诉讼费等等，对登记要件只能进行形式审查。诉讼要件是启动审判程序的条件。”[18]最高人民法院立案登记制改革课题组：《立案登记制改革问题研究》，载《人民司法》2015年第9期。鉴于现行立法状况，可以构建可操作性的审查标准为目标，确立形式与实质审查相结合的立案登记标准。实质审查的内容，需要在今后修法中运用立法技术加以合理调适。新《行政诉讼法》所构建的“立案登记制”暂时不会再改革情况下，只能着眼于在现行立法框架内寻求突围。具体来说，当事人的起诉状是否规范、当事人的身份信息、是否复议前置、是否超过了起诉期限等等，都是简单易辩，属于形式审查的范畴，基本不存在法官的自由裁量权。也就是说，对自由裁量权的规制，应该在实质审查内寻求对立案条件的合理配置。

根据考察现行法律条文，新《行政诉讼法》关于起诉条件的法律条款，即包括当事人提起诉讼应具备原告资格、有明确的被告、有具体的诉讼请求及属于法院受案范围和管辖范围四个条件，是实质审查存在的法律基础。这些标准，属于“高阶化”的起诉条件，在法律明文规定的情况下，适用的幅度较为模糊。此种审查标准，需要最高人民法院发布典型的立案案例，发挥出统一司法适用尺度的功效。应当明确，除了上述几个立案标准外，法院不能以自由裁量权的名义，对当事人是否构成滥诉等不属于起诉条件的其他内容作出审查。

（三）立案登记程序的规制

从功能角度而言，程序规范具有抑制行为随意性的效用。为此，可以从立案登记的过程着手，对立案登记程序加以控制，弥补法律局限性对自由裁量制约不够的缺陷。对于这一问题，不妨从内部和外部两个维度对其程序进行规制。即在内部设置立案协调机制，对外扩大立案阶段的司法公开，建立起内外结合的程序规制方式。

1.设置立案协调机制。法院实行新的立案制度以后，有论者提出，“作为专门的受理审查机构——立案庭没有必要继续存在，代之以立案室，真正实行柜台式处理。立案室的司法事务辅助人员主要的工作就是登记立案，并将符合诉状要求的诉状送达给被告。”[19]张卫平：《民事案件受理制度的反思与重构》，载《法商研究》2015年第3期。此种观点的出发点，是基于实质意义上的立案登记制基础上所提出的。然而，新的立案制度实为“准立案登记制”，上文已有所论述。另外，根据最高法院官网描述，立案庭“主要负责最高人民法院受理的各类案件登记立案；负责办理立案、管辖权争议案件；审查处理有关申诉及再审申请案件；负责司法救助工作。”[20]最高人民法院官网：http：//www.court.gov.cn/jigou-fayuanjigou-zhineng-2.html，2018年8月8日访问。从中可以看出，立案庭的职能并不局限于立案。因而，废除立案庭的说法有待继续考证。

在我看来，不妨在立案程序中设置立案庭与行政庭的立案协调机制，就行政诉讼立案中的疑难问题共同协商，从中规制立案庭法官的权限。这可以从两个方面加以说明。一方面，考虑到立案阶段法律条文的复杂性，以及立案庭法官对行政诉讼的理解未必有行政庭法官专业。另一方面，新《行政诉讼法》第51条规定了“七日内决定是否立案”的法律条款。在七日的立案考虑期内，由立案庭法官征求行政庭法官的意见。若行政庭认为应当立案登记，原则上立案庭予以受理。根据实证研究显示，“从2015年开始法院一审审结案件中裁定驳回原告起诉案件比率大幅提升，主要原因是2015年5月1日实施立案登记制改革，立案部门在登记立案时主要侧重于形式审查，这样就会有大量原本不符合起诉条件的行政案件经登记立案进入诉讼程序。当这些案件由行政审判部门审理时，则会发现不符合行政诉讼法规定的起诉条件，遂裁定驳回起诉。”[21]程琥：《解决行政争议的制度逻辑与理性构建——从大数据看行政诉讼解决行政争议的制度创新》，载《法律适用》2017年第23期。个中缘由，是立案庭法官对部分原告的起诉能否符合立案条件存在疑问，而只能在七日内自主裁量立案，并将案件材料移交行政审判庭的结果。通过设置此种内部协调机制，既能促进立案规范化运行，也能够适当控制立案庭法官在立案登记阶段的自由裁量权。

2.立案过程的司法公开。新《行政诉讼法》第51条、第52条等规定了原告可以投诉、向上级起诉等监督机制，但此种措施只是从立案不作为或立案不当等角度出发。针对自由裁量导致的不予立案等行为，如何对其规制有必要进一步探讨。针对个人，可以尝试构建立案异议复核机制，当事人对立案过程有疑问时，法官需要在出具不予立案裁定书同时，向当事人释明情况。同时，针对社会公众，必要时对具有典型特征和社会导向的立案案例加以梳理，法院立案庭可以召开立案新闻通报会，公开立案登记的依据和过程，将之置于公众监督之下，也是新时代司法公开的应有之义。

结语

本文的基本观点，是认为在行政诉讼立案登记阶段，应尽可能避免法官的主观判断以及自由裁量。当原告到法院提起行政诉讼时，法官只需按照确定的标准和程序，对符合条件的案件予以立案登记，做到既不限制也不能放任原告的起诉活动。作为将“行政纠纷”转换为“行政案件”的司法实践者，立案庭法官在自觉或不自觉行使自由裁量权过程中受到相应的规制，也是为了更好践行保障原告行政诉权的宗旨。为此，考虑到立案登记阶段自由裁量权存在的客观现实，以及当前法官综合业务能力不相一致的情形，运用合理的规制手段去引导和规范立案过程就显得尤为必要。这就是本文探讨行政诉讼立案登记阶段自由裁量权的旨趣所在。