新型涉农动产浮动抵押融资制度创新的探索

仙玉莉 詹王镇

引言

十九大报告站在新时代的高度，以一种全新的思维范式去探索中国城镇化在未来的发展过程中如何推进乡村振兴战略，乡村振兴问题不仅是涉及国计民生的大事，也是关乎中国实现两个一百年奋斗目标、关系中国未来发展方向与命运的重大战略。乡村振兴战略的实现需要推动农业人口进城，也需要在农村培养新生的发展动力， 更需要完成确保7000多万人到2020年全部如期脱贫的主要任务，这些都需要法律和政策能扶持农业生产和农民就业发展。如果能在法律空间内释放商业性金融机构参与乡村振兴战略的积极性，金融扶贫将为解决基础设施落后，改进农田水利设施、改善居住环境、强化产业扶贫作出应有的贡献。早在2015年国务院扶贫办启动专项扶贫行动，重点引导金融机构定向精准扶贫。①国务院：《引导金融机构定向精准扶贫》，载http：//finance.ifeng.com/a/20151013/14014952_0.shtml，2018年9月20日访问。鼓励商业性金融机构参与扶贫，各地方政府积极引导商业性金融机构创新农村扶贫金融服务，在各级政府的积极倡导下，商业性金融机构依据《物权法》的动产浮动抵押制度，针对贫困农户设计出了各类新型的商业涉农动产担保融资模式，动产浮动抵押就是其中之一，抵押人以现有的和将来的全部或部分财产设定的，抵押人对该财产保留在正常经营过程中的自由处分权的一种特别抵押，②张淑霄：《动产浮动抵押的理解及适用》，载《粮油市场报》2007年7月27日。即农业生产经营者可以将现有的以及种植传统农作物的农户在地域上的生产设备、原材料、半成品、产品设定抵押。但由于我国涉农动产抵押登记分布上比较分散，农户财物的属性特殊（市场不稳定、抗风险性差，存续时间短、流动性强、作为农作物的动产或不方便转移占有，或转移占有会影响物的经济效用），使得银行因该模式的运用与推广面临较高风险而对其持“谨慎”态度，这种“谨慎”性注定了商业银行精准金融扶贫的能量未能完全释放，贫困农户在脱贫过程中的多种资金需求仍然无法得到满足，已经初步脱贫需要继续发展农业产业的农户资金需求也无法得到满足，为促进农村金融机构创新金融服务领域和内容，也为充分发展并满足农户融资的需求，笔者意在分析涉农动产浮动抵押商业融资模式在实践中面临的困境，提出涉农动产浮动抵押模式发展可行性建议，以提高商业银行参与精准扶贫的积极性，为实现以人为核心的城镇化助力。

一、涉农动产浮动抵押创新的制度需求

（一）鼓励创新农村金融政策导向

传统的完全由政府主导的“政策性金融扶贫”（扶贫贴息贷款、妇女小额贷款、助学贷款），只能为广大贫困农户提供底线上的资金需求，不能满足脱贫农户对资金的需求。为了鼓励、支持开发各类农村普惠性金融用于精准扶贫，用以巩固已取得的扶贫成果，各地鼓励围绕“三农”发展，创新农村投融资机制，发展农村普惠金融，开发适应农时和不同产业发展需求的新产品以解决中小企业融资困难、银行积极开发业务的风险规避。③中共甘肃省委、甘肃省人民政府：《关于进一步深化农村改革加快推进农业现代化的意见》，载《甘肃日报》2016年4月28日。

（二）农户的资金需求量大

当前农业的发展是企业、企业+农户、农业合作社等多种主体并存发展的阶段，各类主体的发展都需要持续性的资金供给，尤其是农户，单靠有限的政府资金扶贫，难以满足需脱贫农户对资金的持续性需求，也难以满足已初步脱贫农户发展的资金需求。一方面是政府扶助脱贫资金的有限性与农户数量庞大之间的矛盾；另一方面是商业银行现行放贷体制的限制与涉农领域的高风险（牛羊、蔬菜、粮食存续时间短、价值不稳定），限制了商业银行创新金融业务、参与国家精准扶贫的热情。鉴于农村需要发展经营项目的农户对资金需求量大，农户的动产不断增多，农民拥有的符合银行现有抵押条件的抵押物种类少，导致农户可以向银行提供的有效担保物不足，再加上金融机构的业务种类担保方式滞后，使得融资难、贷款难成为制约农户发展的瓶颈。为此，有必要依据农户所有的动产属性，探索适应农村动产属性的的创新型抵押担保方式，以实现资金需求者与金融机构的有效对接。

（三）传统融资模式制约农村扶贫融资

现阶段传统融资模式制约着金融机构的发展，金融机构开发农户贷款受限。具体表现为：农户缺少有效的抵押物，农村宅基地、土地使用权在抵押上存在产权障碍，估值难与价值低；农户信用难以在征信中体现，金融机构获得的信息有限，农村地域广大，交通不便，单笔金额小，金融机构开展业务成本较高。农户生产经营状况难以通过财务手段进行核实，造成银行、农信社等传统金融机构对农村金融兴趣不高。④周文静：《农业新模式创造巨大金融需求》，载《中国证券报》2015年6月12日。传统金融机构放贷模式在不动产领域与现阶段的农村土地产权制度不能衔接，在动产领域与农户所有的动产物的属性相矛盾。

二、涉农动产浮动抵押模式运行评价

（一）精准扶贫金融体系的构成

精准扶贫金融体系已基本建立，主要包括三方面：政策性金融扶贫、商业性金融扶贫和合作性金融扶贫，其中商业性金融扶贫已被纳入金融扶贫金融体系中；政策性金融在经过多年的发展以后，基本稳定；商业性金融扶贫在国家的鼓励指导下，各地虽已开始初步探索，其中运用比较多的“动产浮动抵押”模式仍然不健全，值得探讨。

（二）商业性涉农动产浮动抵押模式的探索

1.涉农动产浮动抵押模式运行效果不足

农户以动产作为抵押物受现行物权法的保护。《物权法》第181条之规定：农业生产经营者也可以将现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品抵押。农户将动产不转移占有的、并有有限的自由处分权的情形下抵押给银行，银行给农户借贷。动产浮动抵押的内容：农户在动产不转移占有的情况下，将集合的、将有的、流动的动产抵押给银行，银行给农户借贷，农户还可在一定的价值范围自由支配、处分抵押物，继续发挥物的效用，只要抵押物的总体价值等同于抵押权。然而，法律制度上的可行并不意味着实际业务操作上的可行，制约该模式在实践中的应用的关键是相应配套制度的缺失，其一是涉农动产的抵押登记机构的缺失，另一个是已抵押给银行的涉农动产如何监管，由于该制度的相关配套制度缺失，导致该模式的实践仍然处于探索阶段。

2.“企业+农户”的银行贷款抵押模式

现阶段，银行开发的比较成熟的动产浮动抵押模式具体为“企业+农户”的存货抵押模式。主要针对的主体是由脱贫“农户”参与的企业，鉴于农户和企业利益“捆绑”在一起，银行也将农户与企业捆绑，视为一方，相互担保。主体农户+企业模式主要在初见经济效益领域，细化模式有“农户+企业+订单”“农合+企业+存货”，该模式的应用在一定程度上满足了农户与企业之间的融资需求。⑤郑成清、闫真峰：《淮北市农村金融抵押担保贷款情况的调查与分析》，载《农村金融》2011年第2期。该类企业主要以农产品加工为主，农产品经过加工后形成了新的物，物的可存续时间较长，方便转移占有，物的数量容易核实，物的市场价值比较稳定，物的经济效益与物的流动性不紧密，物品便于抵押登记（枸杞干、百合干、土豆粉、玫瑰精油等）。已经初步显现经济效益，该领域具有良好发展前景。这种模式的优势是充分发挥了动产浮动抵押制度的优势，抵押的动产仍然由企业和农户控制，企业和农户可在一定的价值范围自由支配、处分抵押物，可继续发挥物的效用，物的子息归农户所有，在抵押物的总体价值等同于抵押权的前提下，物还在一定的范围内出售流动。

（三）工商局出台《涉农动产抵押登记》办法等新政策

为了鼓励商业银行参与涉农动产融资，各地工商局出台《涉农动产抵押登记》办法，便于涉农动产抵押登记。

由于《物权法》没有明确规定涉农动产浮动抵押登记的部门，涉农动产抵押登记并没有全面开展起来。但已开展此项贷款登记行为的效果良好，如2011年桂林市兴安县工商局首次将动产抵押登记的范围扩大到农民可以用农产品的收入进行抵押贷款，进行动产价值评估，该举措仅一个月就为4个农民专业户进行动产抵押登记，获贷款110万元。⑥兴安县工商局：《兴安县工商局.兴安县工商局动产抵押登记为企业和农民“雪中送炭”》，载http：//www.rosin-china.com/News/8552.htm，2018年6月2日访问。南通市工商局于2015年3月出台的《关于进一步规范动产抵押登记工作的通知》中明确规定：农业生产经营者可以现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品抵押的，由抵押人住所地的县（市）、区市场监督管理局或县（市）、区市场监督管理局授权抵押人住所地各分局负责办理登记。⑦南通市政务：《关于进一步规范动产抵押登记工作的通知》，载http：//xxgk.nantong.gov.cn/，2018年3月20日访问。大连市工商局于2014年初实行《动产抵押登记操作规范》，根据大连日报的报道，至2015年3月末，全系统办理动产抵押登记1687件，主债权金额近400亿元。⑧井惠群、巴家伟：《“守合同重信用”品牌价值被激活——涉农企业动产抵押融资连迎利好》，载《大连日报》2015年11月2日。涉农市场主体向当地工商部门申请，工商部门将“守合同重信用”涉农企业推荐给当地商业银行及其他金融组织。⑨前引⑧。目前，绝大多数省市工商局出台《动产抵押登记办法》，但都没有明确规定涉农动产抵押登记的具体机构，没有涉农动产浮动抵押登记机关，成为制约动产浮动抵押登记的瓶颈。

总体而言，涉农动产浮动抵押模式尚处于探索阶段，涉及的领域主要为农产品加工领域，收益的面少，只有部分涉农企业和农户受益，但是为商业银行助力于精准扶贫开创了新领域。

三、涉农动产浮动抵押模式的不足

（一）涉农动产浮动抵押模式的有限性

商业银行所提供的融资业务以企业为主要对象，几乎没有以涉农动产作抵押物以满足农户融资困难的信贷业务，农户所拥有的不动产（家庭承包经营地和宅基地及房屋）产权制度不健全，农户个体的信用评级制度不健全，导致农户难以具备像企业法人那样明晰的财务制度、经营制度供银行核实。从抵押物的种类和范围来说，农户所有的动产属性未有任何加工，（牛羊、蔬菜、粮食存续时间短、价值不稳定），抵押担保物主要以原生农产品为主要呈现形式。进而，该类抵押物的价值受市场因素的影响较大，难以评估或者资产评估周期长，这类动产的属性天然地与商业银行追求低风险相矛盾。

（二）涉农动产浮动抵押模式制度不健全

1.缺乏统一具体的登记机构。使得涉农动产抵押登记物的公示作用不能有效发挥。动产浮动抵押权的设立必须经国家机关的登记，否则不能对抗善意第三人。公示的作用是保护债权人和保护善意第三人，公示主要依靠登记制度来实现，我国企业进行动产浮动抵押登记的主要机构是抵押物所在地的工商部门，而涉农动产登记机构相对分散，部门繁多。依据相关规定，生产设备、产品、原材料由工商行政管理部门负责登记，农用机动车由农机站负责登记，农作物及其他农业收获物由农业局负责登记，果园、树林的登记机构为林业局。多部门抵押登记机构的存在不利于物的公示效用发挥，而不能有效地公示，容易诱发抵押人农户以同一抵押物动产抵押给不同的银行，进而影响交易安全和担保效果，也不利于实现浮动抵押财产的集合性，若对每一项财产都必须进行特定登记，则登记的手续过于繁杂，费用较多。因为公示的效果有限，难以实现银行对涉农动产浮动抵押物的有效监管，又因为动产浮动抵押人享有一定范围处分权，但这种处分不得影响到抵押权人的债权，抵押人农户对抵押物的不当处分将会影响抵押权人银行的金融资产，有可能使得抵押人恶意转让、交换、处分抵押物，银行难以通过对抵押物的后续管理确保抵押物安全。

2.没有具体的操作流程，增加了商业金融机构业务流程的难度。《担保法》与《物权法》对动产抵押的规定本来就简单，对涉农动产浮动抵押只是规定了许可，从程序上来说，缺乏具体操作流程的涉农动产浮动抵押制度加剧了金融机构的负担，金融机构需要承担整个业务流程的工作，从对涉农中小企业、农户的信用登记评价、农户资产评估、经济管理能力、农户在一定范围内对抵押登记物的处分监管、必要的保险办理等事项，手续复杂、繁琐等，而其中的任何一项的完成，在现有国内的信用环境下，对商业金融机构来说都是一项庞杂且付出多收益未知的任务，与商业机构追求利润最大化的目标矛盾。

3.涉农动产浮动抵押权与相关权利之间关系不明晰。随着农村土地产权制度的健全、金融深化改革的推进，农村土地承包经营权也可设定固定抵押，宅基地及地上房屋也可设定固定抵押，土地上农作物的预期收益又可设定动产浮动抵押物，是否允许在农业领域，固定抵押和动产浮动抵押并存？如果允许并存，两者产生冲突后，何者优先？涉农动产浮动抵押进行登记后，抵押人享有一定的处分权，善意第三人的所有权与涉农动产浮动抵押权之间也会产生冲突。如果涉农动产浮动抵押权与相关权利之间的界限不明确，均影响增加商业机构运用该模式的商业风险，不利于该模式的推广运用。

（三）涉农动产浮动抵押配套制度不健全

1.农户信用体系不健全。由于现阶段抵押农户信用体系不健全，农户法律意识淡薄，对已设置抵押的动产享有的处分权的理解存在障碍，农户受益于30多年的农村政策性扶贫，可能会导致农户将有商业银行参与的抵押贷款与由国家主导的政策性扶贫相混淆。

2.农业保险机构不健全。发生涉农动产养殖物、种植物的市场价格大跌，发生自然灾害导致养殖物和种植物毁损灭失，农户预期收益不能实现，农户就无力偿还银行债务。针对农产品承受意外风险的能力弱的现实，英国的涉农动产浮动抵押制度引入了政策性农业保险机构，政策性保险机构的经费主要是政府承担，小部分由农户投保，一旦发生涉农动产抵押物价格大跌、抵押物毁损，由政策性保险机构向商业银行进行适当赔偿。

3.第三方监管机构不健全。如果商业银行发现农户有恶意处分抵押物的行为损害债权，商业银行可以接管农户现有的以及将有的物抵押动产，而种植类农产品不易储存，养殖类农产品不易转移占有，银行一方面不便于监管，另一方面银行要对已抵押动产接管成本过高。

四、涉农动产浮动抵押融资模式的创建

（一）合理定位涉农动产浮动抵押融资模式的领域

“农户”个体的信用制度、不动产产权制度和“抵押物”的属性（零散、难以存续、价值不稳定），共同造成了涉农动产浮动抵押模式应用领域的有限性，也注定了涉农动产浮动抵押模式注定只能成为商业涉农动产融资模式中的一种，不能期待该模式解决所有的涉农企业或农户资金需求。

（二）完善涉农动产浮动抵押制度

1.确立统一以“户”为单位的涉农动产浮动抵押登记部门。统一专门针对涉农领域的动产抵押登记机构，增加公示的效用，取消以“物”为类别的多部门登记机构，建立统一以“户”为单位的涉农动产浮动抵押登记部门，该登记部门可以归属于承担登记职能的工商登记机构，便于商业银行对“户”资产审核，对“户”的信用评级，也便于对“户”重要资产变动的监管，完善抵押登记物的信息共享机制，杜绝重复抵押，为动产浮动抵押在操作环节上增加可行性。积极探索，出台适合本地的专门针对涉农动产的《涉农动产抵押登记办法》。

2.规范涉农动产浮动抵押融资的操作流程。明确涉农动产抵押登记的操作流程，完善动产浮动抵押登记办法，先从“企业+农户+订单”到“企业+农户”再到“农户”，从试点走向推广，重点在农产品加工领域和养殖脱贫领域，农产品加工领域使得物已经具备了易储存、经济价值稳定等工业产品的属性了，农户所有的动产，牛、羊、鸡等，该类动产的特性是不方便转移占有、养殖的经济效益与动物的生长周期相关，物的市场价值相对稳定、物的经济效益与物的流动性不紧密，该类产业也易形成规模效益，比较适宜设动产抵押权模式融资。

3.通过协议约定规避法律制度风险。鉴于动产浮动抵押制度的灵活性和有效性，动产浮动抵押制度仍然会成为商业机构参与农业领域的重要模式之一。鉴于在固定抵押制度和动产浮动抵押制度之间，固定抵押优先于动产浮动抵押，商业金融机构为规避动产浮动抵押制度的商业风险，商业金融机构与涉农生产经营者在现有的法律制度框架下约定：在动产浮动抵押之前，要对固定资产设定“固定抵押”，再用现有的和将有的全部他动产设定动产浮动抵押，将固定抵押和动产浮动抵押“绑”在一起同时适用。涉农动产浮动抵押权与善意第三人所有权之间的冲突，鉴于善意第三人已成为一项成熟完善制度，应保障第三人的优先所有权。即凡是在法院发布查封抵押人总财产的公告之前，抵押人已经处分的财产自动退出抵押财产的范围，第三人取得该处分财产的所有权。

4.加强农户金融知识普及。鉴于现阶段动产抵押制度银行承担的风险较高，动产浮动抵押相关配套制度不完善，银行应与农户之间签订动产浮动抵押协议，限制农户抵押人的相关权利，降低银行风险。主要是限制农户以下行为：首先是约定，禁止农户用同一抵押物重复抵押。鉴于我国目前动产浮动抵押不完善，抵押登记时附浮动抵押登记协议。其次，银行可以在协议中约定适当限制抵押人享有对抵押物的处分权，抵押人对较大或较多抵押物处分的，应当通知商业银行，以便于商业银行适时充分了解抵押物现状。再者，动产浮动抵押与固定抵押、订单等方式结合，对于金融风险性较高的农产品，可以将动产浮动抵押、固定抵押、订单以及农合个人财产共同抵押。最后，参照现有法律的规定，除当事人有约定以外，浮动抵押物上若存在其他形态的固定物权担保，不论设立时间的先后，固定物权担保一律优先于浮动抵押。

（三）完善动产浮动抵押配套制度

1.健全农村信用体系。根据农户个人的信用评级，率先对“企业+农户”中的农户进行信用评级，逐渐完善农村以家庭为单位的农户信用评级，给予信用较好的农户更多优惠，提升农户信用。

2.完善政策性农业保险机构业务深化。为了降低商业参与金融扶贫的高风险，鼓励多方主体能够参与完善涉农动产浮动抵押融资模式，借鉴英国、美国等将担保公司与保险公司参与农业信贷。如果担保公司和保险公司能参与到涉农产浮动抵押登记融资贷款中来，将极大提高金融机构的资金安全，提高金融机构贷款的积极性。具体由担保公司来承担农户的道德风险，由保险公司来承担农户遭受自然灾害受损的风险，地方政府也可以采用财政贴息的方式提供贷款利息一半的补贴。⑩游波：《用“未来”作抵押，以担保防风险——苏州破解农业生产融资难题》，载《中国工商报》2013年4月27日。大力发展农村担保机构体系和政策保险机构与商业银行的对接机制将成为商业金融机构持续性参与金融扶贫的重要保障。

3.设立涉农动产监管机构。第三方监管机构主要服务于商业金融机构，帮助银行对农户已经设定动产浮动抵押的主要物种类、物的数量变化进行监管，从而节约由银行亲自监管的费用成本，因此，有必要鼓励农村市场成立第三方动产监管公司，在浮动抵押权受到损害时，银行也可以委托第三方监管公司监管、出售涉农动产，及时减少因抵押物毁损、灭失而受到损失，及时降低银行的风险。