互联网背景下我国海洋环境管理信息共享机制构建

吕建华 张 霜

(中国海洋大学 法政学院 海洋环境资源法研究中心，山东 青岛 266100)

一、问题的提出

21世纪是信息社会，信息共享是一种时代趋势。海洋环境作为一种公共资源，与涉海部门及社会公众的利益息息相关。所以，能否及时准确地获得海洋环境信息，涉及政府部门、各行各业及其他相关者从事涉海活动的利益实现。[1](P276)随着“互联网+”和大数据时代的推进，信息资源逐渐发挥其内在价值：掌握精密准确的信息数据资源是及时有效的防范海洋环境风险的关键；海洋联合执法尚且需要信息互动调节条块关系；海洋资源开发与保护离不开强大的信息支撑。当前，公众对信息资源的获取需求加大迫使上至中央层面，下至各地政府、企业甚至是非营利组织，都加大了对于信息资源的开发与管理。尽管如此，我国海洋环境管理信息共享仍面临现实考量的社会压力和互联网背景下五重效应。

首因效应：首因效应(theprimacy effect)是指个体在社会认知过程中凭借最初获得的信息(即第一印象)对对方下判断，而对后来的信息不太重视的现象。[2]这种首因效应在海洋环境管理中突发性环境事件中比较明显。微博、微信、YouTube、Twitters等的出现，一方面为信息共享提供了重要平台，另一方面，也存在夸大信息真实性和准确性的弊病。海洋信息的重要内容来自海水，海水受季风、温度、潮汐等自然因素的影响而具有流动性，这就决定了海洋信息动态性的特点。[3](P137)如果公众对于数据更新关注不够，片面的追求最初所获得的信息，就会导致对于海洋信息动态化数据的缺失。尽管政府和相关部门做了十足的努力，也难以避免信息错位的出现。

晕轮效应：晕轮效应(the halo effect)是指受传者在接受信息活动中将认知对象的某种印象不加分析地扩展到其他方面去的接受倾向，从而得出全部好或全部坏的整体印象。[4]也就是说，人们对于信息的接收不是一手资料，而是由“熟人社会”所提供的信息数据。一方面某些海域或海岛信息化设施比较落后，海洋环境相关部门进行实证调查所获得的数据往往是依据当地渔民的访谈和问卷所得，以偏概全，将部分海域环境状况推广到全国，难免会得出全部好或全部坏的整体印象。而尽管网络为政府、企业或者是公众提供了海洋环境管理信息共享的平台，但是，难免由于海洋数据失真而造成“信息超载”，影响政府、企业甚至是公众对海洋环境管理信息真实性的主观判断。

蝴蝶效应：蝴蝶效应(the butterfly effect)最常见的解释就是“一个蝴蝶在巴西轻拍翅膀,可以导致一个月后德克萨斯州的一场龙卷风”，也即初始条件的极小偏差，将会引起结果的极大差异。[5]一方面，海上溢油所导致的海水污染、入海排污口邻近海域环境质量状况等敏感信息一旦在网络上出现，就会以极快的速度在现实世界中扩散，蝴蝶效应在海洋环境共享方面的“负能量”；另一方面，海水生物多样性，海洋自然景观和遗迹类保护区等价值信息一旦在网络上出现，也会以极快的速度在现实世界中扩散，有利于开发海洋资源的外生价值，这是“蝴蝶效应”在海洋环境信息共享方面所带来的“正能量”。

化合效应：化和效应(the combined effect)是指两种或两种以上的物质经过化学反应而生成另一种物质。传统意义上的信息传播方式是单向式的传播方向，而网络使得信息的传播方式是无向的，这就容易导致几种相互交错的信息糅合起来产生信息变异。部分涉海机构或部门为追求网络经济，利用各种办法提高网站的点击率和关注度，蓄意夸大信息的有效度；为了使得网站保持高热度，网站上的涉海机构或者个人就会想尽办法将旧的信息注入新的内容，从而将几种信息糅合在一起使得信息不在具有原有的价值。

沉默螺旋效应：沉默螺旋效应(silence spiral effect)使得在特定的网络议程中，具有特定价值倾向的网络主体，若发现自己属于“少数”或处于“劣势”一方时，由于担心被多数方的反击或孤立，网络主体倾向于屈从于压力而附和或沉默。[6]不同地域的海洋环境管理部门都在国家海洋局的指导和监督之下，而不同海域环境和治理状况不同，在制定海洋政策的网络议程中难免会存在利益冲突，当某个海域发现自己属于“少数”或“劣势”一方时，尽管在网络空间代表自己的利益诉求，但是由于屈于压力而选择附和或者沉默。

网络的出现，尤其是互联网+的产生，不仅改变了信息传播的物理距离，而且改变了传统的信息传播方式。机遇和挑战并存，海洋环境管理信息共享机制未来的出路在哪里？如何在现实需要和网络冲击的双重考验下构建海洋环境管理信息共享机制是本文解决的主要问题。

二、互联网背景下海洋环境管理信息共享机制：现状与成因

“机制”指的是有机体的构造、功能和相互关系，机制往往使人们更加注意到制度的运作及运作过程中各要素之间的相互影响。[7](P105)研究海洋环境管理信息共享机制就是研究海洋环境管理信息共享的机构设置、平台运作、内容和制度保障及各要素之间的相互影响。互联网背景下海洋环境管理信息共享机制在海洋环境信息共享平台、海洋数据库建设、海洋环境信息系统等各方面都取得了阶段性的成果。但是由于海洋信息共享基础比较薄弱，海洋环境管理信息共享机制尚未完全建立，随着时代的需求和政策的推进，我国海洋环境管理信息共享机制也暴露出上下联动的海洋环境管理信息共享机构尚未形成、制度漏洞造成海洋环境管理中的信息反馈渠道不畅、标准要件缺位致海洋环境管理的信息共享秩序混乱等一些问题值得探讨和反思，海洋环境管理信息共享机制与海洋环境管理的现实新要求和新挑战仍存在较大差距。

(一)成就

1.海洋环境管理信息共享平台多元化发展

“互联网+”的兴起不仅提高了沿海省份有关海洋环境管理机构以及相关部门的办事效率，而且大大丰富了海洋环境管理信息共享平台。海洋环境信息由于更新速度快，时效性较强的特点，因而对于信息共享的技术和平台建设要求较高，国内对元数据设计技术、Web GIS技术和基于Marine XML海洋数据展示已经取得了阶段性的进展。

除此之外，传统的海洋环境管理信息平台仅限于网站公示、文件上传下达、定期举办听证会等方式开展信息共享。现代海洋环境管理信息共享平台在传统的海洋环境管理信息共享平台的基础上增添了网上评议，网络会议，网上征集专家、民众意见等多元海洋信息共享方式。随着微信，微博、YouTube、Twitters的推广和使用，不少部门在诸如“海洋信息”、“海洋网”等微信公众号开设海洋信息产品和互动交流平台，在“中国海岛网”“南海预报中心”“国家海洋环境监测中心”等官方认证机构的新浪微博上定期传输海洋环境管理信息资料，以期达到海洋环境管理信息共享率最大化的效果。

2.海洋数据库建设不断充实

随着海洋高技术的推进和发展，海洋数据库建设不断充实，涉及面更加宽广。目前海洋数据库在大陆架及邻海海域信息库、大洋矿产资源数据库、海洋情报信息数据库等方面，无论是海洋资料的储存、处理技术还是服务水平上都发展到新的高度和层次。海洋数据库已由过去的集中式向分布式发展，由关系型数据库向多维数据库发展，可以实现远程登录，乃至世界范围内的联机检索。[8](P243)

除此之外，深海潜标数据进行的实时传输大大提高了海洋气候和环境预报的精度；包括web数据库技术、TPI技术、多专题数据库跨库检索技术和专题数据库发布技术等在内的海洋数据库建设技术不断成熟。可以看出，当前海洋数据库的技术研发，数据获得和维护更新的应用和发展为海洋环境管理的信息共享机制提供了宝贵的共享内容。

3.海洋环境管理信息系统更加全面

自1997年国家海洋局建立国家海洋信息系统(NMIS)以来，经过长期的学习和开发，无论是国家层面，还是地方沿海省市县都在海洋环境管理信息系统方面做出来十足的努力，并取得了一系列成果。NMIS包括“海洋环境与灾害系统”、“海岸带环境信息系统”、“大陆矿产资源研究开发信息系统”、“海域管理信息系统”、“海洋功能区划管理信息系统”等等。[9](P64)沿海省市县开发和应用的海洋环境管理信息系统如海南省海洋信息系统、海南岛海洋资源与环境管理信息系统、温州海洋功能区划信息系统、浙江舟山市海洋管理信息系统等等。这些海洋环境管理信息系统不仅在系统运行方面大大提高，而且大大地提高了在海洋元数据、海洋基础数据和海洋信息产品的精确度和使用度，为海洋环境管理的信息共享机制提供了重要的运行保障。

(二)困境

1.上下联动的海洋环境管理信息共享机构未形成

在近几十年海洋发展实践中，我国目前已经初步建立了国家环境保护部门统一协调和监督与各有关部门分工负责相结合，中央管理与地方分级管理相结合的海洋环境管理体制。[10](P84)在这一体制的作用下，海洋环境管理的信息共享机构呈现出以行业部门管理为主的管理模式，由于我国的涉海部门达20多个，海洋环境管理数据分散在各级管理部门和各业务部门之间，数出多门现象比较严重；其次，中央和地方信息内容共享脱节，在中央层面，海洋环境管理问题多局限在宏观层面，而地方在管理海洋环境问题上有很大的自主性，加之地方保护主义的影响，使得海洋环境信息得不到根本性的共享目的，因而中央和地方内容脱节比较严重。再者，中央层面对于突发性事件的把握力度不够，地方层面应对突发性事件反应不及时，信息沟通不畅，易导致群体性事件的出现。多种因素相互作用，最终导致上下联动的海洋环境管理信息共享机构尚未形成。

2.制度漏洞造成海洋环境管理中的信息反馈渠道不畅

目前，关于信息资源共享的绝大多数文件都是围绕在政府层面或者企业层面的海洋环境管理的信息共享原则、类型和方式等等，而未对海洋信息资源共享的监督以及沟通反馈渠道做出说明，进而导致部分公众或者非营利组织由于缺少海洋信息反馈渠道的制度保障，造成“有口说不出”现象比较普遍。在最新颁布实施的国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》中，并未突出在信息反馈渠道上的具体实施办法。当前不仅海洋环境信息仍然主要掌握在政府或企业手中，而且公民信息申诉的权力得不到保证，公民参与权得不到保障，严重影响公众参与海洋环境管理的积极性。

3.标准要件缺位致海洋环境管理的信息共享秩序混乱

海洋环境管理信息的标准要件是保障信息共享秩序的重要前提。当前，标准要件的缺位表现在两个方面，一是海洋环境信息数据分类标准缺位；二是海洋环境信息专业的技术人员缺位。海洋环境管理各部门以行业部门为主，各部门信息共享平台多样，信息共享内容不一，信息数据分类标准比较混乱。许多岗位上的信息共享管理缺少专业的技术人员，专业技术人员稀缺易导致信息管理不及时，信息共享表现形式单一，缺乏创新性。上述两个方面是导致海洋环境管理信息共享秩序混乱的主要原因。除此之外，由于部分企业和政府之间某些共同利益的影响，企业谎报数据，推卸责任，政府故意隐瞒，这些都严重影响了海洋环境管理信息共享秩序的运行。

(三)成因

互联网的应用和发展悄然改变信息共享方式和内容，海洋环境管理信息共享机制成就的取得和内在困境都离不开互联网的作用和冲击。剖析海洋环境管理信息共享机制所存在的困境背后有其深层原因和作用机理。

1.信息鸿沟导致信息不对称现象时有发生

信息鸿沟(Digital Gap)又叫“数字鸿沟”，是指在信息社会中，不同区域和不同的社会主体对社会信息资源占有、使用、分配、收益过程中的地位、机会、权利、收益上的巨大差别，以及由此造成的对整个社会的瓦解。[11]具体来说，在物质层面、精神层面和技术层面所导致的信息鸿沟比较明显。从信息技术层面分析，受海洋资源流动性、公共性的特点，海洋环境管理对于信息技术要求较高。而目前由于不同地区之间的经济发展水平不同，不同地区在信息技术的应用来说也存在较大差距。例如经济发展水平较高的沿海城市浙江和上海，无论是信息技术的接入，还是应用方面都比一些经济发展水平相对较低的沿海城市高很多，因而在信息共享方面，信息技术发展水平影响企业和公众的信息获取能力，信息不对称阻碍我国海洋环境管理信息共享机制的有效运行。

图1 信息鸿沟与信息共享机制关系图

受信息技术、获取能力等方面的影响，政府与政府之间、政府与企业之间、政府与公众之间信息鸿沟的存在，使得海洋环境管理信息更多的掌握在政府，有资料表明，我国绝大多数信息资源都掌握在政府手中，只有20%是公开的。[12]企业和公众作为信息资源的贫困占有者，在面临信息冲突时，由于缺少精准、实证上的信息资源，经常采取群体性事件拉大信息共享机制的漏洞。

2.信息孤岛导致“信息碎片化”严重

“信息孤岛”又被称为“信息岛”(Information Island)或者“孤岛式信息系统”(Isolated Information Systems，IS)它意指信息资源体系中各系统相互封闭、各自独立，犹如一个个分散、独立的岛屿，缺乏联通，信息随之体现为一种“碎片化”的形式。[13]反思目前我国海洋环境管理部门或者企业，导致信息孤岛的原因有以下几个方面：一是海洋行政管理体制的分散管理的特点，地方海洋环境管理部门各自为政现象比较突出，实质原因是中央和地方的利益冲突导致，因而海洋信息资源很难达到共享；二海洋信息标准缺少统一的标准，海洋环境管理各部门以行业部门为主，各部门信息共享平台多样，信息共享内容不一，信息数据分类标准比较混乱，使得“信息碎片化”比较严重；三是各部门、各地区信息化设施建设的不足与不平衡，即各地区经济发展不均衡所导致的区域信息化水平差异。[14]仅从海洋水产业来说，中国四大海域重点捕捞业和养殖业也不同，信息化配套设施建设不一，导致所收集的海洋水产业数据也不同。

所谓信息化，不仅在于“有”，更在于“通”，尤其在互联网时代，信息必须实现有效流通和共享，才谈得上“化”。近期出台的《十三五国家信息化规划》中明确提出要打破信息壁垒和信息孤岛，构建统一高效、互联互通、安全可靠的国家数据资源体系，打通各部门信息系统，推动信息跨部门跨层级共享共用。互联网背景和国家政策扶持下，如何填补信息鸿沟，打破信息孤岛是海洋环境管理信息共享机制构建成效得以实现的关键。

互联网背景下我国海洋环境管理信息共享机制构建选择

信息共享不同于信息公开，在海洋环境管理中后者的主体主要是政府。而信息共享的主体不仅仅限于政府，还包括参与主体企业、非营利组织以及协同主体公众等。互联网背景使得海洋环境管理信息共享主体发生着行动转变，分析海洋环境管理信息共享主体的行为趋势有助于降低“五重效应”的冲击。整体性治理理论为构建当前海洋环境管理信息共享机制提供了重要的理论基础，笔者试图在现实考量和理论指导下构建互联网背景下我国海洋环境管理信息共享机制，以期填补信息鸿沟，打破信息孤岛。

(一)海洋环境管理信息共享主体的行动转变

针对信息鸿沟和信息孤岛的现实考量和互联网冲击下的“五重效应”，有必要分析当前在海洋环境管理信息共享主体之间的行动逻辑，以有助于厘清当前海洋环境管理信息共享机构或者主体的角色定位，构建双重冲击下海洋环境管理信息共享机制框架，提高海洋环境管理信息共享效益。信息共享的主体不仅包括政府，还包括企业，公众和非营利组织。受当前中国行政管理体制的作用，在海洋环境管理信息共享中起主导性作用的还是政府及其相关信息管理部门。这里主要分析政府对其他行为主体的作用和行动逻辑。

1.政府与政府：从纵横分明到纵横交错

我国海洋环境信息机构呈现多部门管理，自上而下管理方式和自下而上管理方式相结合的特点，海洋环境管理数据分散在各级各地部门，这与我国“垂直领导，横向协调”的行政体制格局有关。但是互联网的发展，特别是海洋信息系统的完善和信息技术的日趋成熟，提高了政府部门信息可靠度和准确度，通过网站建设和网络会议将信息数据更加透明；“互联网+政务服务”使得各级各地方积极寻去公共服务最大化的价值目标的实现方式；涉海机构或部门更加强调“数字海洋”进程中深层次挖掘海洋资源的潜在价值。种种原因使得这些及海洋环境管理信息共享的机构或部门对于信息的接受还是再加工，都不再局限于自上而下和自下而上相结合的信息管理方式，而是呈现出纵横交错的信息共享方式，表1是对当前涉及海洋环境管理信息共享机构及其职责的梳理。

表1 涉及海洋环境管理信息共享的机构及其职责

资料来源：笔者根据相关网站文件自行整理所制

通过对中央和地方涉及海洋环境管理信息共享的机构及其职责的简单梳理，加之对于沿海省份的网站调查，当前海洋信息的传输主要存在两条主线：一是纵向垂直式的信息共享。从纵向上看，国家海洋局直属的公益性事业单位——国家海洋信息中心对全国海洋信息工作实施业务指导和协调，与此同时，国家海洋环境监测中心和国家海洋环境预报中心分别行使海洋环境监测和预报职能，三个部门彼此协调海洋经济发展，保障海洋经济有序运行；北海信息中心和南海信息中心隶属于国家海洋信息中心的地方综合性海洋信息中心；沿海省设有海洋与渔业环境保护综合信息网(山东省)、经济信息中心(浙江省)、统计局(海南省)等等；沿海城市设有经济和信息化委员会(宁波)、海洋环境监测中心(威海、烟台)等等。二是横向水平式的信息共享。从横向上看，山东省海洋与渔业厅和河北省国土资源部、浙江省海洋与渔业局、广东省海洋与渔业局、海南省海洋与渔业局等等存在横向的海洋信息交流与共享。

然而互联网的冲击使得原本纵横分明的信息传递走向纵横交错的信息共享，在纵向垂直式的信息共享中夹杂着横向水平式的信息共享，在横向水平式的信息共享中渗透着纵向垂直式的信息共享。一个典型特征就是不少海洋环境管理信息部门官方网站链接省内、省外等重要的海洋环境信息中心。地方政府与地方政府之间除了接受上级部门的领导以外，还有彼此的信息共享和信息沟通渠道。

2.政府与企业：从分工明确到多元互惠

政府和企业都是海洋环境的重要影响者，同时也是海洋环境管理信息共享的两大主体。政府是海洋环境的主要管制者，政府的海洋资源管理、海洋环境保护的政策等大多针对企业，限制或制裁企业的排污行为；而企业更多的是被管制者，企业以实现经济利益为目标，为了自身经济发展经常会损害到海洋环境。[15]因而，政府在海洋环境保护和海洋资源开发等政策的制定过程中需要企业的信息输入，而企业的排污行为需要政府政策的信息输出，政府和企业在海洋环境管理中信息分工明确。

但是互联网的冲击使得原本信息输入和信息输出的简单关系变得更为复杂和多元。对于企业来说，一是出于交易成本的考虑。企业作为海洋环境管理的信息共享参与主体，不少化工厂、污水处理厂的运营模式、管理方式等等在很大程度上都依赖于海洋环境管理信息的获取。海洋信息的获取已从传统单一信息获取方式，发展到通过海洋卫星、飞机、调查船、浮标等组成的海洋立体监测系统获取方式。[16](P137)企业是以盈利为目标的“经济人”代表，如果企业仅仅以自己手中的技术获取海洋信息，难免造成成本大于收益的困境。二是出于提高企业知名度的考虑。互联网所提供的信息共享平台，大大提高了现代公众对于海洋污染信息的敏感度的便利程度，企业借助于互联网的媒介，通过与政府的合作提升自己的企业品牌效应，因而企业逐渐对政府产生“依赖”。

对于政府来说，海洋环境管理部门网络APP的开发需要有关企业的技术研发，在帮助海洋环境管理部门生产更多的公共物品的同时，企业也降低了政府生产公共物品的成本；其次，海洋环境管理部门或机构的财政收入也依赖于企业税收的纳入，为海洋环境管理部门提供物质支撑。在“互联网+政务服务”的外部环境和政策支持下，政府与企业的关系由传统的信息输入和信息输出转变为多元互惠的合作模式。

3.政府与公众：从单一平台到互动监督

除政府、企业以外，公众也是重要的海洋环境管理信息共享参与主体。主要表现为：积极参与海洋环境保护工作、参与海洋环境管理意见的收集，及时反馈海洋环境管理问题、监督海洋环境管理具体政策的执行等等。但是传统公众的政治参与形式局限在“投票政治”，在海洋环境管理部门政策执行和企业排污行为履行方面，真正对其监督作用微乎其微。

而互联网改变了传统的“投票政治”的参政模式，为公众参与海洋环境管理提供了解政府、监督政府、表达政治主张的自由以及即时联合的网络平台和机会，特别是网络APP的使用，在提高公众生活水平的同时也使得海洋环境信息产品更加公正、透明的呈现在公众眼前。

4.政府与非营利组织：从尴尬相处到集思广益

非营利组织是海洋环境管理信息共享机构的协调主体。作为海洋环境管理的重要补充力量，非营利组织连接起了公众与政府之间处理海洋环境管理问题的桥梁。与此同时，非营利组织依靠自身力量和资源，在政府失灵和市场失灵的双重考验下，填补了海洋环境管理领域的空白，进一步落实和实施海洋环境管理信息，制约政府权力，监督海洋环境管理信息资源的运行。

值得讨论的是，由于利益冲突存在，海洋环保部门更愿意和非营利组织合作，而不愿意和地方政府合作，这就造成了政府与非营利组织的尴尬局面。互联网打破政府与非营利组织尴尬局面的关键在于互联网众筹融资模式的兴起和推广。对于非营利组织的活动开展而言，最棘手的问题就是资金的来源问题，而互联网使得非营利组织和企业、环保部门之间的交易不再通过银行或交易所等中介机构融资，一个典型例子就是支付宝、微粒贷和京东金融等等线上交易平台的兴起，这种交易方式的保障是基于互联网云计算的移动支付以及多网融合过程中所必需的存储能力和计算能力，因而海洋环境管理部门在提供关键信息和保障非营利组织信息安全等方面就发挥出其应有的作用。海洋环境管理部门开展的环境保护工作也需要非营利组织发挥宣传教育和提供海洋环境公共产品(例如海洋环境保护的基础设施建设等等)。政府和非营利组织之间由原来的尴尬相处走向相互合作，集思广益，共同推动海洋环境公共服务最大化。

(二)海洋环境管理信息共享机制构建框架

海洋环境管理信息共享机制构建框架是在整体性治理理论的指导下进行。所谓整体性治理就是以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”。[17]因而整体性治理理论提出的出发点就是运用现代信息技术拆除部门之间的藩篱，通过整合公共服务的供给部门，实现对新公共管理“碎片化”治理的战略性回应。从“问题—对策”导向出发，整体性治理理论提出了实现整体性治理的关键环节——协调与整合。互联网背景下我国海洋环境管理信息共享主体已经不再是原来海洋环境管理部门的单一主体，企业、公众和非营利组织的多元主体在信息共享方面也逐渐发挥作用。面对海洋环境管理信息共享机制存在的困境以及成因，在整体性治理理论的倡导下，海洋环境管理信息共享机制构建本着协调主体间信息合作、整合海洋信息数据、打造一体化信息平台的原则，在网络技术飞速发展中，不断缩小信息鸿沟，对碎片化的信息不断整合，以期为海洋环境管理运行机制做出不可或缺的动力性贡献。图2是基于互联网背景下，海洋环境管理主体多元化趋势中我国海洋环境管理信息共享机制构建框架。

图2 网络背景下我国海洋环境管理信息共享机制构建框架

1.政府在海洋环境管理信息共享机制的角色定位

在海洋环境管理信息共享机制的构建中，需要政府掌握宏观方向。尽管图2显示政府是四个并行中心中的一个，政府更多的参与信息公开环节，政府仍然是信息共享的主力军。政府以改原来的单一中心的信息输出变为多主体间的信息协调与合作，需要厘清政府在海洋环境管理信息共享机制的角色。

(1)明晰水平和垂直海洋环境管理信息共享的职能关系

政府在海洋环境管理信息共享上虽然扮演掌舵者的角色，但是政府仍然需要掌握在海洋环境管理信息共享的目标制定，过程运行，共享方式等宏观方向。由于中央和地方在不同的海洋环境管理的认识存在显著差异，因而中央应把握关于海洋环境管理信息共享政策的制定，地方政府根据不同地域海洋环境管理信息特点，实时更新海洋环境管理信息，并将最新动态及时反映到上级相关部门。在这一过程中，由于地方关于考虑部门和个人政绩的影响，难免会存在政府信息垄断，虚报海洋环境管理真实信息等问题，导致上下联动失败。因而水平方向的制度层面上，需要中央在提高激励奖励的程度的基础上，在地方建立监督和反馈机制。在技术层面上，在现有的海洋环境管理信息平台上，可以借鉴国外数据管理经验：2001年，英国建成全世界最为领先的知识管理系统(KN)，[18]实现了政府与不同部门之间，部门与部门之间在同一个交互系统上进行协同工作与知识共享；在美国、新加坡和加拿大等其他国家，政府信息首席官(CIO)已经被证明是最有效的信息共享体制。结合我国的海洋行政体制，尝试建立起适应我国海洋环境管理的中央和地方的跨部门CIO信息共享机制，减少数出多门、信息共享内容脱节等问题的出现。

(2)建立海洋信息共享补偿制度，缩小信息鸿沟

政府是信息资源的“富有者”，为减少群体性事件的发生，对于部分企业和公众的“贫困者”角色，政府应该施以援手。不同地域的经济发展水平不同，在海洋信息共享补偿制度上也应该有所侧重，具体地区具体分析。在企业方面，根据在捕捞、排污、海洋开发中的不同情况，政府应该制定统一的分类标准进行管理，弥补达标企业在信息资源缺位方面的不足。对于公众特别是渔民来说，除了在经济方面给予扶持以外，在现实海洋环境的开发与保护中的诸多问题，建立与渔民的对话交流与协商，激励渔民参与海洋环境管理的信息共享的过程中来。除此之外，非营利组织在开展海洋环境的开发与保护中面临资源短缺的问题也可以在信息共享补偿制度中得到进一步解决。

(3)制定海洋环境管理信息共享的法律制度

十八届四中全会对全面推进依法治国进行重要的战略部署，在海洋环境管理信息共享方面更应该加大法治化建设。目前，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》中，并没有对于海洋环境管理信息共享做出具体的法律条文。在政府海洋环境信息公开方面也没有一部成文的法律，已有的法律条文多分散在不同法律文件中。制定海洋环境管理信息共享的法律法规不仅对于企业而言可以在环境保护方面实现利益最大化，也有助于帮助政府在掌握充分的环境信息上制定更合理的海洋环境管理政策。通过法律法规制定信息反馈渠道，帮助公众参与信息共享中来，实现科学决策，促进民主化进程。作为海洋环境管理信息共享的重要制度保障，制定海洋环境管理信息共享法律法规显得格外重要。

2.企业在海洋环境管理信息共享机制的定位

(1)企业与政府签订海洋信息协议，监督企业改进环境行为

信息协议是指政府和企业之间就信息共享的内容，方式，目标等诸多方面进行协商，签订执行协议。通过这一协议，政府可以参与信息共享的过程中来，及时发现企业在海洋环境生产中的问题，以期合理的开发和保护海洋环境，其最终落脚点也是为了企业能够实现最大化利润。海洋信息协议有助于帮助涉海机构或部门和企业减少信息纠纷，通过公开协议，帮助公众更加知晓涉海机构或部门和企业的行为取向，便于监督和管理。

(2)加强企业与非营利组织的合作，建立互利共赢关系

非营利组织在社会体系和结构中有着不同于企业和政府的诸多社会功能，能弥补“市场失灵”和“政府失灵”。[19]企业信息共享过程中，难免会出现信息共享进程缓慢，企业环境行为得不到有效实施。公众特别是对于渔民来说，受经济发展水平、教育程度不一的影响，接收新事物的能力较差。非营利组织由于具有自愿性、公益性的特征，往往它们的话语权更容易被公众接收。企业可以通过与非营利组织建立合作伙伴关系，推进信息共享进程。

3.公众在海洋环境管理信息共享机制的角色定位

(1)公众树立信息共享意识，理性对待群体性事件

当海洋环境风险遇到“信息鸿沟”，公众必然会缺乏看待群体性事件的理性思考。在事件发生之后，公众要在了解实际环境问题之后再做出行为选择。数字化时代的发展给人们带来了多元化的信息共享平台，公众可以通过多种渠道了解信息源和信息内容。在共享信息的过程中，公众要学会分辨真假信息，积极树立正确的海洋环境保护和使用的信息共享理念，避免沉默的螺旋的出现，及时反映实际海洋环境管理问题，多多参与海洋环境管理的信息共享的构建中去。

(2)畅通海洋信息监督和反馈渠道，降低寻租发生率

随着互联网的推进，信息平台多元化发展，海洋环境管理信息系统更加全面，公众越来越多的开始有意识、有组织的对海洋环境管理表达诉求和建议。由于多中心的存在，各中心之间又存在利益合作，信息共享机制的构建过程中难免会产生寻租、“秘密协议”等破坏信息秩序的事情发生。针对于此，需要给与公众，特别是渔民更多的监督权和选择自由，减少政府寻租机会，降低政府寻租发生率，使公众直接或者与通过专家评议会、听证会、信息共享app，或者通过非营利组织向有关部门表达诉求和建议。

4.非营利组织在海洋环境管理信息共享机制的地位和角色

(1)非营利组织在海洋环境管理信息共享中的地位

非营利组织是独立于政府与企业之外的第三个公民社会。在海洋环境管理信息共享中，非营利组织充当政府、企业与公众之间的纽带。既然是纽带，那么非营利组织不仅需要协调政府、企业与公众之间的合作，还要改善政府与非营利组织的尴尬关系，减少信息不对称产生的信息矛盾，减少由于信息共享内容错位导致的信息鸿沟现象。

(2)非营利组织在海洋环境管理信息共享中的角色

在政府与非营利组织之间，非营利组织自身资金不足的缺陷由政府的信息补偿加以完善，与此同时政府通过及时的公开海洋环境管理信息，激励非营利组织代表公众积极参与信息共享的过程中来；对于企业与非营利组织来说，非营利组织自身公益性、民间性的特点可以对企业一些排污不当、开发无节制等海洋环境问题要求政府和企业给以回应，做好信息监督。对于公众与非营利组织来说，非营利组织在运转自身的管理和运营模式的同时，通过及时地向公众传播海洋环境管理信息，减少“信息鸿沟”，让海洋环境管理问题被更多的公众和社会媒体关注，形成强有力的社会舆论压力，影响海洋环境管理信息共享的政策制定与执行。

四、结语

整体性治理理论为海洋环境管理信息共享机制中各部门之间的协调整合，破除信息碎片化，缩减信息鸿沟提供了重要的理论价值。海洋环境管理信息共享机制构建的最终目的是适应时代的发展，满足公众需求，为海洋环境管理协调机构，实现海洋信息资源的公共服务价值最大化提供内在保障。随着海洋环境管理信息共享平台的不断发展，数据库建设不断充实，海洋环境管理信息系统趋于完善，海洋环境管理信息共享机制的构建可以提高社会服务质量，减少政府审批流程，降低政府提高效率的成本，进而为善治的实现提供新思路。诚然，海洋环境管理信息共享机制的构建困难重重，需要政府、企业、公众和非营利组织的共同努力，目前还有些尚未解决的问题需要再进行讨论与研究。通过整体性治理理论所构建的海洋环境管理信息共享机制的环形矩阵，对于破解目前海洋环境管理信息共享的困境有一定的借鉴意义。

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