基于渔业透明度建设的海洋生物资源养护制度探析

邵化斌 唐 议 黄硕琳

(上海海洋大学 海洋文化与法律学院，上海 201308)

海洋生物资源养护是国际海洋治理的一个重要内容，而海洋渔业捕捞活动是导致当前海洋生物资源面临困境的一个重要因素，因此，如何在渔业捕捞领域强化管理和控制，既是海洋生物资源养护制度的主要内容，也是当前国际海洋治理中亟须加强的一个重要方面。经过多年的发展，目前许多国家和地区均加强了对非法的、不报告的、不受管制的捕捞渔业活动(IUU捕捞)的打击程度，相应的合作和协调机制逐步形成，对于海上兼捕和抛弃的管理也日益加强，一些技术措施、管理手段、信息收集等工作不断得到成熟和完善。但是在以上措施、政策的实施过程中，各国家或地区间的协调沟通与密切合作、信息共享及交流是十分必要的，这样以综合和透明的方式实施开展管理措施，才更有利于达到我们的管理目标，进而更好地实现海洋生物资源的养护。

一、渔业透明度的提出

透明度，即透光的程度，这一概念已被用于多个领域，多指人或事物对外公开从而让人了解的程度。[1](P909)在金融贸易领域，透明度主要是指在相关的法律法规规定下，相应的商业信息的披露程度。在行政管理领域，透明度则指的是政务信息的依法公开与决策程序的公众参与程度，与民众的知情权息息相关。本文所指的渔业透明度建设，主要是针对渔业船舶登记注册信息、船位信息、科研报告、渔获量和渔捞努力量统计情况，在不违反相应保密规则的情况下，面向国内社会及国际组织的公开与交流共享。

联合国粮农组织出版的《2010年世界渔业和水产养殖状况》，[2]在“渔业和水产养殖的若干问题”部分就专门提到了渔业透明度的问题，认为渔船注册以及保留渔船综合记录是国家一级有效渔业管理的执法的基本支柱，也是区域和全球一级合作努力必不可少的，而缺乏基本的透明度则被认为是全球渔业领域所有消极方面的重要推手。文件建议建立起一个“渔船、冷藏运输船和补给船的全球记录数据库”，使其作为一个基于网络的简单的、用户友好型的搜索设施，酌情提供不同的访问级别，从而实现对海洋渔船和打击IUU捕捞的有效管制。

联合国粮农组织在其发布的《2010年世界渔业和水产养殖状况》及在2010年11月举行的“关于确定编制和建立全球渔船、冷藏运输船和补给船记录的结构和战略技术磋商会”中对渔业透明度建设做了设想[2][3](如图1所示)，认为船舶身份信息及所有人的详情是建立“全球记录”所有功能的核心，该核心的构建则由已经确立并经验证的由IHS-费尔普莱管理的船舶唯一标识符提供，IHS-费尔普莱也同意与粮农组织和成员国一道管理“全球记录”的船舶唯一标识符计划，为小型船舶进一步制定适当信息要求。2012年渔业委员会专门提出了“全球记录”的问题，重申支持粮农组织分阶段持续编制该项工作。2014年6月召开的渔业委员会第31届会议，也对“全球记录”的建立做了讨论，并计划努力在全球层面实现标准化。[4]2014年联合国粮农组织批准通过了《船旗国表现自愿准则》，[5]该准则与2016年6月生效的《关于港口国预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕鱼的措施协定》[6]及“全球记录”形成合力，是推动渔业透明度建设的重要规范架构。

图1 全球渔业船舶综合记录构想

其实，渔业透明度建设的问题，早已在之前的一系列海洋法律文件及相关渔业文书中有所体现。在1982年《联合国海洋法公约》[7]中，第61条就规定捕鱼国及渔业管理组织之间就应当经常提供和交换可获得的科学情报、渔获量和渔捞努力量统计；1995年《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》(简称《联合国鱼类种群协定》)第12条也提到了透明度问题，“规定各国应规定分区域和区域渔业管理组织和安排的决策程序及其他活动应具有透明度”，[8]第18条则规定船旗国“建立国家档案记录获准在公海捕鱼的渔船的资料，并根据直接有关的国家的要求提供利用档案所载资料的机会”；2003年生效的《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》(简称《遵守协定》)，在序言中就指出，“通过规定船旗国对有权悬挂其旗帜并在公海上作业的渔船的责任，包括这种作业须由船旗国批准的责任，通过交换有关公海捕捞的情况加强国际合作，增加透明度即能实现本协定的目标”。[9]在《负责任渔业行为守则》中，第6.13条规定了“各国应当在国家法规允许的范围内，确保决策过程的透明度和及时解决紧迫的问题”，[10]鼓励公众参与决策。而在《关于预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕捞的国际行动计划》中，也提到了“应以透明的方式实施该行动计划”，[11]这也是粮农组织为有效打击IUU捕鱼活动而提出渔业领透明度设想的基础。

二、海洋生物资源养护与渔业透明度建设

海洋生物资源是指有生命的、能自行增殖和不断更新的海洋资源，是一类生活在海洋中可更新和再生的特殊资源。海洋渔业是开发利用海洋生物资源最主要的形式，以生活在海洋中的经济动植物为生产对象，主要的捕捞对象是海洋鱼类、虾类、蟹类、贝类和藻类等海洋生物物种，是海洋生物资源中被人们开发利用或具有经济价值的部分。根据粮农组织报告，全世界海洋捕捞总量在2013年为8090万吨，2014年为8150万吨，比过去两年略有增长。[12]基于粮农组织的分析，当前处于生物学可持续水平内的鱼类种群比例从1974年的90%下降到2013年的68.6%，估计有31.4%的鱼类种群处于生物学不可持续的水平开发之中，也就是过度捕捞。[12]由此可见，对海洋生物资源的合理开发，严格控制产量及实施有效的养护手段是海洋资源管理的首要任务。在国际海洋治理的发展历程中，海洋生物资源养护工作也日渐得到国际上各组织与沿海国的重视，一系列的国际组织与国际性公约也应运而生，为保护海洋生物多样性，实现海洋生物资源的可持续开发起到了重要的推动作用(如图2所示)。

图2 海洋生物资源的国际治理框架

由于海洋生物资源具有流动性、整体性和共享性等特点，因此，相应的措施常常需要不同国家之间展开合作，其所涉及到的主权约束、管辖范围区分、各方利益冲突等问题与陆上生物资源的管理相比，变得更为广泛与复杂。加强渔业透明度的建设，对于海洋生物资源养护方面实施更加有效的管理手段和管理效果评估反馈具有重要意义，而渔业管理手段作为海洋生物资源养护工作中的一项重要内容，对其领域的透明度建设，也是值得相关保护者和管理者重视的。在当前国际海洋治理框架和海洋生物资源养护制度体系下，许多方法措施亟须在进一步加强渔业透明度建设的基础上得到强化，才能真正得以发挥作用，达到资源养护的效果，主要体现在以下几个方面：

(一)信息交流与共享

渔业透明度建设，基本条件是实现不同国家或组织之间的信息交流与共享。当前，全球化趋势与海洋信息技术的不断发展，信息交流与共享的作用和意义已越发重要与关键，许多措施实践的成功与否，均需要相关国家或地区就资源状况、法制建设、捕捞能力等方面的信息展开必要的沟通与共享，进而实现最有效的管理和资源养护。在某种意义上，信息交流与共享的程度，则是渔业透明度建设的体现。同样，信息交流与共享，也是海洋生物资源养护工作中的一项重要内容，例如，针对高度洄游鱼类和海洋哺乳动物的养护，《联合国海洋法公约》就规定要求相关捕捞国、沿海国及国际组织应通过协议合作的方式来对这些海洋物种进行合理的管理养护，而“协议合作”的基础，便是以信息交流和共享为主要方式的渔业透明度。

(二)减少渔业兼捕与误捕伤害

渔业捕捞兼捕和误捕是致使许多当前海洋生物资源面临威胁以及部分海洋动物(如海鸟、海龟、鲨鱼等)濒危的重要因素，因此，在渔业兼捕管理及减少海上丢弃物方面，联合国粮农组织在《负责任渔业行为守则》规定的框架原则下，专门起草了《兼捕管理及减少丢弃物国际准则》，[13]该准则已由渔业委员会第二十九届会议(2011年2月)批准。《准则》第4.1.2条规定，各国及区域渔业管理组织和安排应当“开展或考虑开展的捕捞类型信息，包括船舶和网具类型、捕捞区域、捕捞强度、捕捞期、主捕和兼捕物种及其规格，特别是受威胁、濒危或受保护物种”。在数据收集和兼捕评估部分要求“各国及区域渔业管理组织和安排应适当考虑这一事实；由于兼捕管理和减少丢弃物往往要求来自许多来源的不同类型数据，因此可能需要改进整合系统来合计、管理和分析数据，应当考虑公开提供兼捕和丢弃物数据以提高兼捕管理方面透明度”(第5.1.7条)，并且规定“各国及区域渔业管理组织和安排应当鼓励在渔民和管理者之间分享信息，确定有兼捕问题的区域/时间段，以便渔民有效避免兼捕”(第7.6.3条)。

(三)海洋生物栖息地保护

除了渔业兼捕和误捕，渔业捕捞活动同样会对一些海洋生物的栖息环境产生破坏，甚至危及它们的生存，例如大型底拖网对海底珊瑚礁的破坏、渔船压舱水带来的外来生物入侵风险、渔港建设对海岸环境的负面影响以及部分网具丢失产生“幽灵捕捞”(ghost fishing)带来的破坏作用等。因此，对拥有脆弱生态系统的海洋区域和海洋生物栖息地实施严格保护，在海洋生物资源养护方面具有重要意义，主要方式就是建立海洋自然保护区和对特定海域(如深海)实施特殊管理。在海洋保护区建设中，其设计标准和规划在国际上仍然存在着较大的分歧与差异，一些海洋动物的洄游范围极为广泛，因此若要保护这类海洋生物资源则需要建立更广范围的保护区，不可避免地就会跨越不同国家疆域和专属经济区，这就更需要不同国家和地区间的密切合作与交流。深海渔业往往会对深海脆弱生态系统带来破坏，危及许多珍稀海洋物种的生存，[14]联合国粮农组织于2008年制订通过了《公海深海渔业管理国际准则》，[15]该准则明确提到要“确保透明，按照适当的保密标准公布信息，促使利益相关方参与”；各国和各区域渔业管理组织/安排应确保数据报告和分析尽可能透明，以便相关各方审查深海渔业管理和脆弱海洋生态系统养护的成效。由上可见，在海洋动物栖息地保护中，无论是海洋保护区建设还是深海渔业管理，渔业领域的透明度建设是必要而关键的。

(四)捕捞方式的改进与推广

海洋渔业捕捞活动对海洋生物资源构成威胁的一个根本原因就是其捕捞方式的粗放及其对海洋环境的破坏性。加强科学研究，优化渔具渔法，发展环境友好型的渔业捕捞方式则是根本性解决海洋生物资源所面临的困境的一个有效途径。联合国粮农组织一直鼓励各国和国际组织开展渔具渔法方面的研究活动，《负责任渔业行为守则》第八条规定了“各国应当在切实可行的范围内要求，渔具、捕捞方法和技术应当具有足够的选择性以尽量减少浪费、遗弃物、非目标种的渔获量、对与之相关或从属种的影响”，“各国和有关机构应当进行合作来开发渔具选择性、捕捞方法和策略的标准方法的研究”，并鼓励在这类研究成果的传播和技术转让方面进行国际合作。1999年联合国粮农组织通过的《捕捞能力管理国际行动计划》中专门提到了科技合作，其规定“各国应支持与捕捞能力管理有关的问题的科技信息交流，并利用现有区域和全球论坛促进向世界提供这类信息”。[16]在拖网渔业和远洋延绳钓渔业中，误捕海龟、海鸟的现象时有发生，但科学家研制并推广的“海龟逃生装置”(Turtle Excluder Devices，简称TEDs)、圆形钓钩、惊鸟绳等友好型捕捞工具和方式的广泛使用，大大减少了海洋捕捞对这些珍稀海洋动物的误捕和伤害，由此可见，环境友好型捕捞方式的推广是根本性解决海洋生物资源所面临的困境的一个有效途径，该方面的技术交流与共享，则是渔业透明度建设的重要组成，为渔业捕捞领域中海洋生物资源养护工作提供着技术支撑。

(五)加强合作，打击IUU捕捞活动

IUU捕捞的肆虐与蔓延，是当前海洋资源养护工作举步维艰的重要原因，也是世界各国及国际组织的主要管制和打击对象。IUU捕捞活动的产生，最主要的原因就是渔业捕捞者追求利益最大化，其在捕捞过程中，不会考虑到任何资源的养护与可持续性开发，其行为也严重影响着许多海洋动物的保护与持续生存。而由于海洋渔业活动本身的流动性强、作业区域广等特点，使得针对IUU的打击活动处于早已在开展，却难以取得巨大成效的状态。2010年联合国粮农组织报告则指出，缺乏基本的透明度是当前全球渔业领域所有消极方面的重要推手，世界上没有单一和完整的渔船记录数据库，为IUU渔船逃避监测创造了机会，因此，应当按照IUU国际行动计划提供的战略框架，各国通过有效和透明的措施，密切地和有关国家区域及国际组织协调、信息共享与合作，以达到预防、阻止和消除IUU捕鱼活动的目的。同时，通过渔业透明度建设形成一个完整的“全球渔船记录”，将会与2014年联合国粮农组织批准通过的《船旗国表现自愿准则》及2016年6月正式生效的《关于港口国预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕鱼的措施协定》形成合力，实现对IUU捕捞渔船的精准打击。由此可见，渔业透明度建设的首要目标就是在世界范围内彻底解决IUU捕捞难题，也是进一步避免渔业捕捞活动对海洋生物资源的危害的有效措施。

三、当前存在的问题

(一)国家政治意愿不同，透明度建设机制未成熟

国家政治意愿是当前渔业透明度建设的关键。渔业透明度建设主要是针对各捕捞国家及地区的渔业船舶的船位信息、活动信息的适度开放与透明。目前，此类信息的公开程度在不同国家及地区之间差异极大，并且相关的交流与共享还极易受到其他因素的影响，相应机制也就难以建成。在当前海洋生物资源管理制度中，各沿海国对其领海、专属经济区及大陆架海域自然资源拥有主权权利，那么各国在该海域内的资源管理制度、渔船管理、数据收集及共享与否均是其主权权利范围内之事，国家政治意愿不同，其渔业捕捞信息的开放与透明程度就不同。在联合国粮农组织的设想中，渔业透明度建设的核心是捕捞渔船的身份信息及所有人详情的收集共享，并由此形成该类船舶的唯一标识符，进而形成一个完整的“全球渔船记录”，并能与2014年联合国粮农组织批准通过的《船旗国表现自愿准则》及2016年6月正式生效的《关于港口国预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕鱼的措施协定》形成合力，实现对IUU捕捞渔船的精准打击，但这些准则规范要么通过不久且不具备法律效力，要么刚刚生效实施，并未完全建立起国际习惯以及一个成熟运作的机制架构，渔业透明度的真正实现，还任重而道远。

(二)技术发展不对称，信息共享有壁垒

渔业透明度建设的首要任务则是管理者本身要有足够的能力去获取足够的信息，目前，渔业船舶监控系统(VMS)、地理信息系统(GIS)及遥感技术(RS)的不断发展，为渔业管理者监控渔业船舶的信息、位置及活动特点提供了便捷、先进的技术手段，但是由于不同国家和地区之间的相关技术发展并不对称，相应方面的信息共享也就无从谈之了。截至目前，世界上许多渔业国家均采用VMS作为监控手段来养护和管理所辖海域的渔业资源，这种对渔船活动的有效监控对海洋生物资源养护工作的开展十分具有积极意义，然而，对于一些经济较为落后的发展中国家，VMS的引入和发展仍然较为缓慢。GIS和RS在渔业管理中的应用并不像VMS那样普及，美国、欧盟、澳大利亚等发达渔业国家和地区在该领域处于领先地位，渔业管理者可以利用GIS及RS来全面收集渔船的捕捞数据并建立电子日志，及时准确地掌握到其渔获量和努力量，并评估资源动态和影响程度，[17]然而，这种有效的技术在渔业管理中的应用发展较为缓慢，差异就更为明显，因此就更难做到充分的共享与透明了。

(三)养护意识不一致，合作机制易受干扰

许多海洋动物具有洄游范围广、共享性强的特点，因此对其的管理与保护就不可避免地需要展开国家和地区间的协商与合作。但是，针对某些海洋生物资源，不同国家对其所持养护态度不一，这就为上述协商与合作的实现增加了难度。在这方面，最典型的则是鲸豚类的保护问题，在当前绝大多数捕鱼国家都实现了对鲸鱼、海豚的“禁捕”后，仍然有少数国家(日本、挪威等)以各类借口坚持对其捕捞，引发了诸多争议，甚至有国家将其诉诸国际法院。另一典型案例则是对蓝鳍金枪鱼的养护与管理，该鱼类资源的持续下降引发了部分国家的担忧，瑞典、摩纳哥曾先后向濒危野生动植物种委员会提议将其列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录，引发了广泛争论，并受到了日本等捕捞国的强烈反对。[18]在其他方面，为更好地养护海洋生物资源，联合国粮农组织、一些区域渔业管理组织还与许多国际组织(如濒危野生动植物种国际贸易委员会、世界自然保护联盟、世界自然基金会等)相互建立了“谅解备忘录”或其他形式的合作交流方式，相应的机制也初步形成，[19][20][21]但主要是以观察监督与评估建议为主，若要进一步开展深度合作仍然障碍重重。由上可见，由于国家间对同一物种的养护意识不一致，不同国际组织间的理念差异与职责范围差异，相互间充分有效的合作机制难以形成且易受干扰，相互间的透明度建设也就难以提上日程。

(四)针对不同物种存在着不同的管理框架与养护模式

海洋生物资源具有流动性、整体性和共享性的特点，海洋生物资源中受海洋渔业捕捞活动影响最多的主要是海洋鱼类及海洋哺乳动物。1982年《联合国海洋法公约》对海洋生物资源、海洋哺乳动物、高度洄游鱼类和跨界鱼类种群的养护就分别做了不同规定。如《公约》第56条规定，沿海国有养护其专属经济区内的海洋生物资源的主权权利与责任；在公海海洋生物资源养护方面，公约第116-118条规定，各捕捞国既具有自由捕鱼的权利，也具有合作养护的义务；在高度洄游鱼类和跨界鱼类的养护方面，《公约》第64条规定相关国家和组织应当展开合作确保这类资源的有效养护及最适度利用，并在附件Ⅰ中列出了相关鱼种；在海洋哺乳动物的保护方面，《公约》第65条规定“对捕捉海洋哺乳动物执行较本部分规定更为严格的禁止、限制或管制”，但在鲸类保护上，本条又指出，“应通过适当的国际组织，致力于这种动物的养护、管理和研究”。

此外，随着国际社会对海洋生物资源养护的重视程度不断加强，针对不同物种种群的养护与管理，各组织或地区分别制定了不同的管理协定或养护协议，形成了各自的养护模式与管理框架。这种具有较强的独立性、自主性的“各自为政”的局面一直持续到今天，并占有主流地位，虽然也不断有互建备忘录、生态系统方法等观点方式的提出，但这种独立的管理框架与养护模式，为相互间的透明度建设造成了一定的阻碍，当然，不同组织与模式之间对信息共享与交流的需求日益增强，也在一定程度上从侧面上推动了透明度建设的进步。

四、对加强渔业透明度建设的思考

国际海洋治理框架下的海洋生物资源养护是一个综合性工程，在透明度建设视角下，其所涉及到的国际合作、信息共享及公众参与问题已经是当前养护工作中的关键内容。在渔业捕捞领域，透明度建设也已经得到国际社会的重视，并已开始发展。但是，当前海洋生物资源养护工作面临的形势依然严峻，透明度建设也是在一个刚刚起步的状态，则透明度角度下的渔业领域中的海洋生物资源养护工作，仍然有许多方面需要去考虑和结合。

(一)公众参与是渔业透明度提高的前提

公众，既包括个体的公民，也包括依法成立的民间组织、非营利性机构及一些因公共问题而临时成立组成的松散性公众组织。公众作为海洋的开发受益者，也是海洋的直接和间接破坏者，但其也是环境保护的直接行动者，并也在环境保护中直接受益。[22]因此，渔业透明度建设作为海洋生物资源养护的一部分，应当发动公众参与的热情，会对各项工作的开展起到极大的促进作用。近年来，海洋环境保护机构快速发展，其作为公众力量也越来越多地参与到政府决策、监管监督等方面的工作中，不少国际组织也与其相互签订了“谅解备忘录”等合作内容，许多渔业会议也邀请了一些重要非政府机构的民间组织作为观察员列席，参与决策，给出建议。综上所述，公众力量对海洋生物资源养护和海洋动物保护的热情，以及其多年来在海洋环境保护领域的发展与参与，已经构成了目前渔业透明度建设的前提，为其进一步开展奠定了良好的民间基础。

(二)生态系统方法是透明度建设中的重要指导

2001年的联合国粮农组织《雷克雅未克宣言》[23]提出了将生态系统考虑纳入渔业管理为各国和渔业管理组织提高管理效率提供一个框架，并能重点加强这些机构与负责海洋环境管理和保护的区域机构之间的合作。粮农组织在其制定的《渔业生态系统方法准则》[24](简称EAF准则)中对渔业生态系统方法的定义是：“渔业生态系统方法在对生态系统中的生物、非生物和人文因素及其相互关系的知识不完全掌握的基础上，在具有生态意义的范畴内对渔业采取综合的管理方法，以实现多种社会目标的平衡。”有研究者就提出，将生态系统考虑纳入到渔业管理中，要同时平衡生态、人文和制度3个维度的目标，来实现渔业的可持续发展和对海洋生物资源的有效养护。[25]因此，在渔业透明度建设中，也必须要兼顾到这些维度的平衡，无论是一份渔业船舶“全球记录”，还是信息共享与合作交流，只有平衡了各个因素，这份“透明度”才会真正起到作用，从而更好地帮助人们去通过实践和行动来养护海洋生物资源，实现可持续开发利用。

(三)养护意识的提升是实现渔业透明度建设的保证

渔业透明度建设的目标，是预防、消除和制止IUU捕捞活动，实现渔业产业的可持续发展，实现对海洋生物资源的可持续开发与养护。实现可持续发展，就是实现人类与自然界的关系的改善，是一种大规模的人类干预活动，而渔业透明度建设就是一种超过国界范围的环境干预手段，也必然会涉及到更为广泛的领域，这也是渔业透明度建设中的难点与壁垒，而造成这种复杂局面的最主要原因之一，便是不同国家与组织、不同民众与政府之间的养护意识不一。因此，为保证渔业透明度建设目标的实现，就必须要实现这种养护意识的一致性。当前，已经有越来越多地民众已经意识到环境保护与可持续发展的重要意义，养护意识正处于急速提升的良好势头，这就为渔业透明度建设提供了一定的保证。但是，当前人们对一些海洋物种的认识与了解并不足够，同时有些物种的开发与保护也与许多政府及民众的利益息息相关，这也使得针对它们的养护存在争议性内容，在透明度建设角度下，若要更好地去保护养护海洋生物资源，仍然有大量的信息收集与共享工作要去做。

(四)综合管理是渔业透明度建设的重要手段

海洋的广阔范围、丰富资源及其空间的公共性，就决定了海洋管理是一项综合管理，而海洋综合管理的核心内容就是海洋资源管理，针对海洋生物资源的养护与管理则是海洋资源管理的重要内容，因此，海洋生物资源的综合管理就是通过综合管理的手段来保护与合理利用海洋生物资源，实现可持续发展。E.M.鲍基斯在其著作《海洋管理与联合国》[26](P98-100)中指出，海洋综合管理是“把某一特定空间内的资源、海况以及人类活动加以统筹考虑”。渔业透明度则是对渔业活动中的渔业船舶登记注册信息、船位信息、科研报告、渔获量和渔捞努力量统计情况等相关信息数据的收集汇总、公开与交流共享。由此可见，渔业透明度建设是与海洋生物资源综合管理相辅相成的，综合管理需要透明度建设的数据信息做决策支撑，同时也决定了渔业捕捞数据的统一收集与分享。在这个角度下，当前对海洋生物资源的养护与管理，则过于零散，海洋保护区建设、贸易限制、捕捞控制等手段均由不同部门与组织去指导与实施，适当的综合也是一个不错的思路。因此，海洋综合管理是渔业透明度建设的重要手段，也是国际海洋治理中海洋生物养护工作进一步发展的重要思路。

五、我国的渔业透明度建设与海洋生物资源养护

(一)渔业透明度方面

我国是世界上最大的渔业生产国，渔业船舶数量多，分布广，渔业生产主要以分散式经营为主，大都为一家一户的模式，而且法定的捕捞许可证书、渔业船舶证书是由各级渔业行政主管部门或其所属的渔港监督、渔船检验机构发放或管理，[27](P18-21)这样的生产特点、管理模式使得其在数据汇总、信息共享与透明等方面面临着许多困难，渔业透明度建设也就较难实现。但是，我国已经注意到并开始重视该方面的综合管理与透明度建设问题。

在渔业数据收集共享方面，我国自2006年开始建立“农业科学数据共享中心”，其中的“渔业与水产科学数据分中心”作为“农业科学数据共享中心”的一个组成部分，由中国水产科学研究院承担建设，整合了渔业水域资源与生态特征数据、渔业物种资源与生物基础数据、渔业生物资源野外调查数据、渔业生态环境野外调查数据、捕捞渔业及管理数据、渔业装备与设施技术数据、渔业基础设施状况数据、渔业科技与经济管理数据类渔业科学数据等数据库，为全社会提供一个渔业科学数据获取、交换与共享的平台。

在渔船管理方面，我国在不断加强控制渔船数量及总功率的同时，也逐步开展了船舶定位监控工作，2013年11月，国务院下发了《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》，该意见指出：“加快建设渔船信息动态管理和电子标识系统，进一步规范渔船流转管理。”而农业部也早在2008年就启动了全国渔业船舶综合数据库管理系统工程建设，研发建立的全国海洋渔业船舶动态管理系统及全国内陆渔船管理系统已经启动实施与示范推广。在船舶监控定位方面，我国自主研发的北斗导航定位系统已经广泛应用到了远洋及近海渔船管理中，并仍在不断发展与进步。2012年1月出台的《远洋渔船船位监测管理暂行办法》规定，所有远洋渔船必须安装船位监测设备并纳入农业部远洋渔船船位监测系统，农业部实时监测渔船船位，并将船位监测情况作为享受国家优惠政策的主要依据。

(二)海洋生物资源养护方面

在海洋生物资源养护方面，我国制定颁布了以《渔业法》、《海洋环境保护法》、《野生动物保护法》、《海域使用管理法》、《专属经济区和大陆架法》、《领海及毗连区法》等为主的国家涉海法律，《水生野生动物保护实施条例》、《船舶登记条例》、《濒危野生动植物进出口管理条例》、《自然保护区管理条例》等国务院行政法规，由《远洋渔业管理规定》、《渔业捕捞许可管理规定》、《渔业船舶登记办法》、《海洋自然保护区管理办法》等组成的部门规章制度，以及各地方上出台的管理文件，共同形成了海洋生物资源养护的法律法规体系，制定了珍稀濒危水生物种保护名录，建立起了多个海洋自然保护区及水产种质资源保护区，对我国管辖海域的珍稀海洋物种实施不同程度的保护，民众的保护意识也在不断加强。在渔业领域，尤其是在远洋渔业方面，我国越来越重视远洋渔船的履行国际条约能力，并已基本建立与国际渔业管理规则相适应的管理制度，通过船员培训、派遣观察员、渔捞日志、港口检查等措施，规范渔业捕捞行为，提高海洋生物资源养护意识，保证远洋渔业健康有序发展，树立我国良好的国际形象。

(三)前景展望

近海渔业船舶过多、管理分散、部分法律文件与实际脱节亟需修订，是当前面临的主要问题，我国“十三五规划”纲要指出，要深入实施以海洋生态系统为基础的综合管理，推进海洋主体功能区建设，优化近岸海域空间布局，科学控制开发强度；严格控制捕捞强度，实施休渔制度；建立海洋生态红线制度，加强海洋珍稀物种保护；实施海洋督察制度，开展常态化海洋督察。相关部门也已经相继开展了渔业船舶数量控制、修订渔业法规等工作。2017年，农业部相继印发了《农业部关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》《“十三五”渔业科技发展规划》和《全国渔业发展第十三个五年规划》《“十三五”全国远洋渔业发展规划》等政策文件，创新渔船管理机制，实施分类分级分区管理，强化对渔船数量的控制，完善管理体系，切实实现海洋渔业可持续健康发展。

总而言之，我国的渔业透明度建设已经起步，并有了良好的发展势头。海洋生物资源养护工作则早已开展，建立起了多个海洋自然保护区，并且积极参与国际上的相关养护行动。在2010年11月举行的“关于确定编制和建立全球渔船、冷藏运输船和补给船记录的结构和战略技术磋商会”中，我国坚持的观点是当前的“全球记录”应当仅适用于公海渔船，[3]并不是反对国际社会渔业透明度的建设，而是一种实事求是和尊重各国主权权利的态度，因为各沿海国领海、专属经济区及大陆架海域内的渔船管理是各国主权权利范围内之事，相应的透明度建设势必冲击到对各国主权权利的尊重。当前渔业透明度建设刚刚起步，各国政治意愿及渔业产业发展情况不一，粮农组织的援助力量有限，短时间内不可能做到完全覆盖，“全球记录”的形成与共享，仍然需要许多路要走。在此角度下的有关海洋生物资源养护的国际海洋治理工作，既是一种新思路，也是为实现有效保护海洋生物资源、彻底打击消除IUU捕捞而迈出的重要一步。

[1] 于根元,季恒铨,周洪波.现代汉语新词语词典[M].北京：中国青年出版社, 1994.

[2] FAO. The state of world fisheries and aquaculture[R]. Roman, 2010.

[3] FAO. Technical Consultation to Identify a Structure and Strategy for the Development and implementation of the Global Record of Fishing Vessels, Refrigerated Transport Vessels and Supply Vessels. 2011.

[4] FAO. The Global Record of Fishing Vessels, Refrigerated Transport Vessels and Supply Vessels (Global Record). Rome, 2014.

[5] FAO. Voluntary Guidelines for Flag State Performance. Rome; 2015.

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