流动儿童义务教育入学政策执行偏差的相关者分析

摘 要：自1996年开始的我国的流动儿童义务教育入学政策陆续出台并不断完善，一定程度上解决了流动儿童义务教育阶段入学难的问题。但是由于政策本身设定，政策执行环境以及政策执行相关主体等多种条件的限制，在政策执行上出现了一定偏差。文章主要从政策的设定、政策执行环境以及政策相关利益主体三个方面对流动儿童义务教育入学政策进行梳理和分析，找出政策执行偏差的原因。

關键词：流动儿童;义务教育入学政策;执行偏差分析

中图分类号：G40-011.8                     文献标识码：A               文章编号：1008-4428（2018）03-158  -03

一、引言

在我国现行的户籍制度下，流动儿童是指居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致，并离开户口登记地半年以上，年龄在15周岁以下的人口。不包括在城市辖区内的人户分离。进城务工人员随迁子女，随迁子女和打工子女是流动儿童的主要人员。

流动儿童的义务教育入学问题自1996年开始得到国家的重视和社会关注，截至2016年，国家出台了多个关于流动儿童义务教育入学的相关政策，经历了政策的空窗期、调试期和稳定期。2016年，教育部办公厅颁布的《关于做好2016年城市义务教育招生入学工作的通知》指出：要方便随迁子女入学。各省（区/市）教育行政部门要按照国务院《居住证暂行条例》要求，研究建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，切实简化优化随迁子女入学流程和证明要求，提供便民服务。学校要按照“一人一籍、籍随人走”原则，在学生实际到校报道后，使用全国中小学生学籍信息管理系统，做好随迁子女的学籍转接和管理工作。

在现行流动儿童义务教育的主要政策下，流入地政府作为主要的责任主体，在中央政府的监督下，为流动儿童提供教育资源和环境。在义务教育阶段的学校中，公立中小学是主体，民办打工子弟学校由于资源、条件等限制，起辅助作用。

至今，我国流动儿童的义务入学政策的执行取得了不错的效果，但由于外出务工的农村人口基数大、各地流动儿童义务入学政策差异明显，流动儿童的义务教育入学政策在执行不规范、利益相关者执行效率低下、政策执行手段单一等执行过程中的偏差，流动儿童在义务教育阶段仍然无法像本地的城市儿童一样顺利入学，存在严重的超龄入学现象;同时，他们也很难与本地城市儿童享有同等的教学资源和对待。流动儿童的义务教育问题仍然是我国在教育公平中亟待解决的问题。

二、流动儿童义务教育入学政策执行偏差的表现及成因

（一）入学政策执行偏差的表现

基于对相关文献的阅读和整理，在我国的流动儿童义务教育入学政策执行偏差中，虽然存在着地域差异，但仍旧反映出许多的共同问题。

1.流动儿童入学依旧困难，小城市失学、辍学现象较大城市严重

我国2010年第六次人口普查的结果显示，我国的流动人口已经超过 2.43 亿，随迁子女达到 3581 万。流动儿童在流入地的入学成为义务教育中的重要问题。但入学手续的繁杂，入学门槛的提高成为流动儿童义务教育入学中的重重阻碍。以北京为例，2014 年北京市政策规定，外来务工人员子女入学需要提供至少五个证明，包括家长的身份证明，实际住所的居住证明，单位开具的劳务证明，户口本以及流出地政府开具的无有效监护人的证明。在实际操作过程中，每个证明的开具都牵涉不同的单位和其他证明，这使非京籍儿童的入学异常困难。

据北京师范大学发展心理研究所在北京、武汉、成都、深圳等九个城市的调研显示，在7—18周岁的流动儿童中，除初中毕业后不再接受教育的儿童，90%接受了九年义务教育。1.7%的流动儿童未能入学，20.6%的儿童处在辍学状况中。16—18周岁以下的儿童中，有40%的儿童在上学，1.7%的儿童一直没有上学，20.6%的儿童辍学，37.4%在初中毕业后就不再继续接受教育。总体数据显示，在适龄儿童中，一直未上学的儿童比例达到0.7%，辍学儿童的比例达到5.1%。由此可见，绝大多数适龄的流动儿童基本接受了九年义务教育，但仍旧存在着失学和辍学的现象，应该引起关注。

《中国九城市儿童发展与需求报告》还指出小城市的适龄流动儿童失学与辍学现象较大城市严重。小城市辍学率一般高于10%，伊宁的辍学率达到11.9%。大城市的辍学率均低于6%。流动儿童的失学与辍学与省市发展水平、地理位置存在很大关联。

2.同省流动儿童入学机会不均等

如图1所示，在我国流动儿童的义务教育状况中，据2013年我国进城务工子女的资料统计，一年级到九年级的年龄段中，本省外县迁入的务工人员子女入学率均高于外省迁入的务工人员子女。同时，从图中可以看出，年级越高，外省迁入的流动儿童入学人数越少，在小学五年级后，外省迁入的流动儿童入学人数出现明显下降，由一年级的85万人下降到九年级的34万人。外省迁入流动儿童占全国同年级学生的比例则由一年级的5.01%下降到九年级的2.39%。本省外地迁入的流动儿童在一年级到九年级的入学人数上并没有明显变化，所占全国同年级学生的比例也基本保持平衡，基本维持在5%左右。

图1  我国流动儿童义务教育情况

3.流动儿童公办中小学入学率不足，民办打工子弟学校条件较差

《中国流动儿童教育发展报告（2016）》指出，我国流动儿童就读公办学校的比例倒退回5年前。2015年我国进城务工人员的随迁子女就读公办中小学的比例达到了84.4%，而在2016年这个比例则退回了79.5%，大致等于2011年公办学校流动儿童的就读比例79.2%。同时，据统计，截至2014年，北京124所打工子弟学校容纳在校生人数近9万。成都超过60所民办打工子弟学校容纳在校生人数超过7万。贵阳全市有超过200所民办打工子弟学校，在校生人数超过15万。

在2010年的全国统计中，高收费私立学校占全国义务教育总资源的15.1%。

由以上的数据可以看出，我国的民办打工子弟学校容纳了大量义务教育阶段的流动儿童，但打工子弟学校在硬件设置、教育质量、师资水平乃至基本的安全保障上都存在着很大隐患。部分打工子弟学校建在城市郊区或者偏僻荒废的厂房上，环境恶劣，不能保证建筑安全和有效的消防措施。打工子弟学校的教师流动性较大，人员变动频繁。部分教师甚至没有取得相应的资格证明。未经审批的打工子弟学校在近年来逐步减少，但仍有存在。这些学校常常面临着停课整改，拆迁或直接取消的危险。

以北京为例，2015年的调查数据显示，朝阳区28所打工子弟学校拆除9所，昌平28所拆除3所，通州9所拆除3所。由此可见，不合规范的打工子弟学校仍然较多。在对相关学校的调研中，一般都存在着教师资历不够，流动困难，办学经费不足等问题。民办子弟学校的教学条件成为了流动儿童义务教育阶段不可忽视的问题。

（二）流动儿童义务教育入学政策执行偏差的成因

我国流动儿童义务教育的入学政策实行“一人一籍、籍随人走”原则，但在相关的实践中，并没有完全完成保障流动儿童义务教育入学的目标。政策执行偏差的形成原因错综复杂，与执行主体、现实状况、政策本身的合理性以及政策预期目标的合理性等种种因素相关。文章希望从政策的最初设计制定、政策执行的现实环境以及政策的相关利益主体三个方面加以阐述。

1.流动儿童义务教育入学政策设定上的偏差

政策的设计是政策执行的源头和依据，是政策执行的根本。公共政策的合理性反应在公共政策是否反映了客观存在的情况，是否符合了客观事物的规律，是否促进了社会的发展，是否给大多数人尤其是政策的目标群体带来利益。德鲁克认为：“政策制定人员设定了超出权限的政策目标会导致之后一系列政策执行的失误。”政策的执行质量很大程度上依据于政策本身质量的高低。

流动儿童义务教育入学政策首先在设计上将流动儿童的义务教育入学与户籍制度绑定在一起。流动儿童和其家长不拥有本地户口，在非户籍所在地入学时就需要提供不同的证明文件。虽然目前全国各地出台的相关政策对流动儿童入学适当放宽了条件，但这一问题依然严峻，在我国人口密集、外来人口众多的特大城市中，所需的文件和相关手续则更加复杂。根据我国义务教育法中关于“就近入学”的规定，各地在出台流动儿童入学政策时都融入了关于“户籍”的规定。从直接因素上而言，流动儿童的义务教育入学政策设定较为模糊，缺乏可行性。在入学资料和所需证件的需求上，并没有明确流入地政府和流出地政府，公办学校和民办学校、学校和家长之间的责任，容易导致互相推诿的现象，使得流动儿童的入学陷入“两不管”地带。

2.执行流动儿童义务教育入学政策的现实环境较复杂

（1）公共的教育资源不足，政策执行缺乏现实条件。

公办教育资源紧缺是政策执行困难的主要原因。随着经济的发展和城乡二元差距的扩大，城市尤其是大型城市的外来务工人员和随迁子女大幅增加，给城市相关部门的协调和管理带来压力。在流动儿童数量较多的大中型城市，公办学校的教育资源严重不足，很难再满足本地儿童需求后兼顾流动儿童。打工子弟学校又在办学条件、教学质量上存在不足，尤其是安全和卫生条件很难达到流入地政府的要求。流入地政府承担着较大的教育管理风险，很难在短期内完成对所有学校的调查和整改，于是往往选择一刀切的拆除模式。不能解决不断增加的流动儿童的教育需求和紧缺的教学资源之间的矛盾，流动儿童义务教育入学政策执行的现实土壤就很难形成。

（2）流入地政府执行政策难以收到正向回馈，积极性不足。

政策执行主体得到的负面反馈是流动儿童义务教育入学政策执行偏差的另一个原因。一般来说，政策的执行主体如果完成了预期目标，会带来相应的有效收益。但是流动儿童义务教育入学政策不是单纯的教育问题，除教育部门外，民政部门、财政部门、发展部门甚至公安部门等也是政策的执行主体，形成巨大的政策执行网。政策执行的过程中，各部门相互依赖，相互制约，政策执行优异的部门不能得到同等的激励，反而可能因为政策执行的不良结果受到质疑。这是第一层的执行悖论。同时，政策执行好的城市会在流动人口管理、教育资源以及城市的发展建设上给自身带来压力。这就在政策执行上形成了悖论，政策执行主体得到的负面的和無效的回馈也阻碍了政策的实行。

3.流动儿童义务教育入学涉及的利益主体广泛，各方没有做好协调

（1）政府间的相互矛盾。

我国流动儿童义务教育入学的基本政策是：“以流动儿童流入地为主，以公办中小学为主解决流动儿童就学问题。”这个基本政策是由中央政府制定的，而各省具体的入学政策和实施细则多由省政府制定。在中央-地方分权的现实情况下，我国的教育管理权高度集中在中央，中央以“行政命令”的方式将制定的政策分配给地方执行。政策的执行也就演变成政府间的相互博弈。在中央政府的规定中，流动儿童如果需在父母所在地，即流出地政府接受义务教育。需要证明在原户籍所在地没有相应的合法监护人。但在现实中，儿童在原户籍所在地的监护人多为老人，有些已经丧失劳动能力，或者原户籍所在地并不存在接受教育的条件。

对流入地政府而言，中央的政策要求在控制流动人口数量的前提下保障流动儿童的义务教育。实际情况中，流入地政府不仅具体承担着流动儿童的教育管理职责，同时面对着城市的建设和发展。政府的主要财政来源是税收，政府应当保障纳税人的权利。但具体的户籍政策和财政投入都限制了流动儿童义务教育入学政策的实行。政府是中央政策的执行者，又受到了地方民众利益的制约，增加了政策的执行难度。

对整体情况来说，我国流动儿童义务教育并没有得到统一的有效管理，各地的政策和状况不尽相同。流动儿童义务教育入学的保障也未纳入基本公共服务范畴。因此，流动儿童的义务教育入学往往变成地方政府和中央政府的博弈，中央政府的强制执行可能会引起流入地政府的反弹，歪曲或变相执行该政策，最终流于形式。地方的执行偏差使中央在政策的设定上无法得到充分的现实条件。

（2）政策和学校现实间的相互矛盾。

公立中小学、合法的打工子弟学校以及不正规的打工子弟学校是现阶段我国流动儿童接收义务教育的三大场所。

对于公立中小学校而言，现行的政策要求它们在不收取借读费和学杂费的前提下，积极地接受流动儿童入学。公立中小学的教育资源有限，且在大型城市教育资源的争夺已经进入白热化。政府对公办学校的财政支持有限的情况下，公立中小学办学经费不足、教师紧张等现实都阻碍着对流动儿童的接收。2014年，国家规定“将常住人口纳入区域教育发展规划，将随迁子女教育纳入财政保障范围”。在实际中，基于资源的有限，政策主要面对了高学历的优势人群，低学历、低收入者仍旧很难公平享受教育资源。

同时，流动儿童大多生长在农村，在生活环境和习惯上与城市有比较大的差别。他们来到新的班级，对师生关系、自身发展以及班级氛围都带来了挑战。流动儿童多随父母活动，随时有转学和插班的需求，这也打破了正常的学校管理秩序，给学校管理带来冲击。

民办打工子弟学校，能够提供的资源非常有限，导致许多农民工子弟学校教学质量不达标，无法真正满足孩子们的学习需要，对这些孩子的成长也会产生不良的影响。

（3）家长间的矛盾。

对于城市儿童及家长来说，城市的优质教育资源本身就十分稀缺。教育资源自身也具有排他性。依照户籍制度，只有户籍所在地的儿童才可以享受相关教育资源。但流动儿童进入公办中小学则会打破这个平衡。学生数量的增多，班级规模的变大，学校的硬件和软件资源的人均数量都会削减。这就在一定程度上影响着城市儿童的教育质量。此外，有些市民会对流动儿童，尤其是农民工子女的素质产生质疑，认为流动儿童大量进入公办学校就读，孩子会受到不良影响。虽然城市儿童的家长不是政策的直接目标主体，但仍然是政策的利益相关方，他们的心理也应该被考虑。

对于流动儿童及家长而言，繁杂的入学条件成为第一层入学阻碍。其次，虽然现行政策明确禁止公立中小学收取借读费，但仍然存在着变相收费的现象，私立学校的赞助费也日益增加。农民工和中产收入家庭很难支付。现行政策并没有完全考虑流动儿童家长的实际情况，也没有估计到流动儿童本身的适应性。

三、相关者利益分析下流动儿童义务教育政策的改善建议

任何政策的执行结果都是不同的主体之间相互协商、调试达到的统一。在流动儿童义务教育入学实际执行政策的过程中，也是如此。

（一）流入地政府执行，中央政府辅助及监督

流入地政府在执行政策的过程中，中央政府要进行辅助和监督。中央政府可以将流动儿童的义务教育纳入基本的公共服务，实行问责机制。对各地政策实施中的财政投入、流动儿童入学比例、教学条件及质量进行问询，并将信息公开化和透明化。同时，可以赋予地方政府调整城市规划，顺应人口流动的自由。允许地方政府撤销居住证与社保等利益的挂钩，在财政上建立地方省级政府的财政供给，中央给予奖励和帮助。

（二）流入地政府兼顾流动儿童和城市儿童的利益

流入地政府理应积极为流动儿童就近入学创造各种有利条件，如维护流动家庭的合法权益，积极创造各种就业渠道，增加流动家庭收入。同时，政府应当允许学校吸纳社会资源，鼓励和尊重民间组织的参与，创造更好的教学条件，使流动儿童入学后的教育资源和教育质量维持较高水平，兼顾城市儿童的利益。

（三）建立完善的反馈机制

建立和完善有效的反馈机制，利用广播、电视等媒体，进行互联网宣传，加强政府和学校、学校和家长之间的沟通交流。及时解答学校和家长的疑惑，让城市儿童和流动儿童家长都能反应自身的想法，才有利于政策的有效实施，达到预期目的。

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作者简介：

陈媛媛 ，女，湖北人，广西大学公共管理学院研究生，研究方向：教育管理。