对实施公立医院院长职业化的策略探讨

张凯 陈红艺

公立医院院长职业化一直是业内关注的焦点话题，国家政策走向也越来越明朗，其必要性在于：一是我国公立医院院长普遍是临床专家，“医而优则仕”，其管理水平总体不高，尤其随着医药卫生体制改革深入到攻坚期阶段，更需要公立医院顺应改革方向，进一步提升治理能力；二是医疗服务是人民群众生命所系、性命相托，事关重大；三是与其他事业相比，公立医院有其自身特性，在公益属性框架内，由于财政补偿机制等原因，又带有一定的经营性质。因此，应积极梳理问题，借鉴经验，有序推进公立医院院长职业化进程[1]。

1 政策沿革

1.1 积极探索

20世纪90年代，院长职业化的概念在国内出现，我国也开始探索将职业化管理作为卫生管理队伍建设的方向和目标。1997年，中共中央、国务院发布的《关于卫生改革与发展的决定》中就明确提出：要“高度重视卫生管理人才的培养，造就一支适应卫生事业发展的职业化管理队伍。”2000年全国卫生厅局长会议上，提出“要培养一支懂经济、通法律、掌握现代管理知识和技术、符合社会主义经济要求的职业化卫生管理干部队伍”。

1.2 明确方向

2004年，原国家卫生部印发《关于开展卫生管理干部岗位培训的通知》，规定各级医疗卫生机构现任和后备主要领导干部每5年累计参加不少于3个月的卫生管理培训[2]。2010年，原国家卫生部等五部委出台《关于公立医院改革试点的指导意见》，明确提出要制定公立医院院长任职资格、选拔任用等方面的管理制度，推进职业化、专业化建设[3]。2011年，原国家卫生部印发的《医药卫生中长期人才发展规划（2011-2020年）》中提出，建立卫生管理人员职业化制度[4]，公立医院院长职业化是其中应有之意。

1.3 提出路径

2017年1月16日，中组部、原国家卫生和计划生育委员会联合印发《公立医院领导人员管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”），在第6条和第31条分别提到，“医院行政领导人员应当经过国家认可的医院院长职业化培训”，“完善公立医院领导人员培养教育制度，实施职业化培训，推进领导人员职业化建设”。此外，“暂行办法”还对公立医院领导人员的基本要求和管理制度进行了系统规定，可以说，“暂行办法”为公立医院院长职业化指明了方向[5]。

2 院长职业化内涵及国际经验

2.1 职业化

职业化的内涵有两点，一是职业；二是职业化。职业有3层含义：第一层代表工作岗位，如美国社会学家塞尔兹认为“职业是一个人为了不断取得个人收入而从事的具有市场价值的特殊活动，这种活动决定着从业者的社会位置”；第二层含义是随着社会不断发展进步，其代表着越来越细化的专业分工，具有很强的专业性，存在一定的从业壁垒；第三层是在职业发展中不断实现自我价值，对个体而言，职业则升华为事业。

职业化围绕某种特定“职业”具有更丰富的内涵，体现了更多的社会属性、环境因素和制度设计。一是从业人员具有适应职业要求的职业素养和职业技能；二是具有明确的职业行为规范、操作标准等边界；三是政府部门按照行业、产业的战略思路对职业的整体规划和制度设计，比如激励机制、人员培训、持证上岗等。

2.2 公立医院院长职业化

根据职业化内涵，公立医院院长职业化的推进，首先要实现公立医院院长的专职化，这也是职业化的基本要求[6]；其次，要确保公立医院院长的专业化。这里的专业化是指医院管理水平的专业化。院长须经过管理专业的学历教育或者系统的岗位培训，掌握基本的医院管理科学知识和技能，并能对医院进行专业化的管理。专业化是实行院长职业化的基础[7]；此外，要为公立医院院长制定行为规范，体现标准化，这是职业化的核心内容；还有，政府行政主管部门要出台相关政策措施，明确管理体制、运行机制，体现制度化，这是职业化的前提保障。各地在院长职业化的推进过程中，进行了积极有益的尝试，如2006年，山东潍坊取消了7家公立医院的行政级别，院长从干部序列中剥离出来，由所属卫生局聘任，并进行相应用人和分配制度改革。北京市医管局在2012年首次试水职业化院长竞争选拔机制，通过竞争选拔，6名院长走马上任。

2.3 国际经验

发达国家医院一般都实行院长职业化。根据相关文献资料，可以总结为以下几个方面：一是医院的董事会或理事会是医院的最高权力机构，管方向、管战略；二是医院院长由董事会或理事会聘任；三是医院院长的任职资格各国虽有差异，但均既要求具备管理水平，也要求医学背景或医院管理工作经验，相对而言，受市场经济机制影响，更侧重于管理背景的要求；四是大多国家有专门的医院院长培训机构或院长专业，对有意从事医院院长职业的人员进行专门的培养教育；五是绝大多数院长将医院院长作为终身职业。

3 存在的主要问题

根据公立医院院长职业化的思路，结合目前公立医院改革以及卫生事业单位人事制度改革进程，参考部分地方的实践，我国实施公立医院院长职业化还存在诸多阻碍。

3.1 法人治理结构需完善

公立医院法人治理结构是指医院依法独立运作、自我管理和承担职责，以实现宗旨和职责为目标，各利益相关方共同参与治理的组织架构与运行机制，是实现政事分开、管办分离的有效途径。院长作为医院管理第一责任人，对医院运营起着决定性作用。因此，推进公立医院院长职业化，实行法人治理结构是前提和保障[8]。但在实际改革过程中，仍存在诸多问题。其一，我国的行政体制等级森严，管理僵化。公立医院属于事业单位，院长大多实行委任制，按行政级别和隶属关系由上级组织部门或行政主管部门直接任命，这是实施公立医院院长职业化的根本障碍。其二，在公立医院改革过程中，很多地方并未实行法人治理结构，尤其去行政化，鲜有试点。其三，部分试行法人治理结构的地方，虽然成立了管委会、理事会等作为公立医院的管理机构，但在实际落实中基本流于形式，脱离了法人治理结构的初衷。

3.2 胜任能力不明确

“暂行办法”出台前，对公立医院院长缺乏专门的管理办法，选拔、任用和管理均参照党政机关干部的模式，任职资格条件不明确、用人机制不灵活、激励保障不科学。“暂行办法”出台后，在第二章明确了公立医院领导人员的任职条件和资格[5]，但一方面是领导人员的范畴较大，和院长的内涵不同；另一方面，任职条件相对宽泛、笼统，指导性不强；还有，不同公立医院功能定位不同，统一的管理办法缺乏针对性。公立医院院长胜任能力也不明确，缺乏清晰的选拔任用标准，是造成公立医院院长大多医学专业突出，但管理能力相对较弱的重要原因。有关调查[7]显示，74.37%的院长为医学专业毕业，缺乏针对性的医院管理系统培训，医院管理专业化水平较低。

3.3 制度体系不完善

我国现行事业单位人事管理制度还是基于编制、身份、资历、职务、职称，如果推行院长职业化，公立医院去行政化，人事管理制度需要做出较大改变。此外，职业化培训是院长职业化的重要环节，培训认证系统、培训与任职的衔接关系需要进一步明确。还有，“暂行办法”中提出，公立医院领导人员实行任期制，行政领导人员每个任期一般为3年～5年，连续任职一般不超过10年，对任期结束后未达到退休年龄界限的，做出适当安排。职业化后，人员出口问题院长最为关心，也关系到院长能否按制度安排由兼职转向专职，因此，出口问题还需要进一步明确。

4 建议

公立医院院长职业化是一项系统工程，既需要在公立医院改革、建立现代医院管理制度层面进行顶层设计，也要积极推进适应公立医院特点的人事制度改革，还要基于院长队伍建设和岗位胜任能力，把院长职业化的各项管理工作落到实处。

4.1 健全公立医院治理体系及完善法人治理结构

不管是新一轮医药卫生体制改革文件，还是公立医院改革的相关政策，均提出了完善公立医院法人治理结构的相关内容。2017年，国务院办公室出台的《关于建立现代医院管理制度的指导意见》，进一步明确提出建立健全公立医院治理体系[9]，这也是院长职业化的前提。首先，要扎实推进政事分开、管办分开。政府要加快转变职能，按照“放管服”的要求，合理界定作为公立医院出资人的举办、监督职责，强化监督指导。明确公立医院的经营管理权限，实现所有权和经营权的分离。其次，要积极探索多种形式的内部治理体系，明晰理事会管方向、管战略的总体定位。基于实际细化公立医院章程，确定医院决策机制，明确院长职责和职权范围边界。第三，要落实到位。国家关于公立医院改革和法人治理结构的政策走向已经明确，关键在于扎实推进、落实到位。一方面是医院的经营自主权；另一方面是院长的提名、任命权；此外，要尽量杜绝理事长兼任院长，长此以往，院长职业化会继续流于形式。第四，积极探索试行去行政化，逐步取消公立医院的行政级别。

4.2 基于功能定位明晰胜任能力

胜任能力是公立医院选拔任用院长的依据，是提高人岗匹配度的关键。关于胜任能力，“暂行办法”中对公立医院领导人员的任职条件共提出了五条要求，因此，明晰公立医院院长胜任能力，首先要在“暂行办法”任职条件的基础上，基于岗位职责，提炼出公立医院院长的任职条件。其次，任职条件相对宏观，要基于院长任职条件，分析梳理胜任力模型，进而提炼出具体指标，比如，按照“暂行办法”对公立医院领导人员的任职条件，可梳理为政治素质、道德品行、专业知识、职业素养和职业精神、组织领导能力、沟通协调能力、改革创新精神、法治观念、事业心和责任感等。最后，各地、各医院还要基于不同医院功能定位，分层分类制定院长的胜任力模型，使其更具针对性、指导性和可操作性[10]。关于公立医院胜任力模型，很多机构、学者进行了很多研究和实证分析，可积极加以借鉴。

在胜任能力中，尤其要针对当前主要问题，明确提出医院管理能力的相关标准，作为选拔任用基本条件，提升院长医院管理专业化水平，适应医院治理、公立医院改革、现代医院管理要求。

4.3 建设职业化培训体系

实行院长职业化，行政主管部门要整体考虑院长队伍总体情况，分析现状、坚持问题导向、着眼长远发展。一是建立职业化培训体系。多方合作，充分利用党校、行政学院、干部学院等机构，作为培训基地进行职业化培训；灵活培训形式，既要采取任职培训、岗位培训、专题培训等方式，也要注重加强实践锻炼，推进院长职业化建设；按照胜任能力要求制定培训大纲，完善教材、课程体系，明确培训周期、课时要求，严格培训考核，确保培训质量。二是立足当前，针对性设计培训内容。根据“专家当院长”的基本现实，着力加强院长的管理水平、政策把握能力等内容培训，提升院长医院治理能力，适应现代医院管理的能力要求。三是强化院长队伍建设。建立公立医院院长数据库，摸清现状；按照“老人老办法、新人新办法”的思路，对现任院长实行职业化轮训制度，针对性提升管理水平；对副院长等领导人员、后备人员进行全面培训，培训合格人员进入拟任院长数据库。四是要明确参加职业化培训、取得培训合格证书是院长任职的基本条件，这是实行院长职业化的重要内容。

4.4 完善配套人事管理制度以整体推进职业化进程

一是明确人员出口。在“暂行办法”中，对在同一岗位连续任满10年且未达到退休年龄的院长做出“适当安排”的基础上，明确这些院长可再次进入拟任院长数据库，在其他医院院长职位空缺时优先聘任，这样既体现市场配置资源，又基于现状，落实“老人老办法”。二是强化激励，实行年薪制。目前在公立医院薪酬制度改革试点工作中，各地均实行了院长年薪制，并从薪酬水平、薪酬结构、薪酬来源、与医院薪酬水平的关系等方面做出了具体规定，在此基础上，应该进一步明确，院长年薪应由政府财政承担，以更好地体现公立医院的公益性。三是落实聘任制，加强绩效考核，实现能上能下。聘任制既是事业单位人事制度改革的重要内容，也是“暂行办法”中对公立医院领导人员提出的主要任用制度。在院长职业化进程中，公立医院要按照岗位管理要求，在聘任制的基础上，加强绩效考核，一方面年薪水平与考核结果挂钩，另一方面实现院长的能上能下，这也是职业化的重要体现形式。

[1] 王宇.公立医院领导管理办法将出台 医院院长开始职业化[N]. 21世纪经济报道，2016-11-04.

[2] 卫生部.关于开展卫生管理干部岗位培训的通知[Z].2009.

[3] 卫生部，中央编办，国家发展改革委，等.关于公立医院改革试点的指导意见[Z]. 2010.

[4] 卫生部.关于印发《医药卫生中长期人才发展规划（2011-2020年）》的通知[Z]. 2011.

[5] 中组部，国家卫生和计划生育委员会.关于印发《公立医院领导人员管理暂行办法》的通知[Z]. 2017.

[6] 陈恔，黄辉.新医改背景下公立医院院长职业化的挑战与对策[J].中国卫生人才， 2016(7) : 80-83.

[7] 古晓意，李卫平.医院院长职业化和专业化建设现状及推进策略[J].中国卫生政策研究，2013, 6(8) : 32-36.

[8] 田立圣.完善医院法人治理结构是推行医院职业化管理的保障[J].中医药管理杂志，2017(8) : 51-52.

[9] 国务院办公厅.关于建立现代医院管理制度的指导意见[Z].2017.

[10] 林枫，孔汉良，金跃明，等.公立医院院长职业化操作路径探索：从专业化到职业化[J].中国医院，2017,21(2) : 21-23.