一起注水牛肉行政处罚复议诉讼案的探讨

侯向进，柳长君

（1.襄阳市动物卫生监督所，湖北襄阳 441022；2.湖北省动物卫生监督局，湖北武汉 430064）

牛肉注水现象在全国各地时有发生，但立案查处较少，究其原因：一是现行法律法规不健全，无明确规定可依；二是调查取证难，如现场调查取证及牛肉水分限量标准之限制；三是具备水分限量检测双认证资质的权威鉴定机构少。重庆市农委2014年查处一起牛肉注水案，经复议诉讼两审终审重庆市农委胜诉。本文围绕该起牛肉注水案做重点剖析，以期为基层执法人员依法行政提供参考。

1 案情概况

2014年5月8日，重庆市农委执法人员对该市×牛羊制品有限公司进行检查。经检查发现，当事人魏×租赁该公司场地，有向待宰牛注水的行为，现场有已宰杀并正在分割的牛1头、待宰牛17头。在调查取证过程中发现，至5月9日魏×私自安排工人共宰杀牛17头。执法人员随即对宰杀后的17头牛的肉及副产品和未宰杀的1头活牛进行证据登记保存。经鉴证，魏×涉案货值金额共计175 960.5元。2014年11月8日，重庆市农委做出《行政处罚决定书》，认为魏×向待宰肉牛注水的行为，违法事实清楚，证据确凿，其违犯了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）第三条第一款：“生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品。”和《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第二十八条第一款第（四）项“禁止生产经营掺假掺杂或者感官性状异常的食品”的规定。

由此，参照《特别规定》第三条第二款，并依据《食品安全法》第八十五条第一款第（四）项之规定，责令魏×改正违法行为，作出对魏×涉案未宰杀的1头牛和已宰杀的17头牛的肉及副产品予以没收，对魏×并处涉案货值金额7倍，共计1 231 723.5元罚款的行政处罚。

魏×不服该行政处罚，随即提起行政诉讼。该案经两审，一审法院判决认定《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，但依据《食品安全法》对魏×在屠宰环节向待宰牛注水的行为作出行政处罚属适用法律不当，判决重庆市农委撤销行政处罚决定并判决其在60日内重新作出行政行为。重庆市农委不服一审判决而上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

2016年5月27日，重庆市农委向魏×送达《行政处罚事先告知书》；6月7日，并根据魏×要求于公开举行听证；同日，重庆市农委做出《行政处罚决定书》，依据《特别规定》第三条第二款，对魏×重新作出涉案货值金额175 960.5元10倍罚款的行政处罚。

魏×不服，向农业部申请行政复议。2016年8月29日，农业部作出《行政复议决定书》，维持了前述行政处罚决定。魏×依然不服，向法院提起行政诉讼。一审法院判决驳回其诉讼请求。2017年5月8日，重庆市第一中级人民法院二审认定：重庆市农委做出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；农业部根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出复议决定，程序合法，符合事实和法律规定；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，两审终审，判决驳回魏×上诉，维持一审原判。

2 案件剖析

2.1 主体适格

本案涉嫌违法行为发生在牛屠宰环节。根据重庆市政府的职责划分，市农委具有对本案涉嫌违法行为质量安全监督管理的行政职权。法院认为，根据《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，市农委负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理，对上述环节中的违法行为进行调查处理，属于履行质量安全监督管理的法定职责。

2.2 适用法律正确

《农产品质量安全法》第二条第一款规定，“本法所称农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。该法所称“农业活动”既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动。“植物、动物、微生物及其产品”是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。因此，屠宰环节的活牛和牛肉产品属于食用农产品。根据《食品安全法》第二条第二款的规定，食用农产品的质量安全管理，应遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，《农产品质量安全法》没有对“向待宰牛注水”这种违法行为如何处罚做出规定。

《特别规定》第二条第一款规定，“本规定所称产品除食品外，还包括食用农产品……”；第二款规定，“对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定。”因为《农产品质量安全法》没有对“向待宰牛注水”这种违法行为如何处罚作出规定，其他法律也没有对“向待宰牛注水”这种违法行为如何处罚做出规定，所以对“向待宰牛注水”这种违法行为的处罚应该适用《特别规定》。二审法院认定魏×向待宰牛注水的行为违犯了《特别规定》第三条第一款和《食品安全法》第二十八条第（四）项的规定，认定市农委依据《特别规定》第三条第二款对魏×作出行政处罚适用法律正确。

3 有关思考

此案历时4年，所涉法律程序完整，行政处罚、判决撤销、行政处罚重作、行政复议、行政诉讼，两次两审终审并最终胜诉。重庆市农委第二次做出的行政处罚决定适用法律另辟蹊径，对基层类似案件有较强的参考意义，但本案也有值得商榷的地方。

3.1 该类案件是否应该移交

此案现象是活牛注水，定性是掺杂掺假。《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》（公通字〔2008〕36号）第十六条：生产、销售伪劣产品案（刑法第一百四十条）生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（一）伪劣产品销售金额五万元以上的；（二）伪劣产品尚未销售，货值金额十五万元以上的；（三）伪劣产品销售金额不满五万元，但将已销售金额乘以三倍后，与尚未销售的伪劣产品货值金额合计十五万元以上的。”此案显然符合上述规定，应追究当事人的刑事责任，而不仅仅是给予行政处罚。

3.2 违法事实认定值得商榷

如果从刑事案件的角度审视此案，该案违法事实认定值得商榷。《最高人民法院最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2001〕10号）中的适用性规定：第一条刑法第一百四十条规定的“在产品中掺杂、掺假”，是指在产品中掺入杂质或者异物，致使产品质量不符合国家法律、法规或者产品明示质量标准规定的质量要求，降低、失去应有使用性能的行为。笔者认为掺杂掺假是结果犯，而不仅仅是行为犯。《中华人民共和国国家标准畜禽水分限量》牛肉水分限量国家标准为≤77%。牛肉掺杂掺假必须符合2个条件：一是有给活牛注水的行为；二是注水行为导致牛肉水分限量超标的客观结果事实。该案将屠宰环节的活牛与牛肉界定为食用农产品，但它们实际上并不是同一种类的食用农产品，给活牛注水是否必然导致了牛肉水分限量超标在本案中因缺乏证据而未能形成闭合的证据链（法院对重庆市农委举证的、重庆市食品药品检验所所做的17份欲证明已宰杀被注水牛的肉水分含量超标事实的《检验报告》，因其未举示检验机构的资质和资质范围，也未举示抽样、送检程序证据，

最终不予采信）。这是本案的遗憾，也是我们在今后办案中应高度重视的地方。

[1] 胡伟.注水牛肉横行 彰显常态化监管缺位[N] .中国畜牧兽医报，2014-02-02（1）.

[2] 柳长君.注水牛肉行政处罚的法律问题[J] .中国动物检疫，2014，31（3）：77-80.