湖南浏阳市政府购买动物防疫社会化服务的探索

郑文成　邓云波 王晓春 熊　涟　李　昂

（1湖南省兽医局，湖南长沙 410006；2湖南省浏阳市畜牧兽医水产局，湖南浏阳 414107；3中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

湖南省自2016年开始，探索兽医社会化服务体系建设，积极推进政府购买兽医社会化服务，创新兽医公共服务供给方式，提升兽医公共服务的供给水平。本文以浏阳市为例，探讨浏阳市政府购买兽医社会服务的实践过程，分析实践成效与启示。

1　实践背景

浏阳是传统养殖业大县、生猪调出大县，地域面积5 007平方公里，人口147万，辖32个乡镇（街道），401个村（社区），年出栏生猪190余万头、牛羊70余万头（只），出笼家禽1 400余万羽。随着养殖业发展水平的不断提升，政府的动物防疫水平与公共服务供给能力则不能满足养殖业发展和需求。

1.1　动物疫情形势依然严峻

一是病原污染面大，病原复杂等带来新的挑战。H7、H5禽流感病毒变异快，仔猪腹泻、猪伪狂犬病等动物疫病呈发展态势，扩散蔓延速度明显加快。二是兽医公共卫生监管任务重。动物布鲁氏菌病监测阳性数量持续上升，动物布病发病数量增加迅速，感染的区域也不断扩大；病死动物无害化处理体系不健全；动物产品质量安全事件时有发生。

1.2　中小规模养殖方式加大疫病防控难度

在当前和今后一个时期，中小规模养殖仍是养殖结构的主体，这些主体也是发生动物疫病的“重灾区”。中小规模养殖场（户）饲养密度高，养殖环境差，疫病防控意识淡薄，管理粗放，缺乏必要的生物安全措施。一些养殖场（户）不能依法对病死畜禽进行无害化处理，造成环境污染以及疫病传播，无法根除。

1.3　兽医工作任务和难度不断增加

近年实施的乡镇机构综合改革，基层动物防疫站受到严重冲击，机构被撤并、职能被削弱、编制被挪用、人员被精减，特别是2015年以来，屠宰职能划转和暂停征收动物检疫费后，乡镇动物防疫站人员少、任务多、责任重、待遇低等问题更加突出，基层兽医人员不但要承担动物强制免疫、动物产地和屠宰检疫、质量安全监督、病死动物无害化处理监管、兽药饲料监管、养殖业保险服务、养殖环境治理、养殖业技术推广、养殖业统计、屠宰管理等工作，还要完成乡镇党委、政府安排的拆迁、维稳、扶贫等中心工作任务。

1.4　动物防疫 “最后一公里”出现断层

基层防疫任务重、力量不足、工资待遇低、劳动保障不到位。浏阳市聘有村级防疫员180人，平均2.2个村配备1名。全市中小养殖户年生猪、家禽、牛羊出栏分别为64.6万头、504万羽、28万头（只），分别占全市出栏量的34%、36%、40%；按生猪免3针/头、牛羊免2针/头、禽类免1针/羽计算，人均承担免疫1.39万针次/年、家禽2.8万针次/年，但人均村级防疫员补助为9 600元/年，按实际工作时间计算，其工资水平是当地同类农村临时用工的30%左右。加之，因基层财政投入不足，乡镇政府没有与聘用人员签订劳动合同、缴纳社会保险，村级防疫员对社会保障的诉求强烈。因此，村级防疫员工作积极性不高，人员流动大，落实中小养殖户强制免疫任务难。

2　政府购买动物防疫社会服务的有效探索

浏阳市按照“政府引导、社会参与、企业运作、项目服务”原则，探索强制免疫“劳务外包”供给模式，采取培育社会服务组织、合理消纳村级动物防疫员、健全考核管理机制等有效措施，完善了强制免疫等防控手段，拓展了社会兽医组织发展空间，发挥了专项资金功效，促进了政府职能转变，取得了较好的社会效益。

2.1　主要做法

2.1.1积极探索劳务外包模式

浏阳市政府出台政府购买动物防疫公益性服务相关政策，并保障资金投入。市畜牧兽医水产局制定了《浏阳市动物防疫劳务外包工作方案》，将全市春、秋两季动物强制免疫业务委托给劳务公司，双方签订购买合同，约定免疫时间、人员报酬、目标任务和考核内容。劳务公司按照合同约定完成相应的业务工作，市畜牧兽医水产局对公司防疫工作进展和成效实施监督考核。2.1.2精心培育社会服务组织

浏阳市畜牧兽医水产局支持和培育兽医社会服务组织发展壮大，引导动物防疫合作社或劳务公司参与动物防疫工作。通过全面调研和摸底，从浏阳市5家劳务公司中择优选择综合实力较强的浏阳河劳务服务有限公司作为委托企业，浏阳河劳务服务有限公司进一步完善动物防疫管理制度，注册成立“湖南康达利农牧科技服务有限公司”，成为全省第一家承担政府委托业务的专业性兽医服务公司。

2.1.3合理消纳村级动物防疫员

浏阳市畜牧兽医水产局与湖南康达利农牧科技服务有限公司在充分协商的基础上达成协议，择优聘用现有村级动物防疫员，由企业对村级动物防疫员进行培训、考核和管理，缴纳相关保险。公司根据地域面积、养殖量、养殖结构等因素，综合测算各辖区所需村级防疫员职数135名，按照“去留自愿、优胜劣汰”的原则，对原来180名村级防疫员进行选拔，具有畜牧兽医相关业务知识、取得执业兽医或乡村兽医资格、年龄不超过55周岁人员优先。公司为聘用人员核定报酬标准2 500元/村/月，缴纳意外伤害保险费550元/人/年，劳务管理费100元/人/年等。

2.1.4严格实行绩效考核管理

政府层面，由浏阳市畜牧兽医水产局制定《浏阳市春、秋防疫工作评分细则》，通过实地检查、监测免疫抗体等方式，实时掌握防疫情况；乡镇（街道）动物防疫站配合做好相关保障和工作指导。部门层面，兽医主管部门根据评分细则表对各乡镇防疫工作进行验收和评分，验收和评分的结果作为拨付劳务费、管理费的依据。公司层面，劳务承接公司安排专人对春秋两季防疫工作进行督查，按照评分细则表对免疫工作进行评估。春、秋防工作结束后，劳务公司根据评分细则表对每名防疫员工作进行绩效考核，考核结果与报酬及奖金挂钩，考核评分在90分（含90分）以上全额发放劳务补助，90分以下按得分比例发放劳务补助。

2.2　实践路径思路

2.2.1“政府引导”

政府在创新服务供给模式中扮演推动和引导角色。一是积极引进专业性兽医社会组织。通过对浏阳市5家劳务公司调研和考察，择优选择综合实力较强的浏阳河劳务服务有限公司，注册成立“湖南康达利农牧科技服务有限公司”，提供免疫注射、消毒灭源、养殖技术推广、动物诊疗等服务。二是建立有效的引导和保障机制。兽医主管部门和财政部门联合出台文件，对兽医社会组织的工作发展进行总体规划、完善政策、加强指导和协调统筹。

2.2.2“社会参与”

浏阳市动员社会各方力量参与和支持兽医社会服务的开展，鼓励劳务公司合理消纳村级动物防疫员，企业为聘用人员购买意外工伤保险，为企业正式员工购买社保，拓宽了村级防疫员的出路，在一定程度上保障了技术力量，维护了基层防疫队伍和社会稳定。

2.2.3“企业运作”

企业具体实施动物防疫等兽医公共服务的购买及供给。湖南康达利农牧科技服务有限公司自主招聘、管理、考评及培训员工，并根据春、秋两次集中防疫工作特点，通过“企业职工+临聘员工”的运作模式来扩充人力资源。

2.2.4“项目服务”

以“动物防疫劳务外包项目”的形式开展兽医社会化服务。市畜牧兽医水产局代表政府具体履行动物防疫公共服务“发包方”职责，通过招标、签订合同，有步骤地引导和推动项目化服务，并对委托的项目进行考评验收，根据考评结果支付劳务费用。劳务企业则按照“动物防疫劳务外包项目”合同要求，按时完成规定的委托业务。

2.3　实践成效显著

2.3.1创新服务供给模式，提升动物防疫效果

兽医专业社会组织为中小养殖场户提供了高效、便捷、安全、可靠的专业化、标准化、系统化社会服务，保证了服务项目的质量和效果。从浏阳市2年来的免疫效果评估结果来看，畜禽强制免疫密度和免疫抗体合格率均有提高，并全部达到了农业农村部（原农业部）规定的水平，免疫副反应处理及时，养殖者普遍满意，动物疫情平稳，满足了养殖业健康发展需求。据统计，2016年浏阳市高致病性禽流感、口蹄疫、猪瘟、高致病性猪蓝耳病随机抽样免疫抗体群体合格率均比2015年提高10%以上，猪、牛、羊、禽死亡率比2015年下降0.5%，应免密度100%。

2.3.2培育兽医社会组织，激发社会生机活力

购买服务破解了社会组织开展服务资金短缺问题，确保社会组织有钱做事、发挥作用。项目的规范运作、资金的严格管理、绩效的科学考评，促使社会组织不断提升自身素质和服务能力，规范内部管理，增强生机活力。同时，浏阳的试点工作在湖南省起到了很好的示范和借鉴作用，社会组织参与的数量和规模呈现出大幅度上升态势。专业兽医社会组织作为主责单位参与购买动物防疫服务，为其联系社会组织、增强吸引力和凝聚力提供有力抓手，有效推动了兽医社会化服务体系的构建和完善。

2.3.3促进政府职能转变，推动动物卫生治理创新

在购买兽医社会服务实践中，政府、企业及社会组织的互动与合作是构成政府购买兽医社会服务3个密不可分的要素，是实现服务供给模式创新的内在动力。购买兽医社会组织服务是政府向社会组织转移职能的探索实践，为兽医公共服务提供新途径。实践发现，通过购买动物防疫等兽医公共服务项目，在不增加机构、人员情况下，满足了日益增长的兽医公共服务需求。同时，专业兽医社会组织，通过承接兽医公共服务项目参与社会服务管理，推动政府、市场、社会三者良性互动，促进政府职能转变，推动形成多方共赢的良好格局。政府职能回归本源，官方兽医从繁重的强制免疫等服务工作中解脱出来，实现“运动员”与“裁判员”职责分离[1]。2.3.4发挥专项资金功效，推动社会建设持续发展

经费保障是开展兽医社会化服务工作的关键，是有效推进政府购买服务工作的重要支撑。在中央和省级下拨的动物防疫经费130万元的基础上，浏阳市财政安排专项经费220万元，两项合计350万元，用于购买强制免疫劳务外包服务；市畜牧局与市财政局联合印发《浏阳市动物疫病防控与兽医社会化服务体系建设项目资金管理办法》，有效推动了兽医社会化服务体系建设和发展。一是培育兽医社会组织，增强兽医社会化服务体系建设外在推力。二是合理消化村级防疫员队伍。将优秀的村级防疫员、乡村兽医引入企业，夯实了企业技术队伍，强化了兽医社会组织内生动力。三是动物防疫员报酬提高。人平均年收入由改革前的4 000元提高至目前12 500元，另增加了工伤和意外伤害保险福利，增强了工作积极性。四是在项目资金的扶持下，兽医社会组织在兽医公共服务方面发挥应有作用，满足社会需求，激发社会活力。

3　启示

3.1　大力培育社会组织是前提

社会组织的大量存在及规范运作是政府购买公共服务政策实施的前提。政府购买兽医服务是一项重大的制度创新，通过政府向社会组织购买兽医服务，建立起政府、企业、个体之间沟通的桥梁，通过政社互动，提供公共产品的绩效。因此，地方政府和兽医主管部门要加大对政府购买兽医服务的宣传力度，调动社会组织、个体参与政府购买兽医服务工作的积极性，通过充分了解社会和行业需求，确定政府购买兽医公共服务的方向。

3.2　明确公共服务范围是基础

在政府购买兽医公共服务中，政府购买的是兽医公共产品，但并非所有的兽医公共产品都适合通过政府购买来完成，浏阳市通过制定《动物防疫劳务外包工作方案》，将全市春、秋两季动物集中强制免疫业务进行外包，在外包合同中明确兽医公共服务的内容。要加强业务指导，研究制定政府购买动物防疫公益性服务指导意见[2]。主管部门应该广泛征求意见，形成可以操作的规范性的指导文本，并向社会公示。

3.3　市场化运作机制是核心

对承接组织的监督管理是兽医部门的一项重要任务[1]，在推进政府购买兽医公共服务进程中要注重以下几点：一是要加强服务供给的过程监督和控制，及时发现供给过程中存在的隐患；二要及时客观评估兽医服务供给（包括供给的数量和质量）情况。要建立一套完整的效果评估体系，包括协调机制、信息沟通机制、运行机制、激励机制、约束机制、评估反馈机制、第三方评价机制等，对承接组织的项目管理能力、服务对象满意度等进行评估。三要要规范双方的行为，便于在供给失效时追寻相关责任者的责任，并且给予一定的惩罚。

3.4　合同管理是关键

兽医社会化服务组织通过契约的形式，为政府部门提供有偿服务[3]。浏阳市政府在购买兽医社会公共服务的合同管理上，对资格确定、组织选择、合同起草、过程管理、结果评估的各个环节及其每一个细节都有详细具体的规范。在推进兽医社会化服务发展过程中，首先，积极培养合同意识，在平等协商的基础上与社会组织签订合同。其次，要明确合同的具体内容，依据政府签订合同方向的不同采取不同的合同形式，明确兽医服务供给的目标、供给的方式、供给的标准以及财务评估等内容。

[1]李昂,李卫华,翟海华,等.政府购买动物防疫公益性服务现状研究[J].中国动物检疫,2017,34(3)：42-46.

[2]李昂,朱琳,李卫华,等.政府购买动物防疫公益性服务的框架探析[J].中国动物检疫,2017,34(4)：38-41.

[3]王彬,高升,高松华,等.探索社会化服务新模式 [J].中国动物检疫,2017,34(1)：56-58.

■简讯

山东省5县分别获6 000万元用于畜禽粪污治理

据德州日报2018年2月27日报道，山东省有5个县获批全国首批畜禽粪污资源化利用整县制推进试点，每个县将获中央预算内投资6 000万元，用于畜禽粪污治理基础设施的建设。其中包括山东德州市的临邑县和齐河县。