基于“互联网＋”的土地整治模式研究

朱高峰 唐祥云

摘要：通过问卷调查的方法了解现行土地整治机构信息化方面的不足，针对土地整治工作不同方面提出网络信息系统方案来构建新型的土地整治模式，探索“互联网+”时代下土地整治的新模式。结果表明，当前土地整治工作整体信息化程度不高，应当构建全新的土地整治模式。从信息交互、资金管理、项目管理和监管监测等四个方面提出网络信息系统方案，构建土地整治的“互联网+”模式。

关键词：土地整治;互联网+;信息交互;资金管理;项目管理;监管监测

中图分类号：F323.3         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）21-0040-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.21.010           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

The Mode of Land Consolidation Based on Internet Plus

ZHU Gao-feng，TANG Xiang-yun

（School of Resource and Environmental Sciences，Wuhan University，Wuhan 430070，China）

Abstract： The new mode of land consolidation based on the internet plus is explored. The main method used is knowing dificients of current mode of land consolidation in informatization through questionnaires and proposing scheme of establishing information system to achieve the new land consolidation mode. Results show that current land consolidation is not highly informationized，needing to build a whole new mode. Conclusion is that through four internet system schemes consist of information interaction，finance management，project control and supervision，we can build a land consolidation mode based on internet plus.

Key words： land consolidation;internet plus;information interaction;finance management;project control;supervision

1  背景研究

1.1  土地整治地位日益凸顯

土地整治作为国土资源管理的重要内容，实施至今已有十多年的时间[1]。一开始的土地整治，主要是对农村道路、农田以及城镇工矿用地进行治理，对于土地集约利用、保护耕地、提升耕地质量、改善农村环境等都发挥了重要作用。新时代的土地整治，其内涵得到极大扩展，现已成为推进农业现代化、建设美丽乡村、加快城镇化进程、缩小城乡差距的重要手段。

1.2  互联网日益普及

随着互联网技术的发展，中国的网络普及率也越来越高。根据2018年3月5日中国互联网信息中心（CNNIC）发布的第41次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2017年12月，中国网民规模达7.72亿，网络普及率达到了55.8%，并且处于稳步上升的趋势。

1.3  “互联网+土地整治”势在必行

李克强总理曾在2015年国务院政府工作报告中提出，政府将制定“互联网+”行动。2015年7月，国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出，各地区、各部门要在实践中大胆探索拓展，相互借鉴“互联网+”融合应用成功经验，促进“互联网+”新业态、新经济发展。所谓“互联网+”，就是在社会各个领域中融入移动互联网、云计算、大数据等现代信息技术，从而形成促进经济社会更高效发展的新模式、新形态。

现行的土地整治多采用人工模式进行项目的实施和监管，不仅效率不高，内外业资料的处理也需要大量的人力物力支撑。如果在土地整治中借助互联网信息技术，实现土地整治各个环节的智能化作业，必能大大提升土地整治工作效率和成果质量[2]。

2  现行土地整治中的互联网应用现状

为了解现行土地整治工作中应用互联网的现状，本研究采用对湖北省内各个市县从事土地整治工作人员和土地整治机构人员发放问卷的方式进行调查。共发放问卷111份，其中有效问卷111份。问卷内容主要从信息共享、一张图及综合监管平台应用、项目监测、公众参与、电子政务共5个方面对土地整治工作中互联网应用现状进行调查。

2.1  信息共享

2.1.1  问卷调查情况  问卷针对土地整治中的信息共享情况设置了2个问题。

问题1：为保证各有关部门协作的及时性和有效性，是否制订了信息共享制度？

问题2：能否建立一个专门用于土地整治项目成果数据交互的网站或者版块，为各地土地整治规划综合效益评价提供相应的指标数据？

2个问题的统计结果见图1、图2。

2.1.2  结果分析  从问题1的调查结果看，当前绝大部分土地整治相关机构尚未建立信息共享机制，只有不到9%的土地整治机构制定了相关制度。从问题2的调查结果可以看出，超过85%的从事土地整治工作人员都认为建立互联网信息共享平台能够有效提升土地整治工作效率，土地整治机构应当建立一个专门用于土地整治项目成果数据交互的网站或者版块。

土地整治是一个涉及多部门、多技术的综合性工程，在实际操作中难免出现各部门分工不明、权力交叉的情况，而各部门间的信息不互通无疑给土地整治工作人员带来不少麻烦。基于互联网的高效信息传递优势，土地整治机构可以快速整合并共享这些信息，提升土地整治的工作效率。现行的土地整治机构对于信息共享仍未足够重视，未能在实际工作中发挥出互联网的信息优势，这与展开土地整治工作的信息共享需求相矛盾。

2.2  一张图及综合监管平台应用

2.2.1  问卷调查情况  问卷针对“一张图及综合监管平台”与土地整治的关联现状设置了1个如下问题：

现在国土资源部正大力倡导国土资源“一张图及综合监管平台”建设。当地的“一张图及综合监管平台”建设进度如何？土地整治工作方面的信息有没有被纳入其中？

问题的统计结果如图3所示。

2.2.2  结果分析  “一张图及综合监管平台”是指按照国土资源部关于国土资源信息化要求，构建“一张图”国土资源核心数据库，在准确掌握土地资源数量、质量和结构的基础上，结合国土资源管理各项业务信息，将遥感影像和监测信息系统化，在此基础上实施土地的“批、供、用、补、查”全面监管，提高国土资源监管的质量和效率[3]。

土地整治作为国土资源管理的重要内容之一，其信息化进程也应当成为“一张图及综合监管平台”的建设的重要内容。从调查结果（图3）可以看到，有73.88%的国土机构已经建立了“一张图及综合监管平台”，还有18.02%的地区正在建设该平台。但是，能够将土地整治信息纳入“一張图及综合监管平台”的地区却不到40.00%。由此可以看出，虽然大部分地区都建立了“一张图及综合监管平台”，但对于土地整治这块的内容，大部分地区在平台建设上还没有重视起来，土地整治信息化与整个国土资源信息化存在脱节的情况。

2.3  项目监督

2.3.1  问卷调查情况  为了解各地土地整治机构的项目监督模式，问卷设置了1个问题：在土地整治项目工程的质量监督方面，由于互联网信息传递的高效性，加上3S技术的广泛应用使得实时动态监测成为可能，你们在土地整治项目质量管理上采取的是何种模式？

问题的统计结果如图4所示。

2.3.2  结果分析  在土地整治项目质量监督上，各地通常采取监理单位与政府合作的方式对项目实施情况进行监督。传统的监督模式需要人员去实地调查，不仅会耗费较高的人力物力，而且难以做到动态监督，使得土地整治项目监管效果大打折扣，由此也引发了农村土地整治项目的一些混乱现象，如项目超预算、工程未能达到设计生产能力、项目建设周期过长等。随着互联网与遥感信息技术的发展，使得土地整治动态监测成为可能[4]。

根据问卷调查结果（图4）来看，在土地整治项目监督上采用了动态监测模式的地区占约48%，这说明信息技术在现行的土地整治监督管理中已经有了较为广泛的应用。虽然仍有超过50%的地区还是采用传统的实地检查模式，但在“互联网+”的巨大优势引领下，动态监测必将在未来的土地整治监督管理中占据主流地位。现行的主要工作应该是吸取已使用动态监测模式进行土地整治项目监管地区的经验，对该模式进行完善并推广。

2.4  公众参与

2.4.1  问卷调查情况  针对土地整治机构使用互联网促进公众参与度的情况，问卷设置了3个问题。

问题1：针对土地整治工作方面，你们有建立基于互联网的公众交流平台吗？

问题2：你们采取加大公众参与程度的方式有哪些（多选）？

问题3：您认为利用新兴媒介建立公众参与平台的方式是否可行（多选）？

问题的统计结果分别见图5、图6、图7。

2.4.2  结果分析  问题1和问题2的统计结果表明，目前绝大部分土地整治机构还没有建立专门用于公众参与的交流平台。在土地整治公众参与方面，土地整治机构主要还是采取座谈会、听证会、论证会等会议模式来实现公众参与的。这在很大程度上是因为大部分土地整治项目区是在农村，而农村中主要参与群体为40岁以上的中老年人群，互联网在这部分人群中的普及率并不高。相比于互联网的公众交流平台，会议模式更能有效引导公众参与。而在问题3的调查结果中，有超过70%的人认为依靠微信、微博等来建立公众参与平台是可行的，认可以网站的方式来加大公众参与程度的人也有较高的比例。

表明互联网在提升公众参与度中有巨大的潜力，但受到参与群体文化程度、农村地区网络普及率等因素的制约，很多地方的土地整治机构尚未重视基于互联网的公众交流平台的搭建。要想最大程度发挥土地整治公众参与中互联网的潜力，除了建立完善的公众参与平台之外，还必须设法提升农村地区的网络普及率，引导公众的网络参与意识。

2.5  电子政务

2.5.1  问卷调查情况  为了解土地整治机构在电子政务方面的应用情况，问卷设置了1个问题：为提高公众参与度、加快监督和反馈信息的流通速率，各机构是否制定了电子政务工程系统制度？

问题的调查结果如图8所示。

2.5.2  结果分析  从该问题的调查结果可以看出，建立了电子政务系统的土地整治机构只有20.72%，绝大部分土地整治机构在处理政务上依然采取传统的人工操作模式，互联网在处理政务方面的优势并未发挥出来。利用互联网的高效信息传递能力，可以简化项目招标、项目审批、项目验收等流程，节省很多的人力、时间以及交通成本。要充分发挥互联网在土地整治工作中的优势，土地整治机构应当改变传统的政务处理程序，化繁为简，建立完善的土地整治政务处理系统。

2.6  土地整治信息化的挑战

从以上5个方面的调查结果可以看出，目前土地整治工作总体的信息化程度并不高。通过分析总结了如下几个原因：①土地整治工作方面缺乏信息技术人才。②当前农村的网络普及率还不高。③现有的工作模式不易改变。④信息安全难以保证。针对这些原因，在问卷中也进行了调查，以了解土地整治在信息化进程中的主要障碍。调查结果如图9所示。

根据调查结果，有86.49%的土地整治工作人员选择了土地整治工作方面缺乏信息技术人才。这表明在土地整治中，信息人才缺失是其信息化进程中的最主要障碍。这就要求土地整治机构必须大力引进和培养信息化人才以适应信息化时代土地整治工作的需要。其次，土地整治机构还需要探索适应“互联网+”时代的土地整治工作模式，引导农村地区公众使用互联网并做好信息安全工作。

3  土地整治的“互联网+”模式构建

为实现土地整治的“互联网+”模式，应当针对不同的工作内容来构建相应的功能系统。本研究从信息交互、项目管控、资金管理、项目监管4个方面构建了土地整治的功能系统，以实现互联网与土地整治的深度融合。

3.1  土地整治信息交互系统

3.1.1  系统功能  土地整治信息交互系统主要功能是储存与土地整治相关的各种信息，并为不同的用户提供查询服务。对于政府土地整治部门来说，可使用该系统录入土地整治过程中所产生的项目管理、资金安排、政策技术等方面的信息，向外界用户提供查询服务，并可以限定不同用户的信息访问权限。对于项目承包方，可以通过该系统获取项目招标、项目位置、承包方资格要求、招标价格等与自身密切相关的信息。而对于一般用户，则可以通过土地整治信息系统了解相关政策、下载相关学习文件、查阅各地项目的情况，并可以通过系统表达自己的意见和诉求[5]。

3.1.2  系统模块设计  按照目前土地整治所涉及業务范围，土地整治信息系统可以按照部门、项目、政策、技术、监管、示范区分为6个信息模块。在部门信息模块中，主要介绍与土地整治相关的部门及其职责范围;在项目信息模块中，主要负责项目招标、项目进度、项目验收、项目管护、项目负责单位或责任人等方面的信息录入与查询工作;在政策信息模块中，主要收集整理与土地整治相关的政策文件、发布政策解读文章;在技术信息模块中，可以罗列各地土地整治工作者在工作过程中所遇到的技术问题及解决方案、提供优秀的设计模板，使用者可从此模块下载相关的学习资料;监管模块的主要信息包括各个项目的监理公司名称、违法违规处理情况、优秀监管模式推荐等;示范区信息模块主要用于介绍全国范围内优秀土地整治项目的操作模式及成果。

3.1.3  土地整治信息交互系统  土地整治信息交互系统如图10所示。

3.2  土地整治项目工程系统

3.2.1  系统功能  土地整治项目工程系统主要功能是处理土地整治项目从申报到验收以及后期管护的全程事宜，优化项目管理流程，提升管理效率，保障承包方与土地整治部门的协调沟通，既节约了管理成本，又提升了项目质量。

3.2.2  系统模块设计  土地整治项目工程系统按照土地整治项目的管理流程可分为项目立项、项目招标、项目实施、项目验收、后期管护5个模块。在项目立项模块中，有进行土地整理意向的地区通过系统向土地整治部门提交项目申报书，并提交其他申报所需资料。土地整治部门在接到项目申报书后，即在系统中对申报项目进行评审，对符合申报条件的项目予以通过，并将评审结果通过系统反馈给申报者。对于评审通过并立项的项目，即由土地整治部门发布招标信息，有意竞标单位可在项目招标模块填写项目竞标申请书，提交竞标所需资料的电子文件。土地整治部门组织专家对竞标申请书进行网上评审，择优选取。在项目实施模块中，中标单位应当建立与土地整治部门的密切联系，在项目施工过程中随时报备项目进展信息，遇到问题与土地整治部门积极协商沟通。项目验收模块主要处理已完成项目的验收工作，项目施工单位向土地整治部门提出验收申请并提交验收所需资料，土地整治部门对资料进行审查并结合实地调查结果提出验收意见。后期管护模块中，土地整治部门应当与管护单位建立联系，管护单位定期对项目损毁情况向土地整治部门作在线报备，便于土地整治部门给出维修意见，评定项目工程质量[6]。

3.2.3  土地整治项目工程系统  土地整治项目工程系统见图11。

3.3  土地整治资金系统

3.3.1  系统功能  土地整治资金系统主要对土地整治工作中的资金进行管理。土地整治部门可以通过系统实现资金拨付、资金安排以及资金监管等工作，项目承包方需要向土地整治部门报备资金的使用情况，确保资金使用的规范化和合法化，避免因不当的资金使用方式造成的成本过高、项目质量差等问题。

3.3.2  系统模块设计  在地方政府的土地整治资金管理系统中，共分为项目基本信息、预算管理设置、费用管理设置、系统工具4个模块。项目资金基本信息模块的主要功能是处理项目管理数据，如项目查询、增删项目、项目信息修改等。预算管理设置模块的主要功能是处理相关预算数据，如预算标准设置、项目预算分解明细、预算金额明细查询、预算信息修改等。费用管理设置模块的主要功能则是对项目进行过程中发生的具体费用进行管理，包括项目各项费用核算、工程进度资金拨付查询、相关信息修改，并接入财务管理系统，申请报备项目费用。系统工具模块的主要功能则是限制不同用户的系统权限。项目管理人员及财务管理人员主要负责相关信息的录入和错误信息的修改。公众无系统数据的录入修改权限，但可以查询系统中所载入的资金使用情况信息。

3.3.3  土地整治资金系统  土地整治资金系统见图12。

3.4  土地整治监管监测系统

3.4.1  系统功能  监督监管在土地整治工作中发挥着重要作用，是保证土地整治项目工程进度及质量的重要手段。土地整治监管监测系统通过互联网将政府部门、施工单位、监理单位联系起来，并借助遥感信息技术等先进技术对项目施工情况进行监测，把项目的全过程置于土地整治部门的监管之下。同时，普通用户还可以通过系统举报土地整治中的违法违规行为，土地整治部门在系统中给出调查处理意见。监理单位可通过系统上报项目的监理状况，对在监管过程中发现的问题向土地整治部门寻求处理意见[7]。

3.4.2  系统模块设计  土地整治监督监管按照功能可划分为项目监管、违规处理、监督举报3个模块。在项目监管模块中，又分为施工方汇报、动态监测两个子模块，由施工方上报工程进度、工程质量、资金使用等状况，监理单位提供监管资料，土地整治部门通过施工方和监理单位所提供的资料并结合遥感动态监测资料和实地调查，随时掌握项目的具体动态，对发现的问题及时作出处理。违规处理模块的功能主要是处理土地整治过程中的违法违规事务，土地整治部门给出违法违规行为的处理意见，对违法违规行为进行通报，并将系统连接至司法系统，便于在司法部门调查土地整治案件时土地整治部门的协同配合。监督举报模块主要针对广大群众，对于在土地整治中民众发现的违规违法操作，任何人都可以通过当地的土地整治监管监测系统进行举报，土地整治部门应当对所举报的问题迅速介入调查处理或者移交至司法机关进行处理。

3.4.3  土地整治监管监测系统  土地整治监管监测系统见图13。

4  小结

“互联网+土地整治”是一种全新的土地整治模式。将互联网融入到土地整治中的信息交互、项目管控、资金管理、监管监测等方面，不仅能大幅度提升土地整治的工作效率，也能增加土地整治项目的透明度。在“互联网+”的大趋势下，很多机构也在不断尝试该模式，但由于信息技术人才缺失、农村受益群众网络普及率不高、传统模式固化等原因，土地整治的信息化进程仍显迟缓。改变这一现状，需要政府部门及各地土地整治机构的不断努力，重视信息化发展，革新除弊，构建完整的土地整治信息化系统，从而更好的满足土地整治工作人员及公众的需要。

参考文献：

[1] 张  勇，汪应宏，包婷婷，等.土地整治研究进展综述与展望[J].上海国土资源，2014，35（3）：15-20.

[2] 何  迪.“互联网+”在现代农业中的运用及发展研究[D].长春：吉林大学，2017.

[3] 徐志红，戴韫卓，刘伟宏.我省“一张图”综合监管平台建设必要性可行性分析[J].浙江国土资源，2010（8）：43-46.

[4] 熊登亮，赵俊三，贵仁义，等.基于WebGIS的网络国土资源信息系统的设计与实现[J].地理信息世界，2006（5）：17-20.

[5] 徐秀云，陈  向，刘宝梅.微型无人机助力土地整治项目监管[J].测绘通报，2017（3）：86-90.

[6] 李 晨，高向军，张晓燕，等.土地整治监管制度存在的问题及对策[J].国土资源科技管理，2013，30（4）：111-114.

[7] 谢  宏.土地整治管理系統设计与实现[D].成都：电子科技大学，2014.