甘肃省生态敏感区与深度贫困高度耦合问题探讨

（中共甘肃省委党校，甘肃 兰州 730070）

甘肃省的现存的贫困大部分属于深度贫困，而大部分深度贫困又与生态敏感区高度耦合，从而增加了扶贫开发的难度。这是当前甘肃省推进精准扶贫工作面临的最为严重的挑战，也是扶贫战略和政策决策必须充分考虑的深度问题。实际上，当前的精准扶贫客观上就面临着“深度贫困+生态敏感区+攻坚扶贫”这样一种逻辑关系，不是一个简单的发展经济的方法所能够解决的，必须统筹考虑，创新思考和决策。

一、贫困与深度贫困问题

（一）基本概念

贫困首先是家庭总收入水平不足以获得维持简单生存的生活必需品，包括食品、住房、衣着和其他必需的条件。而西方学者则更多地从发展能力的角度去定位贫困，1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚认为，贫困的真正含义是贫困人口创造收入能力和机会的贫困。生态敏感区是指生态系统和环境变异对人类活动干扰的敏感程度比较高，影响力比较大。在自然状况下，人口发展与生态系统之间必然存在一种相互影响的关系，这种关系就可以叫做耦合度、或者耦合关系，这种耦合关系会随着环境条件的变化发生聚变或者小的变化。或者有利于人口发展，或者不利于人口的发展。

（二）甘肃农村贫困人口大致分布情况

甘肃省的贫困人口分布呈现为全省分散、区域集中的格局。定西市、陇南市、甘南州、临夏州和天水市集中了全省大部分的贫困人口，是甘肃精准扶贫的攻坚地区，国家确定的58个贫困县中大多数分布在这些地方。根据甘肃省委办公厅和省政府办公厅《关于调整加强全省脱贫攻坚帮扶工作力量的意见》精神，从全省的58个“国扶贫困县”中选择出深度贫困的23个县，这23个深度贫困县分布在9个市州中，其中，陇南市5个、天水市3个、定西市3个、临夏州3个、甘南州2个、庆阳市2个、平凉市2个、白银市2个、武威市1个。

（三）贫困人口与生态敏感区的耦合现象

对于贫困人口与生态敏感区之间耦合度的评价，因为问题太现实和直观，没有必要做比较专业的评估。只要对甘肃省的情况进行一些简单的调查和分析，就会发现贫困人口分布与生态敏感区的耦合关系非常密切。主要表现在：一是高寒阴湿区甘南和临夏深度贫困居多；二是严重干旱的定西深度贫困居多；三是地震带上的陇南等深度贫困居多；四是地方病多发区的渭源县、岷县和漳县等深度贫困居多；五是泥石流多发区的武都区和宕昌县等深度贫困居多。当然了，以上的这些划分只是相对的，不是绝对的，详细的生态敏感区比这样的划分要复杂得多。

二、深度贫困与生态敏感区的耦合现象

（一）生态敏感区是个生态体系，具体区域整体性，不能只强调气候变化因素

近年来，关于生态敏感性对贫困的影响的研究成果很多，但大多数只强调气候变化，认为应该将气候因素纳入扶贫战略之中，并且提出了“气候贫困”的概念，认为因为气候因素，到2050年估计全球将会有3.75亿多人被迫成为新的贫困人口。这是片面的。从理论和现实的角度来看，气候因素自然会影响高温、干旱、洪涝、病虫害等灾害的发生频率和强度增加，但是，气候因素必须与海拔、地理位置、地温地质、湿度温度、水土流失等联系成一个整体，才能科学判断生态敏感性对贫困的影响到底有多大，有多么厉害。由此将导致世界上更多的地区和人口面临气候风险胁迫，遭遇气候贫困。

（二）贫困地区与生态环境脆弱区高度耦合是个普遍性的问题，西部和少数民族地区相对比较严重

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》中所重点关注的11个集中连片特困地区、505个扶贫开发重点县与12. 8万个贫困村，其实都集中在我国的生态环境脆弱区，如荒漠区、多石山区、少数民族地区、部分内陆沿边地区、黄土高原区、高寒山区等。据国家环境保护部对我国生态脆弱地区与贫困地区的调查统计，我国贫困人口中约有80%是居住生活在生态环境脆弱敏感地带的，其中，有95%的深度贫困人口居住生活于生态环境极度脆弱、生态环境恶化的老少边穷地区，该部分人口约占全国592个贫困县总人口的81%，这部分地区对自然灾害更为敏感，适应力更加脆弱。

（三）甘肃省的生态敏感区域比较多

甘肃地处长江、黄河上游，是全国水土流失治理和防沙治沙的重点区域，在《全国主体功能区规划》中确定了甘肃省在“两屏三带”的全国生态安全战略格局中重要性。主要是指：一是甘南高原是黄河上游重要的水源补给区。甘南每年向黄河补水65.9亿m3，占黄河源区年径流量的35.8%、黄河总径流量的11.4%。二是甘肃“两江一水”流域是长江上游重要的水源涵养和生物多样性保护区。甘肃境内“两江一水”流域（白龙江、白水江、西汉水）内滑坡、泥石流和地震等自然灾害多发。三是陇东陇中黄土高原是我国黄土高原水土保持重点区域。甘肃陇东陇中黄土高原总面积近11万km2，占全国黄土高原总面积（64.87万km2）的16.9%，每年流入黄河的泥沙达4.92亿t，占黄河年均输沙量的30.8%。四是河西走廊北部是防风固沙生态屏障区。甘肃省沙化土地（包括沙漠、戈壁）总面积11.92万km2，占全省土地总面积的28%，列全国第5位。沙化土地绝大部分分布在河西走廊北部地区（占98%），风沙线长1600km，主要风沙口846处。五是祁连山是内陆河水源涵养和补给区。每年75亿m3的水资源支撑着甘肃省河西地区及黑河下游内蒙古地区经济社会的可持续发展。

（四）甘肃省生态敏感区目前正处在新的不稳定时期

主要表现：一是森林资源总量不足，分布不均，林分结构不合理，中幼林比例高。二是草地退化较为普遍，草场中中度以上明显退化的面积接近50%，鼠虫害发生面积573万hm2。三是土地沙化问题突出，全省沙化土地面积1192万hm2，占全省土地总面积的28%，其中中度以上沙化土地面积比例超过95%。三是湿地功能持续退化。甘南高原湿地面积萎缩，水源涵养和调蓄功能有所下降。河西内陆河干旱荒漠地区湿地面积减少，部分干涸。四是农田生态面临盐渍化、过量农药、超施化肥、地膜使用、不当耕地方式等诸多威胁，农田涵养水源、保持水土生态功能降低。五是水土流失形势依旧严峻。甘肃省有水土流失面积28.13万km2，目前已完成初步治理的面积仅7.18万km2，还有75%、近20.95万km2水土流失面积亟需整治。总之，泥石流、滑坡、洪涝、冰雹、沙尘暴、干旱等自然灾害是深度贫困区形成主要因素，而且这方面的影响在继续增强。全省14个市（州）均有地质灾害分布，危害范围广、程度重，其中仅长江流域就有1.2万处滑坡体和6000多条泥石流沟道直接威胁400多万人的生命和财产安全，这给全省经济社会发展造成了严重影响和制约。

三、对策建议

（一）要把生态敏感性作为判断深度贫困的重要指标

以往我们对贫困程度的判断，多是运用资源占有、经济发展、产业培育、收入水平、人口素质等指标，往往忽视生态因素对贫困的影响。实践证明，在我国西部、特别是少数民族地区，生态因素对贫困的影响具有决定性的作用。为此，必须调整贫困农户的识别和判断思路，在判断指标中加入生态指标，尤其是生态敏感性的指标，以此建立的指标判断体系才是科学的和完整的。

（二）要把解决生态敏感现象作为精准扶贫的主要措施

许多事实证明，只单纯培育扶贫产业和发展经济，自然会快速提高贫困人口的收入，但是，由于各种生态因素的影响，一旦发生比较大的生态问题，就完全有可能造成地毁草亡、树枯苗死、房塌地陷和河涨桥断的大问题。为此，建议国家在对贫困片区、贫困乡镇、贫困村和贫困户的判断识别上，充分考虑生态敏感性因素，在生态敏感区规划项目和培育产业一定要慎之又慎，千万不能盲目乐观、甚至抱着侥幸心理。

（三）要加大异地搬迁和生态移民的规模和质量

从根本上来说，解决生态敏感区与深度贫困区高度耦合的主要措施就是易地扶贫搬迁和生态移民。近年来，甘肃省已有95.8万多群众搬出山庄窝铺，实现脱贫致富。多年的实践证明，只有六环联动，紧扣精准识别对象、新区安置配套、旧村拆除复垦、生态修复整治、产业就业保障和社区治理等环节，才能实现“搬得出、留得住、有产业、能致富”的目标。同时，建议政府将地方病集中多发区作为整体移民的对象，研究和实施“地方病移民”政策。

（四）要加大西部山区和水源涵养区的退耕、退牧、退市的力度

解决生态敏感区的问题也要充分考虑生态政策和生态措施。比如，用积极有效的政策，支持城乡各地大力植树造林，种草种花，只要能快速提高森林覆盖率和植被覆盖率就行。这些年以来，在甘肃省的有些城市和地区，政府比较关心城市草坪建设，而忽视植树和种草，这是不对的。城市草坪搞得再好再多，对改善城市环境和提高亮化效应有用，但是对解决大面积的农村生态敏感性问题作用不大，必须靠种树和种草。

（五）要大力发展各种形式的生态经济

总结2000年以来我国西部许多地方制约种树和种草的因素，一个重要因素就是经济效益不大，而投入比较多。为了保证全社会有种树和种草以及退耕退牧的积极性，一方面，需要国家运用中央财政转移支付的方式，在投入上支持西部的生态建设；另一方面，也需要我们通过调整经济结构，发展生态经济，提高生态建设的经济效益来解决。比如，大力发展林下经济、果品经济、草产业、草食畜牧业、花卉经济、生态旅游业、农家乐等。

（六）要加大生态敏感区农村劳动力的转移性就业

根据我国目前的综合经济实力和西部地方政府的财力，要大规模搞生态移民和异地搬迁扶贫，还是有限制的。因此，还需要做“增大分母+减少分子”的工作，即通过技能培训和其他措施，促进劳动力转移性就业，也是推进精准扶贫的重要举措。根据统计，从2010年到2016年，甘肃省每年的农村劳务输出基本都在500万人次左右，规模已经很大。今后可以通过技能培训和鼓励知识型农村中青年去外打工，逐步实现从体力型劳务经济向知识型劳务经济的转型，由此提高工资水平。