政府购买社会工作服务的模式探析

刘燕

摘要：本文主要谈论政府购买社会服务的由来与发展，政府与社会工作机构之间则形成的以购买形式提供社会服务的合作机制。

关键词：政府购买;社会工作服务

政府购买社会服务起源于西方国家。20世纪20年代末期，席卷欧美的经济危机，促使欧美各国开始考虑为广大弱势群体提供社会保障和社会服务问题。在这种背景下，欧美国家通过一系列“社会计划”和社会福利政策去调整利益格局，化解社会冲突，维护社会稳定。然而，政府在推行过程逐渐意识到仅仅依靠单一的、有限的政府资源难以满足广大群众的多样化需求，建立一套能有效整合各方资源、实现政府和非政府组织共同治理的制度框架尤为重要。就这样，职业化、专业化与社会化的社会工作机制应运而生，作为非政府和非盈利组织最重要载体的社会工作机构迅速发展，政府与社会工作机构之间则初步形成了以购买形式提供社会服务的合作机制。

尽管处于社会转型期的中国总体上已进入小康社会，但在就业、社会保障、教育、卫生等方面的社会矛盾和问题却十分突出。由于直接提供公共服务能力的不足，政府开始认识到公共服务的提供需要全社会的共同努力，政府需要转变职能，积极建设服务型政府。与此同时，在经济多元化过程中，各种非政府组织、社会工作机构快速发展，在贫困救助、孤残救助、临终关怀、青少年犯罪等方面发挥着日益重要的作用。社会工作机构逐渐成为政府理想的合作伙伴。因此，政府购买社会工作服务在我国悄然兴起，且在实践过程中逐渐形成多样化的购买模式。

1 政府购买社会工作服务模式的内涵

目前，我国学术界对“政府购买服务”这一概念是众说纷纭，尚未形成一个统一的定义。有的学者从政府向社会组织购买公共服务的角度阐述了这个概念，认为所谓政府向社会组织购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用（王浦劬等，2010）。从这个角度来看，“政府购买社会工作服务”的概念也应该以此类推。但需要指出的是，这里对于“社会工作服务”概念应该有所界定。学者们关于社会工作的定义已经讨论很多，而“社会工作服务”的定义却相对较少。笔者认为“社会工作服务”的定义应该包含两层含义：一层是“社会工作”，“即是以利他主义为导向，以科学的知识为基础，运用科学的方法进行助人服务活动”（王思斌，2014）;另一层含义是“服务”，这里的服务应该从政府的角度来探讨，即与政府购买一词相连接。因此，“社会工作服务”首先应该以受助人需求为目的，依靠科学的助人方法与手段来完成，同时是政府购买的各项服务活动而不是其他活动，这就体现出“社会工作服务”的性质。

由此可见，政府购买社会工作服务模式是指政府将社会工作服务项目委托给有资质的民办社会工作机构去实施，并为此而支付费用的一种特殊的制度体系。政府购买的主体关系包括服务的购买者、提供者及接受者。其中，购买者是政府或其授权机构;服务提供者是政府以外的社会工作机构;服务接受者是公众受益者。而政府购买的客体则是原由政府负责管理的公共服务项目，如教育、医疗卫生、劳动就业、社区矫正、福利服务等。

2 我国政府购买社会工作服务的内容

2.1 购买主体、对象及范围

“民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见”（民发[2012]196号）上指出：“各级政府是购买社会工作服务的主体，各级民政部门具体负责本级政府购买社会工作服务的统筹规划、组织实施和绩效评估。”、“政府购买社会工作服务的对象主要为具有独立法人资格，拥有一支能够熟练掌握和灵活运用社会工作知识、方法和技能的专业团队，具备完善的内部治理结构、健全的规章制度、良好的社会公信力以及较强的公益项目运营管理和社会工作专业服务能力的社会团体、民办非企业单位和基金会。具备相应能力和条件的企事业单位可承接政府购买社会工作服务。”

至于购买范围，则是“按照‘受益广泛、群众急需、服务专业原则，重点围绕城市流动人口、农村留守人员、困难群体、特殊人群和受灾群众的个性化、多样化社会服务需求，组织开展政府购买社会工作服务。”这就从政府的角度界定了购买社会工作服务的领域。

2.2 购买服务的资金来源

目前，政府购买社会工作服务的资金来源主要有两种，一是税收收入。例如，上海浦东、普陀、静安等区专门制定了政府购买社会工作服务的政策或者文件，将政府购买民间组织服务的资金纳入财政预算。二是非税收收入，包括行政事业性收费或者彩票公益金收入。例如，上海虹口区四川北路街道每年投入3000多万元用于购买民间组织在社区文化体育方面的服务。辽宁省民政厅与财政厅建立福彩扶貧专项资金，积极引导农村专业经济协会扶贫帮困。深圳从彩票公益金划出2000万元资助社区社会组织。

3 我国政府购买社会工作服务的模式

从国外的实践经验来看，政府购买社会工作服务的模式主要有这样几种形式：从政府与社会组织的关系来看，可以分为独立性服务购买和依赖性服务购买。依据政府购买程序的角度又分为竞争性服务购买与非竞争性服务购买。有学者综合两种划分方式，认为从我国的现状来看，政府向社会组织购买服务的模式基本上有三种形式。第一种是独立关系竞争性购买模式。这种模式是指购买与服务双方之间是独立的关系，不存在资源、人事等方面的依赖关系。政府通常采用公开竞争的秩序来挑选提供服务的社会组织。其特点是购买与服务双方不存在依附关系。第二种是独立关系非竞争性模式。这种模式是指购买与服务双方的关系是独立的，在服务机构的选择秩序上，常常采用非竞争的方式，选择有良好社会声誉的社会组织，以此降低购买风险。这一模式特点是因政府购买服务而与政府发生联系，因这些组织在之前就已经独立存在，因此，这些组织具有法人和工作运行方面的独立性，并不依赖政府购买服务的资金而生存。第三种是依赖关系非竞争性模式。这种模式是指购买与服务双方之间是依赖性关系，购买程序是定向和非竞争性的。这种模式的特点是提供服务的社会组织通常是因为得到政府的购买任务而建立的，与政府部门保持依赖关系（王浦劬等，2010）。

从我国政府购买社会工作服务的实践情况来看，已逐渐形成两类主要的购买模式。

其一，购买就业岗位。购买岗位是指购买方根据服务需求设置社会工作岗位，聘用符合岗位要求的社会工作者完成岗位职责，社会工作服务的提供方为自然人而不是独立法人，买卖双方订立劳动合同，构成劳动契约关系，社会工作者在受聘岗位上提供专业服务。

这种模式的优点在于政府对社会工作服务的管理力度大，在一定程度上解决了政府公共服务提供不足的问题，并有利于短期内建立社会工作人才队伍和培养社会志愿者。此外，在就业形式日益严峻的情况下，地方政府通过出资购买就业岗位的方式，可以提高本地就业率。

然而，购买岗位模式中社会工作服务的提供方实际上是购买方在职能上的延伸，因此其缺点表现在：一是政府与民间社会组织之间存在着一定的依附关系，使得社会组织的工作独立性相对较差，社会工作者独立开展工作的可能性较小，行政化特征明显。二是由于合同双方不是两个独立决策的主体，而是带有一定的“雇佣”关系，使得这种购买模式容易流于形式，从而违背了政府购买社会工作服务的本意。

其二，购买服务项目。购买方根据社会需求并就某类需求形成购买计划，通过一定购买程序，以合约管理方式向符合项目要求的明间组织购买社会工作服务，社会工作服务提供方为社会组织，具备独立法人资格。例如，上海普陀区曹杨新村街道社会工作站接受政府委托，拆除70多户（处）违章建筑，无一起群众信访事件发生。南京市鼓楼区通过政府购买养老服务的方式，基本解决了全区独居老人和部分空巢老人日间照料和提供养老系列服务，促进了社会养老事业的发展。重庆市婚姻收养登记管理中心通过项目招投标的形式向各个区县的社会工作机构购买服务，在全市16个区县开展婚姻家庭社会工作“家和计划”项目，一定程度上维护了婚姻家庭幸福和谐，促进了社会的稳定。

在购买服务项目这种模式中，项目买卖双方是两个独立决策的主体、有明确的社会工作服务购买目标、有可选择性的竞争市场和公开的竞标程序等条件。政府通过竞争性購买的方式提供多种社会工作服务，从而实现通过招标的方式达到成本最小化、收益最大化的目的。具体而言，该模式的优点包括：一是发挥了社会组织自身优势，提高了社会工作服务的质量;二是有了成本约束机制，提高了服务效率;三是通过公开透明的招标，有效地防止了腐败，降低了政府采购成本。

综上所述，两种购买模式各具特点，其有效运作所需要的技术支持和外部环境也不尽相同。即使是同一模式，对于不同的主体，他们的利益评判、价值选择标准也是有差异的。因此，实践中应根据具体某一项业务的特点，选择适合现实环境条件的政府购买模式。