征税并非解决水资源困境的唯一手段

王元元+梁宝荧

水资源税只是解决中国当前水资源利用中存在种种问题的一个手段，而非唯一手段。

“水资源费在征收中存在一些问题，因此费改税极其必要。”中国财政科学研究院（原财政部财政科学研究所）研究员王敏在接受《瞭望东方周刊》专访时表示。

这一结论源于她五年前在多地调查水资源费征收和使用情况时的所见所闻。也是从那时起，她开始屡屡建言，尽快推进水资源的费改税，“充分利用税收的杠杆作用促进水资源的合理利用。”

不过，她也多次强调，水资源税只是解决中国当前水资源利用中存在种种问题的一个手段，而非唯一手段，要想真正解决这一问题还需综合治理，多管齐下。

首要考虑水资源现状

《瞭望东方周刊》：中国早在1984年就开始对石油、天然气、煤炭等开征资源税，但直到2016年才开始在河北试点水资源费改税，外界认为相对较晚，你怎么看？

王敏：水资源税的开征确实相对滞后，但水作为一种自然资源跟煤、石油、天然气等矿产资源还是不太一样的，因为它跟居民的日常生活关系密切，是生活必需品，所以政府在作征税决定时必定考虑了方方面面的因素，慎之又慎。

《瞭望东方周刊》：那你认为主管部门在进行水资源税制度设计时需要着重考虑哪些因素？

王敏：各地在做水资源费改税的试点方案时必须考虑四个因素，包括水资源的现状、经济发展水平、用水单位特别是工业领域的行业特点以及普通居民的承受能力。

当然，这其中首要考虑的还是各地的水资源现状，涉及到水资源的禀赋、水污染、地下水超采等多个方面。很多人认为，水污染的问题不应考虑进去，主要应看水资源的丰富程度。

这是一种错误的观点，因为污染会直接影响到用水，污染越严重，可用的水资源就越少。因此，水资源税不能忽视污染情况，反而应在一些污染严重的地区，比如松花江流域、长三角等地提高征收标准。

《瞭望东方周刊》：很多人和你一样非常赞成水资源费改税，但也有些人质疑是否有必要。在你看来，水资源费改税的优势在哪？

王敏：毫无疑问，税的强制性更高，费的强制性较低，这就导致了水资源费的征收存在一定难度。

更为关键的是，即便不缴，水务部门能作出的处罚也很有限，因为水务部门没有执法权，所以在水资源费征收中比较弱势。有时，他们即便知道某家企业有自备井，属于违法取水，但也无计可施，常常被拒之门外，无法进入其厂区关停水井。

我们在调研中发现，很多地方非常期待水资源费改税，尤其是一些基层水务人员更是强烈呼吁尽快征收水资源税。

相比之下，税收采取的是主动申报制，如果企业申报的数据不真实，税务部门可通过手中掌握的信息源去核查和比对，一旦查实企业就要承担相应的法律责任，这在很大程度上能起到威慑作用，让企业不敢虚报、瞒报用水数据。

此外，水资源税要进入大财政范畴，然后由政府统筹安排支出，而水资源费直接进入了水务部门的“口袋”，使用不透明，而在资金的使用和管理上，水资源税显然要比水资源费更加规范。

税额征收标准过低

《瞭望东方周刊》：此次的水资源费改税采取的是平移方式，税的征收标准还和费一样，简单来说就是变了个称呼。你觉得这种处理方式是否合适？

王敏：我认为费税平移只是主管部门为了减少水资源费改税的阻力而采取的权宜之计，并不代表水资源税在将来真正落地时还会采取这样的方式。

不过，从各地公布的税改试点方案看，水资源税的征收标准确实普遍较低，像最低的四川，地表水平均税额只有每立方米0.1元。当然，北京、天津这些试点地区的税额标准还是比较合理的。

从这点来看，水资源税的税额还存在很大调整空间。各地应该在综合考虑水资源储量、污染情况、经济发展水平等多个因素的基础上实时调整税额。

还有一个值得关注的问题，是征收标准制定的自主性。中央把水资源费标准的制定权给了省级政府，由省级政府根据本省实际出台相应收费标准。

不可否认，这个初衷是好的，防止了“一刀切”，但各个省（区、市）内城市之间的水资源现状也存在很大差异，不能一概而论。比如安徽某市水污染情况非常严重，市政府就希望能够调高水资源费的征收标准，但没有这个权限。

未来，水资源税全面推开后，主管部门甚至可以考虑将具体税额标准的确定权进一步下放到地市级层面，但仍旧要从全国的角度制定一个最低标准，让地方可以向上浮动。

《瞭望东方周刊》：如果按你所说，把水资源税具体税额标准的确定权进一步下放，还是由地方自主决定，那会不会再次出现水资源费征收中同样的问题，是不是就会重蹈覆辙？

王敏：存在这样的风险。从过去近四十年水资源费的征收情况看，因为中央没有制定统一的标准，导致各地的收费情况相差甚远，北京这些地方水资源费可达到每立方米1元以上，而有些地方则低至每立方米0.01元。

我觉得，如果想要避免出现这种情况，水资源税可采取分区的方法，中央牵头按照水资源情况的相似性，将全国31个省（区、市）分成若干个区域，比如河北、北京、天津、河南可以合并到华北区，黑龙江、吉林、辽宁可视为东北区。

中央根据每个区的不同特点，为其制定一个最低的水资源税征收标准，区内的省级政府再据此制定本省的征收标准。这种方法既能避免各地自主性太大带来的税额混乱情况，也能解决“一刀切”的问题。

征税不会加重企业负担

《瞭望东方周刊》：社会上有一种观点，认为水资源税的推行会给企业增加负担，影响经济发展，你是否赞成这一观点？

王敏：前面也提到了，目前各地试点的水资源税征收标准采取的是平移方式，普遍较低，不会加重企业的负担。一些企业以前没有缴水资源费，征税后必须缴上了，这不能说是增加了企业负担，因为本就是其应承担的。

如果将来税额标准提高，可能会给企业增加经营成本，但这并不是坏事。水资源费改税的一个目的就是要让高耗水企业有“痛感”，倒逼它们采取措施来提高水资源的使用效率，节约用水。

至于可能影响到经济发展大局的说法，就有些言过其实了。水资源费改税本来就是希望能够限制一些诸多特种行业这样的高耗水产业发展，主管部门对其带来的影响早有预估。

即便是那些支柱产业，水资源税能够遏制的也只是行业中的小企业、落后产能，真正的大企业通过“上马”节水设施，升级系统都在往可持续的方向迈进，不但没有限制其发展，反而是加速了其转型。

从宏观层面讲，这也是推动中国经济朝着绿色、可持续方向转型的一个手段。

《瞭望东方周刊》：目前，水资源费改税的试点已扩展到全国10个省（区、市），你认为在水资源费改稅的落地过程中主管部门还需要特别注意哪些问题？

王敏：除了通盘考虑各种因素外，就是要严格执行水资源税的征收机制，千万不能走水资源费时代可收可不收的老路，这样费改税的作用才能真正显现出来。

不过，我觉得外界也要清醒地认识到一点，征税只是解决中国当前水资源利用中存在种种问题的一个手段，而非唯一手段，要想真正解决这一问题还需综合治理，多管齐下。

《瞭望东方周刊》：国外在水资源的管理上更多采用的是费还是税？有哪些经验可供中国借鉴？

王敏：西方有部分国家是收取水资源费的，比如英国从1969年开始便对直接从地表或地下取水的用户征收水资源费，一直延续至今。一些国家则是征税，像德国、荷兰等。

总体来说，欧美国家在水资源领域普遍倾向于征税而不是收费，并且征税标准都比中国要高。从它们的实践来看，不管是收费还是征税都对调节用水结构、节约用水起到了很大作用。

中国可以向国外学习的地方是，制定更为科学合理的税额征收标准以及合理高效地利用水资源税，两者有机结合起来，这样才能让水资源税的作用充分发挥出来。