肯尼迪政府联印制华与“藏独”活动的嬗变*

温 强

为遏制中国日益壮大的制度影响力，肯尼迪(John F. Kennedy)上台后始终不遗余力地开拓美国对华冷战的“新边疆”，一些尚未在冷战中明确政治立场，或是对华怀有同情、好感的广大新兴国家自然成为其关注的对象。作为不结盟运动的重要成员，印度无疑是他需要拉拢的首选。1959年西藏叛乱后，“藏独”分子以印度为基地展开入境袭扰和情报活动，同时鼓吹西藏“自决”，中印关系因此面临极大困境，这促成了美国“联印制华”与支持“藏独”想法的有机结合*关于肯尼迪政府对中印的政策及与之相关的涉藏行动，中外学术界已从地缘政治、“裂变”中苏等角度进行了研究，主要成果参见：Ajaj B. Agrawal, India, Tibet, and China: The Role Nehru Played, Mumbai: N. A. Books International, 2003;Kenneth Conboy, James Morrison, The CIA’s Secret War in Tibet, Kansas Lawrence: University Press of Kansas, 2002;John K. Knaus, Orphans of the Cold War: America and the Tibetan Struggle for Survival, New York: Public Affairs,1999;Robert J. McMahon, The Cold War on the Periphery: The United States, India, and Pakistan, New York: Columbia University Press, 1994;Gordon H. Chang, Friends and Enemies: The United States, China and Soviet Union, 1948-1972, California: Stanford University Press, 1990;H. W. Brands, India and the United States: The Cold Peace, Boston: Twayne Publishers, 1990;Thomas G. Paterson, ed., Kennedy’s Quest for Victory: American Foreign Policy, 1961-1963, New York: Oxford University Press, 1989。[加]谭·戈伦夫著，伍昆明等译：《现代西藏的诞生》，北京：中国藏学出版社，1990年；温强：《试论肯尼迪政府“裂变”中苏与联印制华政策》，《中山大学学报》(社会科学版)2008年第6期；李晔：《美国策动“藏独问题”国际化的历史考察(1951—1968)》，《东北师大学报》(哲社版)2008年第5期；程早霞：《冷战时期的美国对华秘密战：美国中央情报局与中国西藏(1960—1972)》，《学习与探索》2007年第2期；温强：《“西藏问题”与肯尼迪政府对华遏制孤立政策考察》，《中国边疆史地研究》2006年第2期；郭永虎：《20世纪中叶联合国关于“西藏问题”的无效外交尝试：美国操纵联合国干涉西藏探析》，《西藏研究》2002年第4期；蔡佳禾：《肯尼迪政府与1962年的中印边界冲突》，《中国社会科学》2001年第6期；梁劲泰、李碧宪：《美国干涉西藏的历史过程》，《西藏研究》1999年第1期。。本文立足于美英两国原始档案，从冷战制度竞争的视角，解读肯尼迪政府如何将“藏独”作为抓手推出“联印制华”战略，分析该战略的实施对“藏独”活动的嬗变究竟产生了何种深远影响。

一、肯尼迪的冷战制度竞争意识及对华、对印认知

20世纪50年代中期，当两个对峙的冷战阵营在亚洲形成之时，亚非新兴国家发起的不结盟运动亦迅猛发展。肯尼迪所在的美国国会弥漫着浓厚的反共氛围。在他眼中，中国是社会主义制度在亚洲扩张的代表，美国必须抓住一切机会，团结一切盟友对华加以惩戒约束。作为不结盟运动的重要领导人，印度总理尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)在冷战制度竞争中身份超然，同两大阵营均保持不同程度的联系。与美国相比，中苏不要求他在两个阵营中明确站边，这一事实恰恰让他觉得社会主义国家并未对印度安全构成威胁。他相信除巴基斯坦外，印度边界不存在遭受外国潜在攻击的可能性，印度有条件奉行中立政策。他非常钦佩中苏工业化成就，认为这是社会主义优越性的体现，印度的独立和发展应以此为良方。对肯尼迪而言，印度最终倒向社会主义国家无论从哪个方面讲都是西方战略上和心理上的灾难*Robert J. McMahon, The Cold War on the Periphery: The United States, India, and Pakistan, pp.219-221.。他呼吁美国必须准备应对更严峻的冷战制度竞争。

万隆会议是不结盟国家团结合作，推动国际政治、经济往公正方向发展的一次成功尝试。鉴于中国在会上扮演的重要角色，美国领导人有着强烈的被遗弃感，对整个不结盟运动的怀疑和担心加深。他们将其视为资本主义失败的不祥前兆，冷战制度竞争的危机感和紧迫性急剧上升。不结盟国家觉得尼赫鲁是他们寻求自身利益、发挥更大国际影响的代言人；美国对尼赫鲁的认知则为狂妄傲慢、道貌岸然，中印1954年签署西藏问题协定更固化了这种印象。“印度既脆弱又被动，亲近中国只能受其摆布，它必须在西方制度框架下接受西方援助，才能真正走上独立和现代化之路，而尼赫鲁却带头在两大阵营间开辟中间道路，这为社会主义制度的扩张提供了土壤。”*H. W. Brands, India and the United States: The Cold Peace, pp.92, 34-35.肯尼迪绝不相信印度不卷入集团政治就能够自我保全。

上述对华、对印认知让印度因素与美国涉藏政策有了实质性关联。首先，它使美国决策者建构起将西藏问题置于中美印互动背景下的观念理解；其次，它也塑造了美国支持“藏独”活动的原则目标、语汇框架和身份角色。美国将防止印度在冷战制度竞争中客观上有利于中国作为其涉藏政策的一项关键坐标，不断利用中印间敏感的西藏问题促使尼赫鲁改变不结盟立场，与美国一道对抗中国*U.S. Department of State, ed., Foreign Relations of the United States(FRUS), 1955-1957, Vol. 8, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1987， pp.40-41.。“着眼长远，中国对内控制和对外扩张冲动，必将让印度逐步丧失对社会主义的好感；西方染指西藏事务不仅可以丑化中国制度模式，煽动中国内乱，而且将在中印关系中埋下随时引爆的炸弹。”*Memorandum of OCB, May 20,1954, White House Office, NSC Staff Papers 1948-1961, OCB Central File Series, File 1, Folder 1, box 2, Dwight D. Eisenhower Library. Abilene, Kansas.美国分析尼赫鲁对华心态具有两面性，“他仍然处于或明或暗、或直接或间接的中共压力之下。为对抗中共威胁，美国除公开对华全面遏制孤立外，也必须酝酿展开秘密心理战来挑动西藏混乱，同时拉拢印度以增加其对中苏的疏离感”*Department of Defense International Security Plan, Far East and Pacific Area, May 5, 1955, US Declassified Documents Online(USDDO), Michigan: Farmington Hills, Gale Company, 2016， Document Number: CK2349440711.。从这个角度看，联印制华与支持“藏独”活动何尝不是美国用来论证其对华、对印政策正当性，动员国内外舆论，包括印度在冷战制度竞争中站到西方一边的工具。

美国认定中国决心在亚洲消除西方势力及影响，在传统上属于中国的地域范围取得控制权，同时让国际社会认可其大国身份。“中共已在大陆确立起牢固统治，正卯足干劲按照苏联模式改造社会制度，发展经济，加快军力建设。基于业已取得的成就和蒸蒸日上的实力，中共大大拓展了在不结盟国家的威望和感召力。”*NIE, “Communist China Through 1961”, March 19, 1957, Supersedes NIE 13-56, No. 13-57, USDDO, Document Number: NERHXA012602041.“共产党人承诺帮助无助者，解救受压迫者，他们在国际上能激发出宗教般的热情，对渴望公平正义的人们极具吸引力。美国如不能向印度人、藏人提供强大的民主优越论样板，就不可能在冷战制度竞争中掌握主动。”*Memorandum of the Conversation between the President and T. S. Repplier, August 3, 1955. DDE Confidential Files, USIA File (2), box 99, Dwight D. Eisenhower Library.既然印度选择了与美国近似的资本主义制度，那么两国理应有着共同利益的基础。美国必须敏锐地发现并创造性地抓住西藏一切动荡的苗头，挑动尼赫鲁涉藏敏感神经，促使他一步步远离社会主义模式的诱惑，自愿加入对华遏制阵线*Operations Coordinating Board, Memorandum for Program for Ideological Working Group, April 9,1956. White House Office of the Staff Secretary Papers, Operations Coordinating Board Historical 1956 Series, Edward Lilly Papers, 1928-1992, box 55, Dwight D. Eisenhower Library.。

美国相信世人将不可避免地结合中印社会制度比较两国发展情况，前者仰仗苏联援助，后者主要依赖西方投资；中印发展结果将对广大不结盟国家产生巨大影响。美国对印援助既要参考中共的西藏政策，也应基于印方更广泛的需求及吸收能力*Operations Coordinating Board, Outline Plan of Operations with Respect to India and Nepal. February 27, 1957， USDDO, Document Number: CK2349483403.。在此基础上，美国涉藏行动则要有利于印度抵抗中国的“讹诈”，与西方保持紧密联系。尽管美印涉藏政策原则眼下存在某些抵触，但两国在行动上却具备开展合作的前提：不希望中共在西藏确立起牢不可破的排他性地位；反对共产主义进一步扩张；限制中国在南亚和东南亚的影响；提倡民主国家的区域合作*Operations Coordinating Board, Outline Plan of Operations with Respect to India and Nepal. June 14, 1957， USDDO, Document Number: CK2349483427.。肯尼迪认为这些都是借西藏问题塑造印度外交，扭转美国在冷战制度竞争及涉藏政策中被动局面的抓手。西藏1959年叛乱即为该策略的直接结果。

美国分析，如果印度精英阶层认为中国飞速发展并未因达赖叛逃而中断，那中共治国方略对他们的吸引力必定还会增加。随着时间的推移，他们对中共平叛的不满会逐渐消退；尤其当铲除农奴主后的西藏日益繁荣，西方对中共的指责也将不攻自破。西藏淡出公众视野显然不利于美国丑化社会主义制度*CIA Report on the Probable Achievements of the Worldwide Communist Movement by 1965, CIA/SRS-11, July 20, 1959, White House Office, Office of the Special Assistant for National Security Affairs Files, Records, 1952-1961, NSC Series, Briefing Note Subseries, box 5, Dwight D. Eisenhower Library.。国安会第5909号文件称，中共平叛加之印度国内共产主义势力抬头，使尼赫鲁对中共“颠覆”的严峻性似乎越来越警觉。一个民主、强大的印度可以作为亚洲除选择社会主义道路外的成功样板，既抗衡中国又确保美国在亚洲的安全利益，而一个衰败的印度则很难施加对华有效的制度牵制*National Security Council, U.S. Policy toward South Asia, NSC 5909, July 22, 1959, White House Office, Office of the Special Assistant for National Security Affairs Files, Records, 1952-1961, NSC 5909/1-US Policy toward South Asia folder, box 68, Dwight D. Eisenhower Library.。印度一旦共产主义化，整个南亚、东南亚也将屈服于中国模式。因此，显著降低社会主义国家特别是中国的制度威信是美国在亚洲的当务之急*National Security Council, Statement of U. S. Policy in the Far East, NSC5913/3, September 25, 1959, Digital National Security Archive(DNSA). Michigan: ProQuest Information and Learning Company, 2015. Document Number: PD00593.。“未来5年，无论北京是否加入联合国，它客观上都将成为世界强国，其对美强烈仇视及推动世界革命的热情依然占据主导地位；有理由相信，中共的制度傲慢与自负会使中印在西藏问题上的矛盾加剧；美国应切实利用中印日渐增长的不信任来做文章，鼓励尼赫鲁抵挡住中共的诱导和压力。”*CIA National Intelligence Estimate Supersedes NIE 13-59, “Communist China”, NIE 13-60, December 6, 1960, USDDO, Document Number: RYRNHG849442080.这是美国亚洲战略的一个基本层面。

肯尼迪坚信：“中共的制度选择是推动中国发展的关键”意识，无形中使社会主义在制度竞争中占据了主动，影响到不结盟国家对两种制度优越性的判定；中立主义无助于西方事业，美国绝不能漠然视之，放任自流，而必须对其因势利导，不能任由不干涉主张自由发展。中国的成功经验对经济落后、人口负担重的国家吸引力巨大，印度国内一些倡导走社会主义道路的人在选举中获胜就说明问题的严重性。为抵挡中国的诱惑，美国必须构筑自由世界坚不可摧的制度“防波堤”。在冷战制度竞争中，肯尼迪并未把印度置于天生与美敌对的位置，他希望对尼赫鲁展现更为宽容的态度，辅之以全方位拉拢，来弥补美国在不结盟国家影响力的不足。“如果美国足够老练，付出耐心与金钱，就足以赢得印度倾向于西方制度模式，增加它对美国政策的认同和支持，最低限度也能抑制共产主义向南亚扩张。”*John F. Kennedy, A Democrat Looks at Foreign Policy, in Foreign Affairs, Vol. 36, No. 1, October 1957, pp.44-45, 52-59.肯尼迪联印制华思想预示着，冷战制度竞争因素不可避免地会作用于他掌权后的对印和涉藏政策。

肯尼迪把印度看成反衬中国的“民主橱窗”，称印度的成就将对广大新兴国家产生重大示范效应。一个强大、独立、不结盟的印度总比一个虚弱、贫穷、受束缚的印度更有利于西方。美国应致力于帮助它强大，推进亚洲国家合作反对社会主义制度的渗透*UPI Report on Kennedy’s Speech, in New York Herald Tribune, European Edition, September 23, 1960.。他反复提请美国社会关注中印正在开展的发展竞争，“竞争的结果将决定性地影响到印度的安全和国际声望。在经济从滞涨走向发展，国家由动荡走向稳定的过程中，如果印度未能证明至少与中国旗鼓相当的能力，社会主义制度就将赢得这场最大的不流血战争” 。对肯尼迪而言，西藏叛乱和中印边界局势趋紧彼此关联。为遏制中国，“增加对印援助并拉其入伙符合美国利益，同时还要让‘藏独’持续下去，引发中印不和，从而预防数以亿计的印度民众投向社会主义怀抱”*Kennedy speech, 4 May 1959, India Folder, Holburn Files, Pre-presidential Papers, John F. Kennedy Papers, box, 895, John F. Kennedy Library. Boston, Massachusetts.。肯尼迪政府从制度竞争角度考虑西藏问题的必然结果是，一方面加大联印制华力度，另一方面升级“藏独”行动，这既包括军事范畴，也涵盖政治领域。

二、寻找联印制华与涉藏政策的契合点

肯尼迪认为：如果说美国过去避免对尼赫鲁的中立主义、流亡藏人的“藏独”诉求采取行动是明智之举，那在达赖叛逃后该重新检讨这种做法了；中印在西藏问题上如今矛盾凸显，印度人、藏人无力掌握自身命运，美国反应迟钝可能会被他们视为软弱、冷漠、缺乏坚强领导的表现*FRUS, 1958-1960, Vol. 19, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1996, p. 770.。他刚入主白宫就出台的国安会第6105号文件指出，未来10年，中国实力快速上升对西方在亚洲利益的挑战只会越来越大。这也相应突出了南亚特别是印度发展的重要性，它在亚洲可以作为资本主义制度的另一成功选择。中共平叛和中印边界摩擦以来，尼赫鲁对印度北部边境面临的压力日益不安，对印度军事实力的担忧也愈发明显*NSC 6105 supersedes NSC 5909/1, “U.S. Policy toward South Asia”, January 19, 1961, USDDO, Document Number: CK2349473291.。言外之意，联印制华与涉藏政策完全具备相关契合点。

正当尼赫鲁感到无力军事抗衡中国时，印度情报局局长马利克(B. N. Mullik)建议强化中印边境防御，批准在情报局内部设立一个专门机构，用以搜集、研判来自西藏和中国其他地区的情报*B. N. Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, Bombay: Allied Publishers, 1971, pp.178-181.。这与肯尼迪借升级“藏独”武装反叛，扭转印度在西藏问题上消极表现的冲动不谋而合。他认定“藏独”势力是一种可施用于联印制华的非常规力量，符合其“灵活反应”战略构想，借以弥补前政府“大规模报复”战略在制度竞争中设计上的先天不足。他分析西藏形势虽不能被刻画为持续暴力，但藏人和中共之间仍严重对立；一直持续的藏区动荡即便没有危及中共政权，可也让中共颇感棘手。据传中国决心在西藏反叛后立即在藏推行民主改革，但中共发现要将其付诸实施目前仍很困难。西藏的农业合作化运动至少被推迟了3至5年。迄今为止，中共很明显还不能以社会主义模式来塑造藏人*Situations Involving a Potential for Resort to Sustained Internal Violence, March 30, 1961， USDDO, Document Number: CK2349496204.。西藏问题正是一把联印制华的有用钥匙。

达赖叛逃后一直寻求美印支持建立“西藏流亡政府”。他宣称准备为西藏构筑所谓“宪法框架”，重新分配僧俗贵族土地，改革传统政府结构，迈出西藏“独立”的第一步。肯尼迪政府立即表示支持藏人“自决”，印度对此并未做出及时回应*Ernest A. Gross, Tibetans Plan for Tomorrow, in Foreign Affairs, Vol. 40, No. 1, October 1961, pp.136-142.。英国就此分析道：达赖“制宪”也好，未来求变也罢，尼赫鲁一定认为这些都是流亡藏人罗曼蒂克的痴心妄想，除了一时的宣传效果，丝毫不会产生其他任何影响；凭英国对藏人的经验，以达赖为首的西藏贵族根本就不会真心实意改革*Minute of Foreign Office Meeting, Tibetan Item at the United Nation, October 20, 1961, FO 371/158596, UK National Archives. Kew, London.。这很好地解释了尼赫鲁虽然给予达赖庇护，但并不相信“藏独”真正可行的原因，他只是暗中同意马利克利用“藏独”分子强化对华情报搜集的计划。马利克非常熟悉流亡藏人聚居的印度北部山区，与达赖及其二哥嘉乐顿珠过从甚密。自西藏叛乱后的两年多时间，他在中印边界地区陆续建立起67个情报收集据点，雇佣通晓藏语和汉语的流亡藏人破译中国在藏南地区的通讯内容*B. N. Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, pp.135-136.。

肯尼迪政府认为阻止中国向外制度渗透的长期希望，在于发展包括印度在内，间接依赖美国的亚洲本土对华力量平衡，引导尼赫鲁反思其不结盟政策的含义和结果，以便美印未来发展出对华有效的制度制衡。该决策逻辑注定美国会始终将“藏独”活动作为对中印的政策手段。“我们必须将美国与达赖的关系置于冷战制度竞争的长远战略目标考察，同时找到能够履行对藏人承诺的可行之道，这与我们在联合国的立场无关，而与联印制华密不可分。不管怎么说，美国终会从中获益甚丰。”*Letter from Bowles to Stevenson, March 17, 1961, State Decimal Central Files, 793B.00/3-1761; Letter from Stevenson to Bowles, March 27, 1961, State Decimal Central Files, 793B.00/3-2761, Record Group 59, box 2161, National Archives II. College Park, Maryland.干涉古巴革命的猪湾登陆失败并未降低肯尼迪支持“藏独”的热情。国务卿腊斯克(Dean Rusk)致信达赖：美国保证会让国际舆论持续聚焦西藏诉求，并支持达赖为藏人赢得不可剥夺的权力所采取的一切斗争；美国期待有朝一日藏人能和平享有各种自由。肯尼迪也通过助手向嘉乐顿珠转告了相同的意思*Letter from Rusk to Dalai Lama, May 30, 1961, State Decimal Central Files, 793B.00/5-3061, Record Group 59, box 2161, National Archives II.。显然，他们决心将诸多外交敏感性抛到一边，继续同步推动联印制华与涉藏行动计划。

1961年3月，肯尼迪批准了向盘踞在尼泊尔木斯塘的“藏独”武装进行人员、装备补给。将7名在科罗拉多受训的藏人以及3万发子弹、约五十挺轻机枪空投至当地，以使这些武装人员继续频繁向西藏境内渗透，袭扰解放军和地方政府驻地，破坏中国进藏交通线及在藏后勤基地*Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA’s Secret War in Tibet, p.158.。美国4月7日出台的“重新思考对华政策战略框架”指出，流亡藏人最近的袭击及中印边界争端都让人欢欣鼓舞。印度在不接受外援情况下无法抗衡中国，假使美国助其跨越起飞的临界点，让其不再把主要资源集中在国内领域，那么发展出有利于印度的中印力量对比，使印度放手支持达赖，成为遏制中国的潜在盟友将不难实现。在不结盟国家眼中，美国是侵略者而中共是受害方。美国必须摆脱这种不利处境，着手制定地区新政策的应急宣传策略，把中美敌对的责任转嫁给中国，增加对印舆论影响力*Strategic Framework for Rethinking China Policy, April 7, 1961, USDDO, Document Number: CK2349481338.。有必要指出，肯尼迪在拉拢印度问题上面临着不小的党内阻力。“印度发展五年计划加强了社会主义模式的力量，却要我们和盟国买单。尼赫鲁还不断军事威胁我们的忠实盟友巴基斯坦，简直无法容忍。”*Robert J. McMahon, The Cold War on the Periphery: The United States, India, and Pakistan, p.274.肯尼迪之所以愿冒美巴关系受损的风险，一言以蔽之，就是要确保印度在冷战制度竞争中站到西方一边。

当然，在强化“藏独”活动问题上，肯尼迪也招致手下部分官员的批评。美国驻印大使加尔布雷斯(John K. Galbraith)认为，流亡藏人处境艰难皆因叛逃所致，他们现在却想通过袭击故土的方式博取同情，他们此举以及美国为此提供帮助都极其愚蠢。任何袭扰的小小闪失都将不可避免地置印度于难堪境地，使离间中印计划难以开展，无异于U-2飞机被击落后给美苏关系带来的外交灾难。美国援助流亡藏人的理由从来就不充分，猪湾事件证明秘密军事行动顶多只能给美国带来边缘性收益。他曾致电国务卿，也在一次早餐会上亲自建议总统放弃涉藏秘密行动，解散在尼泊尔的藏人武装。其实，肯尼迪及其高级幕僚何尝不知，美国反对中国在西藏行使主权的法律基础相当虚弱。然而，流亡藏人是联印制华的工具，况且中情局已在木斯塘展开对“藏独”武装的援助，美国无论如何都应予以维持*Notes on Discussions, Hyannis Port, August 5, 1961, Arthur M. Schlesinger Papers, Subject File, UN Speeches, 8/2/61-8/11/61, box WH22. John F. Kennedy Library.。对于加尔布雷斯的不同意见，肯尼迪不打算让步。

1961年8月初，尼赫鲁颠倒是非地告诉到访的美国副国务卿鲍尔斯(Chester B. Bowles)：中国国内问题越多，其对外政策中表现出的制度傲慢就越严重；中国拒绝了举行边界谈判的建议，越过边界深入印度150公里；中国在毛泽东有生之年虽不大可能采取大规模军事行动，但不管什么地方存在机会，中共就会向那里渗透制度模式。他分析中国已很好建立起在藏统治，尽管少数地方的武装行动还不时发生，但大规模反叛已被平息。情报显示中共在藏已构筑起最基本的道路网，极大改善了他们的军事地位，然而他不相信中国会武力改变边界现状。印度正逐步巩固东北边境的防御，大幅增加边境哨所和检查点。他称美国创建针对中国的亚洲力量平衡想法值得一试。鲍尔斯此访感觉尼赫鲁对美好感显著上升*FRUS, 1961-1963, Vol. 19, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1996, pp.82-86.。为配合未来军事行动，印度情报局下辖的涉藏系统正开足马力，“藏独”武装在中印边境更为活跃。

美国特别国家情报评估指出：中国已知晓美国正扩大对流亡藏人的支持，但因害怕卷入与中国的战争，美国对他们的军援并非直接有效，国内暂时的困难不会限制中国追求既定发展目标；中国将努力让邻国相信自己是仁慈的大国，不但不会对非西方国家盟友的邻居构成任何威胁，相反还将对它们提供慷慨援助。肯尼迪据此判断未来两年或更长一段时间，中国不会对印开展大规模军事行动，美国可借机扩大“藏独”武装规模，继续增加对其空投武器的数量*Chinese Communist Capabilities and Intentions in the Far East, SNIE 13-3-61, November, 30, 1961, USDDO, Document Number: CK2349130499.。加尔布雷斯就此专门提醒总统：“此类事情应由身处一线的知情者和有政治经验的人来判断才能获得正确答案，好比今年春天，绝大多数人坚信猪湾行动一定会成功，我是持反对意见的少数派。事实证明我是正确的，大多数人犯了大错。”*Personal letter from Galbraith to JFK, December 6, 1961, President’s Office Files, Country Series, Tibet, box 91, John F. Kennedy Library.他的劝说很明显没有成功。1961年12月初，肯尼迪批准了又一次空投计划，为木斯塘16个“藏独”武装小队送去了包括迫击炮、步枪和手枪在内的军火*John K. Knaus, Orphans of the cold War: America and the Tibetan Struggle for Survival, pp.248-250; Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA’s Secret War in Tibet, p.164.。

自中印边界局势紧张到边界战争爆发，木斯塘的“藏独”武装一直利用美国空投的装备，沿中印、中尼边界潜入西藏进行袭扰和情报搜集活动。1961年12月20日，联大以56票赞成，11票反对，29票弃权再次通过涉藏决议，这让达赖集团觉得寻求国际承认的企图仿佛又前进了一步。有英国官员担心联合国任何含有支持西藏“自决”意味的决议，都极有可能让多数流亡藏人的立场更趋强硬。然而英国政府认为西藏局势几乎不可能变得更糟，所以在投票最后一刻放下骑墙身段投了赞成票*Minute of Foreign Office Meeting, Tibetan Item at the United Nation, December 14, 1961, FO 371/158601.。鉴于英国态度的变化，尼赫鲁对外正式宣布以“麦克马洪线”为印度北部边界线，向驻中印边境的部队下达“前进”命令，将据点北推至中国哨所背后，继续蚕食中国领土。对于他的公然挑衅，美英都保持了战略沉默。加尔布雷斯在1962年7月12日的日记中写道：印度本就占领着中印争议地区的大片领土，两国边界纠纷实际上源于印军更为激进和冒险的行动；此时，不管对“藏独”武装持支持态度还是反对立场的美国官员，或许都应该考虑这样一个问题，即印度是否会将这支武装看成自己挑战中国，弥补自身实力不济的战斗工具，而非单一的情报搜集者*John K. Galbraith Diary, July 12, 1962, Galbraith papers, box 588, John F. Kennedy Library.。事实证明，肯尼迪发现联印制华与涉藏政策的最佳契合点就在这两个领域。

三、对印军援计划的出台

肯尼迪政府密切关注中印边界分歧：中国的总体立场是，除中国与锡金之间的边界线外，整个中印边界从未正式划定，主张双方通过谈判加以解决，拒绝承认1914年西姆拉会议的结果；印度虽承认中印边界线没有正式划定，但认为自己的主张得到条约和传统习惯的支持；中印两个主要争议地区都存在诸多复杂问题，其一位于印度东北边疆区*这是印美对该地区的称谓，中国称藏南地区。为使依据所谓“麦克马洪线”窃取中国藏南地区“合法化”，独立后的印度于1954年在当地成立了“东北边疆区”，1972年改称“阿鲁纳恰尔中央直辖区”，进而在1987年宣布建立所谓“阿鲁纳恰尔邦”。中国政府从未承认印度在中印边界争议领土采取的单方面非法行动。阿萨姆平原，面积约3万平方英里，生活着一些部落居民，其二位于新疆和西藏交界的拉达克阿克赛钦地区；虽然中印建立了两国专家联合委员会，对争议边界涉及的历史文件开展共同研究，但对缩小分歧成果寥寥，两国关系仍旧紧张；中共执政头10年进行了两条线路最长、施工难度最大的道路建设，它们都在西藏地区，几乎全是用于军事运输*National Intelligence Survey, Communist China, Section 55: National Policies, October, 1960, DNSA, Document Number: CI01399.。肯尼迪政府认为这对印度抗衡中国和“藏独”分子的活动带来了不利影响。

美国始终认为印度落后的军备根本无法应对中印频繁的边界摩擦。为保护印度政府和军方的亲西方势力，避免印度在中印反目时投入苏联怀抱，美国一定要扭转它对苏联军备的依赖，向其提供强有力的援助*FRUS, 1961-1963, Vol. 19, pp.248.。随着边界局势日益紧张，尼赫鲁推测中国会拿印度新建据点开刀，于是加大利用“藏独”武装实施所谓“堵住缺口”行动，借此对华施压，固化中印边界现状。他称已下决心把中国赶出印方宣称拥有主权的领土，不管这需要1年，5年抑或10年，印度都将坚持下去。1962年10月20日，中印边界战争爆发。惊喜之余的美国领导人觉得，印度或许在冷战制度竞争中已站到美国一边，“我们现在面临美印关系取得重大进展，甚至美印结盟的千载难逢机会”*Komer to Assistant Secretary of State Phillips Talbot, October 24, 1962, National Security Files, NSC History of South Asia, box 6, Lyndon B. Johnson Library. Austin, Texas.。身处一线的加尔布雷斯也分析，“印度最终被中国威胁的现实惊醒，将把目光投向西方寻求军事援助。我们可以借此协调印巴关系，确保整个次大陆的安全，决定性地扭转社会主义制度在当地扩张的局面”*FRUS, 1961-1963, Vol. 19, pp.387-390.。肯尼迪相信尼赫鲁将策略性地放弃不结盟立场，并在涉藏态度上朝美国希望的方向继续前进。

不管中印边界战争因何爆发，它与西藏问题存在多大关联，美国依旧先入为主地认定它为中共“侵略扩张”的又一例证，并未客观分析也不愿承认印度挑衅，不断蚕食西藏土地才是战争的直接根源*CIA Geographic Intelligence memorandum, CIA/RR GM 62-10, November 1962, National Security Files, Countries series, India, box 108, John F. Kennedy Library.。《纽约时报》10月21日称：中国的军事行动给了尼赫鲁沉重一击，要知道他以往还对中国“频频示好”，这场战争在印度上上下下都构建起“一段政治失败的历史苦涩结局回忆”*Chinese Attack a Blow to Nehru, in New York Times, October 21, 1962.。加尔布雷斯同一天私下建议总统：“我认为我们应展现出对印同情与关心，我们在印度政府里的朋友不应对我们才是他们真正的同路人感到怀疑。同时，考虑到我们以往与印度打交道时受到的不公正对待，在尼赫鲁没有意识到以前在冷战制度竞争中失误的前提下，我们不宜主动无条件地提议援助，不要让他觉得我们正借机迫使其放弃不结盟做法*Telegram from US Embassy in London to McGeorge Bundy, Eyes only Message from Galbraith to McGeorge Bundy for JFK, No. 1647, October 21, 1962, 11 am, National Security Files, Country series, India, box 107A, John F. Kennedy Library.。但仅仅4天后，他又敦促总统：中国对印度的“伤害”对印度人的冷战态度有深刻影响，他们正在评估对比中国的“入侵”及野心勃勃的苏联，谁才是印度坚实的朋友；社会主义制度对印吸引力不可避免地快速下降，美国应抓住机会制造印度对于西方外交的基本改变*Telegram from US Embassy in New Delhi to McGeorge Bundy, No. 1377, October 25, 1962, 5 pm, National Security Files, Country series, India, box 107A, John F. Kennedy Library.。感受到印度国内政治风向的转变，肯尼迪联印制华的态度愈发坚定。

加尔布雷斯分析尼赫鲁对美军援需求“不可避免且非常急迫”，印度绝大多数武器性能低劣，甚至还有一战时的步枪，用这些东西对抗中国，后果不言自明*Telegram from US Embassy in New Delhi to McGeorge Bundy, No. 1384, October 25, 1962, 11 pm, National Security Files, Country series, India, box 107A, John F. Kennedy Library.。尼赫鲁确认需要美援时也提到苏联对中印的中立立场，他或许还存有苏联可以压服中国的一丝希望。加尔布雷斯认为这绝对算得上印度对美“里程碑式”的示好，他言不由衷地否认美国想削弱其传统的不结盟政策*Telegram from US Embassy in New Delhi to McGeorge Bundy, No. 1448, October 29, 1962, 7 pm, National Security Files, Country series, India, box 107A, John F. Kennedy Library.。古巴导弹危机刚结束，肯尼迪便下令将军事物资紧急空运至印度，“这些东西是慎重考虑过总理请求后才定下来的，旨在增强印度抵抗中国边防部队的实力”，它们包括4万枚杀伤性地雷、100万发30毫米口径子弹、10万枚81毫米口径炮弹、200支30毫米口径机关枪、54台81毫米口径迫击炮、750台军用便携式无线电台*FRUS, 1961-1963, Vol. 19, pp.363-368.。美国还公开承认麦克马洪线为“印度和西藏间的国际边界”，并增加了把涉华情报转送给印度的频率。

得到美援的印军11月14日再次发动进攻，但在中国反击面前仍以失败告终。惊慌失措的印军统帅慌忙请求尼赫鲁将“藏独”武装投入一线作战，否则印军将不得不大规模后撤。为探明美国对华遏制究竟能走多远，尼赫鲁4天后致信肯尼迪：“请求派遣12支美国飞行员驾驶的全天候超音速战斗机中队，帮助印度空军同中国军队作战，而且希望美国能够培训两个印度B—47轰炸机中队的飞行员，以便打击中国基地和机场。”*Letter from Nehru to Kennedy transferred by Indian embassy in the US, November 19, 1962, Roger Hilsman Papers, folder 18, box 1, John F. Kennedy Library.肯尼迪收到信后立即与高级幕僚商讨对策。军方表示“如果要把美国的形象和资源置于风险之中，那我们必须明白能从中得到什么”；腊斯克提议：“由英国率先向印度提出战略战术建议，美国将在必要之时参与，我们越跑在前面，就越有可能把莫斯科推向北平，这是我们在冷战制度竞争中一定要避免出现的结果。”肯尼迪认同他们的顾虑，也觉得应对尼赫鲁的求助做出一个顺水推舟的回应，他决定先向印度空运一些C—130S及C—119飞机的零部件，并敦促英国及英联邦国家参与到援印行动中来*FRUS, 1961-1963, Vol. 19, pp.671-672.。11月21日，中国提出停火建议，从而避免了美国更深的介入。

美国驻印使馆援引印方说法称，印军在东北边疆区有285人阵亡、617人受伤，在拉达克地区的数字则分别为37人和57人，军事惨败让整个印度社会都处于恐慌当中*Telegram from US Embassy in New Delhi to the Department of State, airgram 851, February 1, 1963, State Decimal Central Files, 691.93/2-163, Record Group 59, box 3861, National Archives II.。美英看待中印冲突的方式类似：“中国的军事行动使中印亲如兄弟的幻觉破灭。巧妙运用手中的援助牌、西藏牌，美英足以让印度重新定位其外交政策，消除它以前向社会主义国家倾斜的做法。理论上讲，这还有助于印巴解决克什米尔问题，促使它们齐心协力共同捍卫次大陆，防御共产主义对南亚的入侵。”*Report of Expert Working Group on the Far East, To be used for talks at NATO, April 1963, FO371/170634.加尔布雷斯深知任何一个印度领导人都不可能坦然接受中国邻居给予的施舍，不可能忍受在战败的屈辱中求生。但颇有些出乎他的意料，尼赫鲁认为虽然复仇呼声响彻国内每一角落，可无论从经济还是军事上看，这都绝无成功希望，与中国达成协议比响应战争言论更符合印度国力实际*John K. Knaus, Orphans of the cold War: America and the Tibetan Struggle for Survival, p. 257.。美国分析中国停火并撤军的动机从根本上讲是要确保西藏安全，不排除也考虑到了不断增加的美国介入可能性。为使印度立场比此前更灵活，中国采取了重大军事主动，这里面包含有强烈的政治意味*Memorandum for the President, Implications of the Chinese Communists’ Cease-Fire Proposal, November 21, 1962， USDDO, Document Number: CK2349373897.。

肯尼迪政府援助印度的同时一直在讨论利用西藏反叛武装的好处。中情局局长麦科恩(John A. McCone)对腊斯克、国家安全事务助理麦乔治·邦迪(McGeorge Bundy)提出了自己的疑问：自从解放军进藏，美国就准备要从中共手中“解放”西藏，不知该计划是否依然有效？考虑到加尔布雷斯等人对此持反对观点，这会“阻碍这项长期计划的开展，并致其无法执行，他们的意见毕竟都非常重要”*FRUS, 1961-1963, Vol. 22, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1996, p. 321.。在中印冲突背景下，肯尼迪认为西藏局势不排除会发生“积极”变化，1961年两次空投已在木斯塘之外的地区发展出相当的反叛力量，而这两次空投都遭到了加尔布雷斯的反对，其中一次还发生在猪湾溃败之后*Message from Bundy to Galbraith, November 16, 1962， National Security Files, Country Series, Tibet, box 322, John F. Kennedy Library.。这充分表明肯尼迪始终没有放弃以非常规方式作为联印制华、复活“藏独”主张的手段。

在战败的巨大压力下，即使显著偏离多年以来的中立政策，尼赫鲁向美求援之举仍得到印度政府迅速批准。为重新补充印军实力的不足，美英最终提供了价值1.2亿美元的军火。印度情报局也做好了接受美国中情局帮助的准备。美印1963年夏达成协议，美国将利用先进雷达和其他地面装备培训印度空军人员，并训练印度飞行员熟练驾驶超音速战机，印方称这只是针对中国空袭措施的一部分。至于中国如发动地面进攻，美英并未做出直接介入的承诺，只是同意在紧急情况下会与印度密切磋商*India Agree to Western Plans for Guarding Against Air Raid, in New York Times, July 23, 1963.。积极寻求大规模美援说明，尼赫鲁已背离了对中美长期坚持的中立立场，更彻底地陷入肯尼迪希望的中印对抗之中。

四、“藏独”武装成为美国联印制华的纽带

肯尼迪政府的多数官员最初并不看好“藏独”武装在联印制华中的作用，中印边界战争成为他们看重流亡藏人未来价值的分水岭。“为阻止中共对南亚的领土扩张及制度渗透，美国继续强化印军实力时，还应增加对‘藏独’武装的援助，让其持续袭扰中共运输补给线，煽动藏人叛乱。”*Memorandum for Secretary Rusk, November 17, 1962, Roger Hilsman Papers, Sino-Indian Border Clash 1962, folder 18, box 1, John F. Kennedy Library.为确定中国在藏军力部署，中情局利用流亡藏人加强了一线情报搜集，潜回西藏的“藏独”分子都曾在科罗拉多州的黑尔营受训。正是在此期间，为巩固中印边界防御，马利克招募流亡藏人组建了一支由他本人指挥的准军事力量。在新的合作氛围下，美印在西藏问题上产生了类似于共同事业的不解之缘。

随着印度战败和美援的到来，对尼赫鲁而言，流亡藏人俨然从难以安置的负担一下子变为极具价值的财富。为巩固东北边疆区的防御，他决定大规模使用“藏独”武装作为对抗中国的有效力量。印度与嘉乐顿珠达成协议，由后者出面征召5000流亡藏人组成印度“特殊边境武装力量”，交马利克负责训练指挥，印方则私下许诺以支持西藏“独立”作为交换条件。印度情报局为这些藏人讲授游击战术、突击战术、破坏、跳伞、攀岩及爆破技巧。尼赫鲁与马利克视察这支藏人武装时宣称：印度支持藏人的诉求，并希望其早日返回故土掌握自己的命运*Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA’s Secret War in Tibet, pp.179, 187.。至此，“藏独”武装成为了美印遏制中国的重要人力资源和连通美印的纽带，美印涉藏联合计划相继出台。

1962年11月，美印情报部门达成针对中国的准军事行动合作协议。肯尼迪政府分析，如果中印冲突不再升级为大规模战争，流亡藏人的非常规作战既可巩固印度国防，又能破坏中国运输补给线，不失为阻遏中国南向渗透的绝佳方式，在黑尔营受训的“藏独”分子将担负起这一使命*Memorandum for Secretary Rusk, November 17, 1962, Roger Hilsman Papers, Sino-Indian Border Clash 1962, folder 18, box 1, John F. Kennedy Library.。考虑到空投为对抗中国军队的主要手段，中情局特地派遣后勤专家前往印度评估印军空运能力和训练藏人跳伞技术。此外，美军还派出百人左右的特种部队，强化藏人的战术训练。为赢得藏人好感和及时获取中国情报，这些美国士兵都与藏人生活在一起*Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA’s Secret War in Tibet, p. 181.。美印在涉藏联合计划中各取所需:美国旨在扭转自身在冷战制度竞争中的颓势，同时借流亡藏人之手搜集其迫切想得到的中国情报；对印度来说，藏人既充实了它脆弱的北部边境防御，而一个“独立”的西藏则将成为其对华一劳永逸的屏障。西藏分裂势力将为所有这些计划提供人力资源，他们沦为美国冷战制度竞争的工具和印度的保卫者。

在联印制华、援助“藏独”武装问题上，美国没有排除任何一种选项。马利克组建的“特殊边境武装力量”获得了美国在人员、资金、装备方面的全方位支持，这体现出肯尼迪渴望以“灵活反应”战略来应对新的冷战挑战*Kenneth Conboy, Elite Forces of India and Pakistan, London: Osprey Press Company, 1992, pp.23-25.。为方便这支武装潜回西藏，美国建议将其总部设在距中印边界仅有百余公里的地方。嘉乐顿珠游走印度和尼泊尔流亡藏人聚居区，鼓励他们参加这支武装。马利克一开始估计顶多只能招募到6千人，后来实际参加的人数是预计的两倍*John K. Knaus, Orphans of the Cold War: America and the Tibetan Struggle for Survival, p. 272.。达赖等人当然希望他们返回西藏开展军事行动，煽动组织当地反叛，而并非仅仅用于中印边境防御或为印度履行其他使命。尼赫鲁却自有盘算：“西藏当时不可能实现彻底‘独立’，但将来时机成熟之际，我们不排除借助该武装重建西藏的‘半独立’地位；一旦中印再起战端，藏人则会被部署到边界地区参战。”*B. N. Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, p. 571.现实当中，他显然把后者置于了首位。他命令“特殊边境武装力量”一般情况下只能在印度行动，不能擅自越界。

不管美印涉藏目标是否完全相容，双方针对印“特殊边境武装力量”的培训已按部就班开展起来。他们与其他印军一样经历半年基础训练，然后由美国中情局和印度指挥官接手开展突击战术、爆炸物使用等附加培训。此后，印度也确实派了一些人潜回西藏，但不是煽动叛乱，而是从事印军不可能完成的测绘侦查和情报搜集。“特殊边境武装力量”每120人左右组成一队，他们从印控克什米尔到印度东北边疆区建立起若干据点，以此为基地开展跨界活动，在中国境内安装传感器，用以侦查中国核试验及导弹试验数据，同时窃听中国军事通讯*Kenneth Conboy, Elite Forces of India and Pakistan, pp.23, 27.。美印涉藏联合计划打破了以往两国合作的藩篱，与尼赫鲁注重当下军事利益不同，美国更看重长远的冷战制度竞争价值；而在流亡藏人看来，它则成为复活“藏独”的唯一希望。

1963年1月，潜回西藏的“藏独”分子汇报了拉萨周边机场的情况，还首次提及瓦弄地区存在机场跑道；中国在拉达克和印东北边疆区附近各有一条主要补给公路，并在拉达克部署了坦克。美国据此分析，拉萨、日喀则、甘孜附近都有大规模兵营，西藏各地也有一些规模较小的巡逻队驻地，但中国并未在藏部署战术飞机。美国勾画出中国在藏区的主要驻军地点及装备情况，但后勤情报零散，远远不能准确反映中国公路补给的能力*Memorandum for the Director of Central Intelligence, Resume of Intelligence Reported in the Various Situation Summaries Concerning the Sino/Indian Border Areas and the Tibet Military Region, January 24, 1963, DNSA, Document Number: CI01549.。肯尼迪等人倾向于中国在藏所有军事活动都与中印边境局势有关，认为中印冲突彻底解决前，有必要每月对中国军队大规模集结做出早期预警，为此藏人应承担主要任务。通过联合指挥中心，美印将受训后的“藏独”分子分批空投回西藏以获取相关信息*Memorandum for Committee on Overhead Reconnaissance, Long-Range Reconnaissance Program for the Far East, May 6, 1963, DNSA, Document Number: CI01563.。1964年4月1日，中情局涉藏官员详细介绍了过去两年由美印和流亡藏人所实施的侦察活动，包括：1962年12月5日第3201次行动，1963年9月29日第3227次行动，1963年10月29日第3236次行动，侦察范围均为整个中印边界；1962年12月10日第3203次行动，1963年1月22日第3215次行动，1963年11月10日第3238次行动，1964年3月31日第T124A次行动，侦察范围全在印东北边疆区周边；1963年1月19日第3213次行动，1963年10月8日第3229次行动，1963年10月10日第3230次行动，侦察范围是西藏腹地和尼泊尔*Memorandum for Deputy Director, IDEALIST Photographic Reconnaissance Missions-Far East Area, April 1, 1964, DNSA, Document Number: CI01608.。“藏独”分子将所获情报电报告知美印联合指挥中心。

尼赫鲁在中印边界战争后对流亡藏人的看重、美印涉藏联合计划的出台，都为肯尼迪政府继续援助木斯塘“藏独”武装找到了再好不过的理由。美国支持“藏独”武装最主要的目的是将其作为遏制中国、败坏中国社会主义制度声誉的手段；尼赫鲁则是利用这些人彪悍的作风，将其改造为固化印度北部边界现状的防御力量。美印不同的目标取向注定了它们在援助“藏独”武装问题上潜藏着先天分歧:1963年春，肯尼迪准备使用印度靠近中印边界的几个空军基地，再次向西藏空投人员和装备展开大规模袭扰。印度担心“计划万一泄密或导致中国损失，必将严重刺激中国”，因而否决了他的提议*National Intelligence Estimate Supersedes NIE 13-4-62 and NIE 13-4/1-62, Problems and Prospects in Communist China, NIE 13-63, May 1, 1963, USDDO, Document Number: VWTLLH676634962.。流亡藏人作为美国联印制华的纽带固然有利于其“身价”提升，但他们也因此完全沦为替美印火中取栗的工具，实属可悲。

五、“藏独”活动更多转向政治领域

随着时间的推移，越来越多美国官员意识到，“藏独”分子的袭扰和情报搜集算不上成功，并未给中国在藏统治构成威胁。解放军对他们实施了有效打击*National Intelligence Estimate Supplement to NIE 13-4-62, Prospects for Communist China, NIE 13-4/1-62, June 29, 1962, USDDO, Document Number: CK2349130528.。1962年11月15日，加尔布雷斯致电总统，明确反对中情局涉藏秘密行动计划。他认为除非美国这样做是为了在冷战制度竞争中掌握主动所必不可少，或舍此以外没有其他更切实可行的方法，否则美国都不应冒此类行动暴露后深陷国际舆论风口浪尖的风险；中情局涉藏计划并不符合上述前提，从长远来看也将在美印关系中制造分歧。邦迪则回复称，中情局已考虑了如何以最佳方式履行计划，将以西藏境内的反叛行动有可能带来的偶发事件为基础决定下一步行动，在具体细节确定前，它不会再主导积极的对藏秘密军事渗透*Memorandum from Parrott to Bundy November 15, 1962 & Message from Bundy to Galbraith, November 16, 1962, National Security Files, Country Series, Tibet, box 322, John F. Kennedy Library.。

尼赫鲁在中印边界战争中渴望来自亚洲国家的“安慰”，令他失望的是，亚洲不结盟国家，比如阿富汗、缅甸、锡兰、印尼、老挝等基本保持中立；柬埔寨偏向中国，巴基斯坦则强烈支持中国；站在他一边的基本是澳大利亚、韩国、新西兰、菲律宾、泰国等美国的盟国*Department of State, survey, March 1963, Roger Hilsman Papers, folder 18, box 1, John F. Kennedy Library.。他不仅要向美国这个冷战制度竞争最积极的倡导者求援，也要向以前的宗主国求助。这推动了美印涉藏政治目标往趋同化方向发展。除利用流亡藏人强化边境防御和情报搜集，尼赫鲁对“藏独”展现出更大的政治包容。1963年初，当肯尼迪政府辩论来年是否向联合国提交涉藏草案时，加尔布雷斯力主让印度发挥更大作用。“美国不应对联合国讨论西藏事务就能迫使中共让步，或是让西方在冷战制度竞争中加分抱任何幻想。我们没有理由对中共柔善，当然乐见他们无法在藏立足。然而，世人都明白达赖等人不会回去了，即使共产党人永远不来，他们的时代也已结束。我们需要用一个浅显易懂的故事来打消自己在这件事情上的冲动。”*Telegram from American embassy in India to the Department of State, No. 4334, May 8, 1963, National Security Files, Countries Series, India, box 111, John F. Kennedy Library.他认为印度在西藏问题上唱主角更有利于美国实现既定目标。

西藏叛乱四周年之际，在印度默许下，达赖在其流亡地达兰萨拉炮制了所谓“西藏流亡政府宪法”章程。中国指责印度5年前就煽动并支持西藏上层集团反叛，而印方则反驳称中国的平叛之举恰恰证明中方不想与邻居和平相处，中国领导人自己“撕毁”了“和平共处五项原则”。尼赫鲁不再反对在新德里开办一座西藏艺术博物馆，还积极支持西藏分裂势力在国际舞台进行政治、文化宣传，塑造西藏的“受害者”形象。美国官员认为在印度首都展现西藏文化的政治意义突出，建议政府筹措资金，从流亡藏人手中征集足够的西藏艺术品。嘉乐顿珠在美国资助下收购了不同画派的唐卡，还亲自选址租房，与美印商量后将此博物馆命名为“新德里西藏之家”。它于1963年开馆，一开始专门为反华的西方人服务，寄希望于通过他们之口彰显藏文化“独一无二”的特性，割裂其与中国传统文化的联系*John K. Knaus, Orphans of the Cold War: America and the Tibetan Struggle for Survival, pp.282-288.。

鉴于涉藏准军事行动的效果乏善可陈，1963年9月19日，中情局最终得出结论，是时候转变对藏政策重心了:“藏独”分子日后在西藏和中国其他地区的行动将严格限定在真正重要的情报目标上，美国将继续为此提供足够培训和装备。即便如此，美国官员也预见到这类行动还有可能遭受重挫，美国未来必须把“藏独”活动更多转向政治领域*FRUS, 1961-1963, Vol. 22, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1996, p. 397.。肯尼迪政府当年制订了一项单独针对流亡藏人的政治计划，准备把一百三十名左右藏人带到美国接受政府管理、政治宣传训练；继续支付达赖及其主要随员在印生活费用；新派一部分非武装“藏独”分子接受印度的行政培训；在西藏境内建立多个公路侦察组和情报点，负责与美印及达赖集团保持联络；从政治上灌输并强化流亡藏人的“国家意识”*FRUS, 1964-1968, Vol. 30, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1998, pp.1227, 1229.。

“藏独”活动更多转向政治领域，这也同美印涉藏联合计划愈发暴露出的困难相关。首先，肯尼迪政府末期，美国在越南的特种作战致使海外军事预算紧张，约翰逊(Lyndon B. Johnson)继任不久即撤销了肯尼迪生前批准的5年期美印支持木斯塘“藏独”武装计划；其次，在印巴关系未能出现缓和背景下，美国继续对巴武器授助得罪了印度；第三， 1964年5月尼赫鲁去世后，鼓吹“藏独”的马利克被解职。以上因素直接影响到“藏独”武装潜回西藏活动的热情。从1964年开始，他们几乎没有开展任何有效的秘密行动*Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA’s Secret War in Tibet, p. 198.。为了不削弱中印边界战争后有利于西方的冷战制度竞争趋势，美国转而加大了在政治领域支持“藏独”的投入。约翰逊的第一项涉藏决定就是每年出资15万美元，支持流亡藏人在海外建立并维持所谓的“西藏办事处”，用以宣传达赖所主张的“西藏为一个独立政治实体”论调*FRUS, 1964-1968, Vol. 30, p. 1228.。

达赖的美国顾问格罗斯(Ernest A. Gross)建议流亡藏人建立海外办事机构，其一可向世人展示西藏文化，其二有助于“藏独”在政治层面始终保持一定热度。印度对此表示支持。1964年春，嘉乐顿珠在纽约和日内瓦开设“西藏办事处”。之所以首选这两个地方，在于前者是联合国总部所在地，后者为国际难民和人权活动中心，达赖今后不管以何种身份出访两地，都有利于讨论西藏“国际地位”问题*Telegram from the U.S. Embassy in India to the Department of State, dispatch A-1113, May 7, 1964, Record Group 59, State Decimal Central Files 1964-66, POL 30-2 Tibet, box 2741, National Archives II.。达赖任命前“西藏外交局”负责人柳霞出任纽约“西藏办事处”首位代表，达赖的管家帕拉则被派往日内瓦。柳霞赴美后积极与各国驻联合国使团接触，希望再次提出涉藏议题，而帕拉则设法协调重新安置一千名左右在欧藏人。不久，“西藏办事处”在伦敦也堂而皇之挂牌。美国一方面重申不承认西藏为独立的主权国家，另一方面又表示藏人拥有“自决权”，也有权在其他国家设立代表处。腊斯克告诉印度，美国知晓达赖希望多在国外派驻代表的计划，不会对此采取任何反对措施*Telegram from the Department of State to the U.S. Embassy in India, No. 1985, March 31, 1964, Record Group 59, State Decimal Central Files 1964-66, POL 30-2 Tibet, box 2741, National Archives II.。

美国深知不结盟国家很难对西藏问题采取一致行动，源于中立主义惯性，印度出面在联合国指责中国的概率极低，这何尝不是印度对冷战制度竞争的态度难以两全其美的尴尬*Memorandum on United States Policy in the Sino-Indian Conflict, November 3, 1962, Roger Hilsman Papers, Sino-Indian Border Clash 1962, folder 18, box 1, John F. Kennedy Library.。1964年春，接替尼赫鲁出任总理的沙斯特里(Lal Bahadur Shastri)告诉嘉乐顿珠，印度将首次在联合国支持涉藏草案，前提是它必须基于中共在藏违反人权；印度不支持西藏“自决权”，更不会主张西藏拥有“主权”。“草案以什么为基础并不重要，联合国再次通过才是关键；你们采取渐进路线，更有利于印度作西藏强有力的后盾。”*Telegram from the U.S. Embassy in India to the Department of State, No. 752, September 2, 1964, Record Group 59, State Decimal Central Files 1964-66, POL 30-2 Tibet, box 2741, National Archives II.为获得更多国家支持，达赖曾致信英印末代总督蒙巴顿(Louis Mountbatten)求援，后者建议英国政府称：“尽管我们对藏人能做的实事少之又少，但我们仍有必要正面回应达赖的请求。”*Letter from Lord Mountbatten to Lord Home, May 1963, FO 371/170879.对于当年在联合国究竟采取什么立场，英国思虑再三后决定支持基于人权的涉藏草案。按照英国外交官的说法，“我们别无选择，不支持不仅将惹恼美国，而且也会触犯印度”*Foreign Office Meeting Minute, Tibetan Item at the United Nation, November 25, 1964, FO 371/176127.。

美国对拟议中涉藏草案的看法不同于英印两国。美方告诉嘉乐顿珠，考虑到1959年联合国首份涉藏决议已有支持藏人“自决权”的内容，眼下任何不包括这一点的草案都有可能被视为国际社会对西藏的关注度在减少，并默认中共统治西藏的事实已不可更改*Telegram from the Department of State to the U.S. Embassy in India, No. 435, August 10, 1964, Record Group 59, State Decimal Central Files 1964-66, POL 30-2 Tibet, box 2741, National Archives II.。如果为寻求印度更为支持的态度，达赖有意软化立场，那他务必要确保草案看起来是亚洲国家的提议。但让美国和流亡藏人感到失望的是，同前几年相比，国际舆论对达赖的关注和支持不增反降，只有菲律宾和厄瓜多尔愿意作为共同提案国。无论从什么角度讲，这离美国力争“不结盟国家动议”的最低目标都相去甚远。格罗斯分析亚洲之所以唯独菲律宾愿意抛头露面，固然是美菲同盟使然，其次可能也源于中国成功试爆原子弹加深了它对中共未来政策的担心*Telegram from the U.S. Mission to the UN to the Department of State, October 30, 1964, Record Group 59, State Decimal Central Files 1964-66, POL 30-2 Tibet, box 2741, National Archives II.。源于支持国家甚少，1964年联大根本就没有把西藏问题列入议程。

结 语

肯尼迪联印制华契合他迫切希望扭转美国在冷战制度竞争中被动局面的考虑，也完全符合他鼓吹的冷战“灵活反应战略”以及开拓美国外交“新边疆”的使命冲动。他借中印边界战争之机加大拉拢印度的力度，流亡藏人在这一过程中成为美印合作的纽带。尽管中国单方面停火避免了美国直接卷入，但肯尼迪并未停止利用尼赫鲁的困境深度插手南亚事务，并以印度为抓手布局有利于美国的全球地缘版图，在不结盟国家中塑造亲美反华的舆论氛围。他认为与其迫使印度立即在冷战制度竞争中明确挑边，还不如通过援助杠杆和“藏独”活动工具，潜移默化地转变尼赫鲁的制度情感来得更为有效和持久。肯尼迪的公开讲话都使用中性语言描述美印关系变化了的环境，有意回避“联盟”和“军事援助”等表述。“如果我们选择答应给予印度更多公开或不公开的帮助，我们就能让印度逐步放弃不结盟，在对华政策上与我们同心同德，采取更有利于西藏的政策。”*Memorandum between Robert Komer and McGeorge Bundy, October 16, 1963, USDDO, Document Number: CK2349062532.他完全做好了欢迎印度这一准盟友加入对华遏制阵线，并借美印政治氛围改善继续炒作“藏独”的准备。

虽然美印在利用流亡藏人挑战中国的议题上立场一致，可围绕具体手段、步骤，应把握何种限度等问题，双方却存在观点错位。从1963年下半年开始，以政治手段推行渐进式“藏独”逐步成为两国的共识。因美国在东南亚越陷越深，分身乏术，印度对西藏问题的介入程度显著提高。1965年10月，“新德里西藏之家”对普通公众开放，时任美国驻印大使的鲍尔斯和多名印度政要出席开馆仪式，包括教育部长查戈拉(M. C. Chagla)、时任新闻部长的尼赫鲁女儿甘地(Indira Gandhi)。查戈拉借机发表了一篇颇具深意的讲话：“印度以前在西藏自治能够确保的前提下承认中国对藏主权。我们如今意识到这一前提已不复存在，西藏文化亦遭到毁灭。因此，印度过去政策的基础早已荡然无存。”*Telegram from the U.S. Embassy in India to the Department of State, No. 1143, October 29, 1965, Record Group 59, State Decimal Central Files 1964-66, POL 30-2 Tibet, box 2741, National Archives II.他此番表态除代表官方认可“藏独”势力在新德里的活动“合法”，还暗示印度将来不排除会收回既有涉藏立场，公开为“藏独”张目。美国长期为“西藏之家”提供活动经费，它后来成为学术界、旅游者访印的热门景点，这无疑为“藏独”主张提供了一处新的政治舞台。

总之，基于印度中立外交倾向于社会主义，以及中国在新兴国家的声望显著提升两方面的认知，肯尼迪判断资本主义在冷战制度竞争中正面临着前所未有的巨大挑战。他将不结盟国家的领袖——印度作为其扭转冷战颓势的主攻方向，抓住中印边界战争之机，将“藏独”活动视为拉拢印度共同遏制中国，同时制造中国内部混乱的工具。可谓一箭三雕。美印对西藏问题的介入既包括军事领域，也涵盖政治范畴，后者逐步取代前者并延续至今。它跨越美国党派分歧，印度政坛更迭，亦超越冷战时空。与此相对应，“藏独”活动也逐步完成从军事向政治的嬗变，其中关键的一步正是始于肯尼迪政府末期。