国有企业绩效评价40年的回顾与展望

柳学信 苗宁柠

【摘 要】 自改革开放以来，我国的国企改革不断深入，经历了放权让利改革、现代企业制度改革、国有资产管理体制改革和分类改革四个阶段，其绩效评价体系也相应地发生了变革。通过梳理国有企业绩效评价在国企改革进程中的发展之路，将其划分为四个阶段：1978—1992年的单一型绩效评价，1992—2003年的综合型绩效评价，2003—2013年的价值型绩效评价，以及2013年至今的分类绩效评价。通过对各个阶段的发展历程的回顾，归纳总结出每个阶段的绩效评价特点，从中汲取改革过程中的经验与教训，并针对国有企业绩效评价目前有待改进的问题，提出相应的建议，以适应我国国有企业的改革趋势。

【关键词】 国有企业; 绩效评价; 价值型绩效; 分类绩效

【中图分类号】 F272.5  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2018）24-0154-06

国有企业扮演着中国经济发展顶梁柱的角色，是国民经济的命脉所在。企业绩效評价就是评价主体运用特定的评价指标、按照统一的评价标准、采用一定的评价方法，定性分析和定量计算特定时期企业目标的实现情况[1]。建立健全企业绩效评价体系是国有企业生存和发展的前提，也是国有资产管理的重中之重。随着国有企业改革的不断深入开展，我国不断探索更加科学合理的绩效评价方法，以提高国有资产管理水平。改革开放40年来，我国国企绩效评价体系前进的道路上仍有许多绊脚石，要紧紧抓住“实践”这一关键法宝，探索更加科学合理的绩效评价体系。

一、国有企业绩效评价的历史沿革

改革开放40年来，随着国企改革的深入，国有企业从计划经济体制的附属品，进化为市场经济体制下的现代企业[2]，其绩效评价体系也不断完善。从评价主体来看，它从一元评价逐渐演变为二元和多元评价[3];从评价对象来看，它在关注对企业评价的同时，也逐渐关注对企业负责人业绩的评价;从评价方法来看，从早期财务评价，到目前的平衡计分卡和经济增加值绩效评价[4];从评价内容来看，不同时期的评价内容会根据外部环境及企业目标的变化而发生改变，包括经营绩效评价和管理绩效评价。本文梳理了我国国有企业绩效评价在改革开放40年来的发展历程，根据不同时期不同的评价内容将其大致分为以下4个阶段：

（一）单一型绩效评价（1978—1992年）

改革开放以前，国有企业在计划经济体制下几乎没有经营自主权，政府以“产品产量”为核心内容对企业进行绩效评价，即对照指令性生产计划[5]。这种以实物产量为核心的绩效评价方法，导致很多企业为实现增产的目标而不计成本地重复生产，最终造成了国有企业创新动力缺乏的局面[6]。

从中共十一届三中全会到十四届三中全会，对企业放权让利成为国企改革的重点任务。随着市场经济体制越来越完善，国有企业的自主权也逐步扩大，开始享有独立的商品生产者地位。同时，为打破计划经济体制下国有企业管理的弊端，解开企业经营的束缚，国家开始了给企业松绑、放权让利的改革探索，国有企业承包经营责任制、租赁经营等制度也相继产生[7]。以利润创造为导向的承包指标（图1）构成了绩效评价的主要内容。在承包合同中通过明确界定承包指标，来判断合同履约情况、承包经营责任制各主要考核单位的工作完成情况和资金使用情况，同时依据承担的责任和义务对承包人经营绩效进行合理评价，这便是企业内部形成的经济责任考核制。

与改革开放前以单一实物量的评价制度相比，这一阶段的绩效评价开始将收入、利润等指标纳入评价体系中，但科学的评价体系仍未建立，且计划经济色彩依旧浓厚，指标较为单一。而单一型的绩效评价方法已无法满足国企改革的需求，因此，探索更加全面、科学、合理的绩效评价体系为大势所趋。

（二）综合型绩效评价（1992—2003年）

第二个阶段是1992年到2003年间的十年，建立现代企业制度是这一阶段国企改革的重点。1992年邓小平南方谈话后，十四届三中全会指出要建立和完善社会主义市场经济体制，建立现代企业制度。为适应现代企业制度的建设，政企分开势在必行。随着国企改革进程的加快，上海、深圳证券交易所相继成立，会计改革被提上日程，国有企业的绩效评价改革也走上了快车道。

1992年12月财政部颁布《企业财务通则》，为建立企业绩效评价体系提供了制度框架，从十四届三中全会到十五届四中全会，国家相继出台多项政策以更加规范国有企业的绩效评价体系，相关政策的评价指标如图2所示。

1999年中共十五届四中全会强调国有经济布局的战略性调整，致力于突出国有经济的主导性地位。同年，财政部颁布《国有资本金效绩评价规则》，以国有资本金为基础建立国有企业绩效评价体系，其主要特征是以企业财务状况为核心，基于统一的评价标准，对企业绩效进行综合评价。到2002年，十六大继续深化国有经济布局改革。同年，财政部进一步完善企业绩效评价体系，颁布《企业效绩评价操作细则（修订）》，对评价指标进行补充完善，以进一步加强对企业的监督，规范绩效评价行为，完善企业绩效评价体系。

此阶段的绩效评价体系在第一阶段的基础上，由单一型绩效评价转变为综合型绩效评价，深化拓展了国有企业的绩效评价体系，财务指标与非财务指标相互补充，形成了一个综合型的绩效评价体系。这对纠正国有企业单方面追求发展速度、忽视经济效益和长远发展等问题，推动企业转变经营机制，引导企业集约化发展，具有重要意义。

（三）价值型绩效评价（2003—2013年）

第三个阶段是从2003年到2013年，以国务院国资委成立为标志，大体有十年的时间，这一阶段的国企改革进入到国有资产管理体制改革时期，改革的重心是实现国有资产保值增值的目标[2]。

2003年10月，十六届三中全会提出建立现代产权制度，建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系，以实现国有资产的保值增值[8]。2006年4月国务院国资委出台《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》，其基本原则包括：（1）价值增值导向，也就是说，根据国有资产保值增值、可持续发展和最大化资本收益的要求，评价企业负责人的经营业绩;（2）相对业绩考核，也就是说，结合行业、资产管理水平以及业务特征的差异，进行相对业绩考核;（3）评价与激励相融：建立与企业负责人选拔方式相适应的差异化激励约束机制;（4）全面发展：鼓励企业加强战略管理、自主研发、资源节约和环境保护[9]。这些评价原则具体化为财务绩效（图3）和管理绩效（图4）两方面的评价指标，对国有企业的价值增值起到了至关重要的导向作用。

2003年5月，国务院出台《企业国有资产监督管理暂行条例》，其中提到：“国有资产监督管理机构应当建立企业负责人经营业绩考核制度，与其任命的企业负责人签订业绩合同，根据业绩合同对企业负责人进行年度考核和任期考核。”[10]因此第三阶段开始关注对企业负责人的评价。国务院国资委于2006年12月出台《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法（修订）》，国有企业逐步建立起针对企业负责人的评价体系（表1）。这一绩效评价体系体现了以下特征：（1）评价主体是国资委;（2）评价对象是企业负责人;（3）年度评价与任期考核并行，评价结果与奖惩相挂钩;（4）引入了经济增加值等附加指标，以突出价值增值在绩效评价中的重要地位。

总而言之，无论是对企业的综合评价还是对企业负责人的绩效评价，该评价体系都充分反映了企业的价值增长。国有资产的所有者考虑到利益相关者、股东权益最大化和公司价值最大化等因素，从多个角度进行综合绩效评价，保证国有资产的保值增值，从而达到国有企业做强做优做大的目标。

（四）分类绩效评价（2013年至今）

随着十八大的召开，国企改革进入了分类改革的新时期。根据十八届三中全会精神，国务院于2015年9月出台《关于深化国有企业改革的指导意见》，国有企业被划分为三大类，各类国有企业的绩效评价方法也有所差异。

2016年8月，《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》出台，对不同类型的国有企业提出不同的评价要求。2016年12月，《中央企业负责人经营业绩考核办法》出台，这一绩效评价制度主要有以下特征：（1）通过分档设置考核目标值，发挥其主导作用;（2）为了更有效地进行绩效评价，对不同类型的国有企业实行分类考核（图5）;（3）加强国资监管，突出EVA的考核;（4）有效运用评价结果，完善激励约束机制;（5）完善董事会企业的考核方法，规范法人治理结构[11]。

这一阶段的绩效评价以适应国企改革进程为基本要求，逐步完善符合企业功能定位实际的分类考核制度，基本形成了一个具有清晰导向且远近结合的绩效评价体系，绩效评价的科学性、针对性和主导作用得到了明显增强，国有资本保值增值的目标也得到了进一步明确。

二、国有企业绩效评价发展的特点及经验

（一）国有企业绩效评价改革特点

本文在分析各阶段发展历程的基础上，总结了国有企业绩效评价体系各阶段改革的特点，如表2所示。总的来说，改革开放后到20世纪90年代初以单一评价为主导;20世纪90年代到21世纪初以综合评价为重心;2003—2013年的十年间是以价值增值为核心的绩效评价;2013年至今为科学、有效的分类绩效评价阶段，见图6。

（二）国有企业绩效评价改革经验

改革开放40年来，随着国企改革的深化，我国的绩效评价体系也发展迅速。总结我国国有企业绩效评价改革进程中的经验教训，对于进一步提高绩效管理水平，建立健全绩效管理体系，提升国有企业综合实力至关重要。因此，本文在回顾国有企业绩效评价改革进程的基础上，总结出以下改革经验：

1.绩效评价改革沿着国企改革和国资改革方向前進

改革开放至今，我国国有企业始终把公司制改革作为进入市场经济体制的重要任务，政府放权、授权，把企业推向市场，既使得现有绩效评价体系接受了市场检验，又通过倒逼机制实现体系的自我完善与发展，对企业经营业绩的评价变得更加全面综合;另外，国企改革将两权分离作为国资国企改革的核心，市场化经营成为焦点，加上职业经理人的出现，铁饭碗被打破，使得企业负责人经营业绩考核变得越来越重要;同时，国资监管、国企分类问题也在不断明确定位，国有企业的分类绩效评价正在有序推进。因此，改革开放40年来，国有企业绩效评价改革的基本路线取决于国企改革和国资改革方向。

2.绩效评价实现“强激励”和“硬约束”的配套

从之前的就评价而评价，到如今的评价结果与奖惩挂钩，绩效评价逐步在提高现代企业制度的激励相容性方面发挥着积极的作用。年度考核与任期考核并行、事后评价与事中评价一致、考核结果与奖惩挂钩的企业负责人考核制度，结束了企业负责人长期以来“没有明确任期、没有严格考核、薪酬与业绩不挂钩”的历史，逐渐创立了自上而下逐层评价实施、责任逐层转移、激励逐层传递的体系，形成了“强激励”和“硬约束”相配套的机制。

3.绩效评价体系与时俱进，向更加全面综合的方向发展

财务情况评价是企业绩效评价的一个重要维度，但它无法覆盖绩效评价的全部内容。因此除了关注财务绩效外，绩效评价还应关注管理绩效，诸如风险管控、发展创新、人才素质、同行声誉、社会责任等方面的指标，这些是提高国有企业的整体素质以及核心竞争优势的关键因素。如表3所示，我国的绩效评价指标在改革的进程中，逐渐从饱含计划经济色彩、片面的评价指标，发展为体现企业价值增长的综合评价指标，取得了长足的进步。

三、国有企业绩效评价目前存在的问题

中国国有企业的运营和发展以国有经济为基础，从目前的国情来看，虽然国家长期以来一直在改革国有经济体制，不断深化社会主义市场经济建设，但是国有经济的整体运营效率低下、国有经济结构不合理、国有企业市场监管不力、经营机制不完善等问题依然存在，这些都成为了完善国有企业绩效评价体系的绊脚石。目前我国的绩效评价体系主要来自《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》（2006）和《中央企业负责人经营业绩考核办法》（2016），两套评价体系的评价对象分别为企业和企业负责人。通过对两套评价体系的总结和国企改革历程的梳理，发现目前国有企业绩效评价体系存在以下四方面问题：

（一）相关制度体系不健全

国有企业分类改革对国有企业的划分缺少细节化、标准化的评价指标，评价标准含糊不清，比如《中央企业负责人经营业绩考核办法》（2016）规定“对主业处于重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类企业，适度调整经济效益指标和国有资本保值增值率指标的考核权重”，却并未明确规定具体权重，这将导致在具体的实施过程中出现问题。

（二）考核目标值的确定问题

目前的绩效评价采用的方法多是目标值考核办法，在许多情况下，当公司进行绩效评价时，企业为了更好的绩效结果，更愿意从纵向进行比较，通过与之前年度相比的方式，可以明显看到企业的进步，比如生产能力的大幅提升、总利润的迅速增加等。但是利润额的增加没有考虑到通货膨胀、国家支持或行业快速增长等因素的影响。如果将企业置于整个行业中进行横向比较，企业的发展可能并不算迅速，因此通过纵向比较的方法设置考核目标值对企业来说缺乏科学性。

（三）现有绩效评价指标缺乏长期战略性

在当前的绩效评价体系中，财务指标占有重要地位，且财务指标是根据财务报表选取的，但是报表的生成则基于历史数据，因此基于财务报表的绩效评价指标无法预测和反映企业未来的现金流量、财务状况和经营业绩。另外，目前我国国有企业负责人的考核为年度和任期制，这种考核方式导致企业注重短期效益，使企业负责人容易做出短视行为，缺乏对长远战略目标的关注。

（四）现行绩效评价监督形式化

国家对国有企业负责人采取了各种形式的监督，以求解决我国国有企业存在的内部人控制问题。但是由于监管系统不完备，一些监管系统的运营能力较差，各个监督机构之间职责与分工不清晰，使得这些监督形式流于表面，进而导致违法行为频频发生。

四、完善国有企业绩效评价的政策建议

针对上述国有企业绩效评价体系目前存在的问题，本文提出以下对策：

（一）加强相关制度建设

制度上要不断规范分类考核标准，把传承发展与模仿创新结合起来。不同行业和不同企业之间的情况大相径庭，企业的内部情况也很不一致。应该根据企业的实际情况，对绩效评价标准进行标准化。同时应该加强分类考核，积极实施精准评价，充分反映行业特点和战略方向。另外，要认真学习国内外先进的绩效评价方法，进行大胆探索创新，积极创造条件，逐步优化经济增加值、平衡计分卡等绩效管理方法，不断提高企业的价值创造能力，逐步探索出一条适合中国国情、具有中国特色的成功之路。

（二）进一步完善目标值的确定方法

企业绩效评价应侧重于从纵向评价到横向评价的转变，在确定年度和任期经营业绩考核目标值的时候，应采用“对标”原则，使确定的標杆企业能够赶超并具有挑战性，具体原则有三点：（1）在确定年度经营业绩考核目标值时，依据“同行业、同规模”原则，综合经济环境、行业环境以及企业内部环境等因素进行确定，充分体现行业内的对标;（2）年度经营业绩考核中总利润和EVA的基准值以企业过去的实际完成值作为对标，避免企业出现倒退情况;（3）在任期经营业绩考核中，主营业务收入平均增长率的基准值采用前一任期实际完成值和前一任期考核目标值中的较低值，防止后任坐享前任其成[12]。采用对标方式可以促使企业和自己、和前任、和同行进行比较，进而激励企业不断进行超越。

（三）完善评价指标体系，处理好短期效益和长期效益的关系

作为一个综合绩效评价体系，评价指标要坚持全面、关键的原则，除了对原始财务指标的评价外，还应该评价企业对社会以及利益相关者的贡献。此外，国有企业越来越重视保护环境和可持续发展，这些指标的纳入有助于提高国有企业的可持续发展能力，助推其成为世界一流企业。另外，针对目前国企负责人的短视行为，市场行为约束是一种行之有效的方法。企业负责人以前的表现可以累积到个人声誉中，并将声誉的积累和激励作为一种评价方法，使企业负责人长期保持积极性和主动性，促使企业负责人带领企业不断创造更高的绩效，实现长期战略性目标。

（四）积极发展价值评价和外部评价

近年来国有企业EVA评价范围不断拓宽，评价标准不断提高，激励和约束进一步加强，这要求企业应全面监控分析EVA在各个环节的变化，并对影响EVA的薄弱环节实施行动，从而建立起以价值创造为核心的绩效管理体系。另外，国企绩效评价体系也应该体现多个评价主体的利益，诸如股东、债权人、员工、消费者、政府以及其他利益相关者等，把监督转变为评价导向，同时引入社会第三方评价为企业获取外部资金支持，实现真正有效的价值评价和外部评价。

五、结语

回顾改革开放40年，从承包经营责任制，到现代企业制度的初步建立，到重点改革国资监管体制，再到以分类改革为重心的国有企业改革，国有企业内部的绩效评价体系也处于一个不断发展完善的过程之中。40年来的实践探索，使我国国有企业的绩效评价改革取得了辉煌的成就，但为了与现代企业制度改革相适应，我国国有企业的绩效评价改革还有很长的路要走，只有从40年的改革历程中传承丰富的成功经验，并汲取失败的教训，才能进一步完善国有企业的绩效评价，促进国有企业做强做优做大。

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[11] 国务院国有资产监督管理委员会.中央企业负责人经营业绩考核办法[A].2016.

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