基于生态服务付费的秸秆机械化还田补贴政策探析

姚科艳，刘珍珍

（南京农业大学公共管理学院，南京210014）

0 引言

农作物秸秆作为农业生产过程中的副产物，具有巨大的潜在利用价值。根据测算，中国每年大约生产6亿～8亿t秸秆[1]。20世纪70年代以前，农作物秸秆主要以生活燃料或牲畜饲料的方式被利用，但20世纪80年代以来，随着秸秆直接利用幅度的大幅下降，全国多数地区开始出现秸秆集中露天焚烧现象，并呈现愈演愈烈的趋势。2001—2003年中国每年平均的秸秆焚烧量约为1.3×108t[2]，2004年因秸秆焚烧造成的直接生物资源损失为113.4亿元，造成的大气污染损失为196.5亿元[3]。农作物秸秆露天焚烧会污染大气环境，破坏生态平衡，威胁人体健康，影响正常的交通，甚至可能引发火灾，对社会生活与生态环境的诸多方面造成极大的负面影响。据估算在部分极端污染事件中，秸秆焚烧对PM2.5的贡献可能超过45%[4]。近年来，各级政府“堵”“疏”结合，大力推进秸秆禁烧和综合利用，取得重要进展，但是秸秆处理问题仍未彻底解决[5]。秸秆机械化还田能够增加土壤有机质，改善土壤结构，避免秸秆焚烧的环境负外部性等[6]，是秸秆综合利用的重要渠道。

江苏省是中国的农业大省，自2008年国务院办公厅印发了《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》后，江苏省每年都下发关于秸秆禁烧及综合利用的相关文件，对秸秆综合利用实施政府补贴，秸秆机械化还田技术得到较大范围应用。即政府鼓励生态环境友好型生产方式的应用，并向采用这种生产方式的主体进行付费补贴，这种形式在国际上更广泛的说法为生态补偿或生态服务付费(Payments for Ecological Services,PES)，即将生态环境管理市场化，将生态服务作为可交易的商品，在需求方与供给方之间，按照一定方式进行合理的市场交易。PES是基于市场的生态环境治理方法，已经被以美国为代表的很多国家广泛应用于生态环境问题的治理。付费的机制趋于成熟完善，付费方式也呈现多样化[8]。农作物秸秆机械化还田补贴是典型的PES模式，本研究试从生态服务付费视角，探索该补贴政策的作用效果及进一步优化方向。

1 秸秆机械化还田生态补偿的相关研究

1.1 秸秆机械化还田技术

学者们重点围绕秸秆机械化还田技术效果及示范推广存在的问题等展开研究。已有研究表明秸秆机械化还田技术培肥地力、增产、节肥效果非常显著[9]，表现为养分效应、改良土壤效应和农田环境优化效应等[10]。但在秸秆机械化还田技术推广中存在诸多的问题，表现为符合标准的还田机械配备不足，稻麦还田机具作业效率尚不理想，农机部门意识不高、宣传推广力度不够、技术服务不足等。秸秆机械化还田推广与技术掌握不全面，基层政府在政策执行和资金支持不到位[10-12]等。认为中国的秸秆机械化还田技术应走农机农艺相结合的道路，根据各地自然、经济条件合理制定秸秆机械化还田技术规程，使秸秆资源合理有效利用[11]。积极推广机械化秸秆还田培肥地力技术，是促进农田生态环境优良化，使经济与社会可持续发展的重要举措。

1.2 生态保护激励机制

农作物秸秆露天焚烧，是农户作为理性“经济人”，综合比较多种秸秆利用方式的成本收益之后，获得的经济最优选择。生态环境具备公共物品属性，在秸秆利用过程中，农户作为单个决策者，往往会忽视焚烧的社会成本。焚烧秸秆的农户转移了其所产生的社会损害即环境污染和生态破坏产生的社会成本，不用为环境污染支付成本。采纳秸秆机械化还田技术，虽然保证了生态环境的良性发展，但必然使农户偏离其最优状态，这种情况下就需要政府采取激励措施，鼓励农户采用生态环境友好型技术。如何建立生态环境保护的激励机制，学者们也从不同角度开展了研究，韩青[13]依据利润最大化原则，分析了激励机制在农户技术选择中的作用，认为有效的激励机制可以增加农户选择先进节水技术的预期，使农户灌溉技术供给行为从违约转向合作，从而增加节水灌溉技术供给。杨明洪[14]分析了实施退耕还林还草工程，中央政府、地方政府和农户各方利益关系，认为必须充分调动农户积极性，政府应选择额度较高的补偿方式。Sander[15]从补偿政策实施范围和效果等方面，论述了奖励、补贴和贷款等直接激励，与立法和财政措施等间接激励技术的显著区别。Hellin[16]研究表明，一旦停止对农户的直接激励，农户也会放弃该技术的使用，所以激励的可持续性应该是政策制定时需要考虑的重要因素。

1.3 农业补贴政策

在农业补贴政策研究方面，王海龙等[17]对中国农业财政补贴机制进行了分析，表明目前农业补贴存在补贴规模小且补贴结构不合理，补贴标准不一，对农业补贴的财政监管不完善等问题，认为应该努力提升绿箱补贴的支出，强化绿箱政策之中的政府一般性服务，要不断提升对技术推广等积极投入，改进补贴方法，强化补贴监管体系等。胡凌啸等[18]通过对农机购置补贴的效率进行分析，表明补贴政策实施方式的优化对补贴效率的提升有显著的促进作用。陈雨生等[19]借助实验经济学的分析方法研究表明，农业补贴可以显著提高农户的环保型农资产品使用量，并与补贴额度呈正相关。周颖等[20]对清洁生产技术补贴机制研究表明，应实施精准补贴，补贴方式要符合需求实际，补贴标准要科学。

2 秸秆机械化还田补贴模式分析

秸秆机械化还田是将收获后的水稻、小麦等农作物秸秆，先用秸秆粉碎机田间粉碎，均匀抛洒覆盖地表，并翻耕入土，使秸秆腐烂分解，既防止秸秆资源焚烧浪费，又增加土壤肥力。近年来，中国秸秆机械化还田技术得到较大范围应用，如江苏省从2007年的100万hm2增加至2016年的270万hm2，机械化还田率从20%增长至50%以上[21]。对农户秸秆机械化还田，实施政府财政补贴，基本流程是政府制定秸秆还田作业标准及补贴金额；由农户（农机服务组织或农机户）自愿申请签订作业合同，按作业标准实施秸秆还田作业；第三方核查机构对作业情况进行核查；县级政府按照核查结果，支付补贴资金。

在政策实施过程中，有两种补贴方式，一种是补种植户，即种植户自己或联系农机户完成秸秆还田作业，政府根据秸秆还田作业面积，直接补贴给种植户。另一种是补农机服务组织或农机大户，即拥有秸秆还田机械的合作社或大户，作业前与农户签订作业合同，为农户提供机械化还田作业，政府补贴发放给农机服务组织或农机户。其中，农机服务组织或农机户秸秆还田作业收费价格，是在当地作业市场价格基础上扣除作业补贴金额。补贴对象不同导致这两种生态服务付费模式的内在机制存在较大差异。

2.1 补贴种植户

政府直接向采用了秸秆机械化还田的种植户付费的方式，与国外普遍实施的政府向生态服务付费的模式相似，是对生态服务的提供者给予直接激励。在补贴有效的情况下，生态行为最易体现，农户对补贴政策感受最直观。在政府补贴水平达到农户接受水平时，农户会倾向主动采用机械化还田，也可以根据自己的具体情况选择秸秆还田作业服务组织。在此过程中，农户与政府签订了按标准处理秸秆的合同，因此在合同有效的情况下，农户需要对服务组织的作业质量进行监督，需要付出一定的监督成本。同时，补贴对象是单个种植户，而农户种植面积基本上保持不变，所以补贴只能激励农户个人的秸秆还田行为，难以增加农户与服务组织或其他农户的互动。同时农户田块分散，服务组织难于集中连片作业，无效工作时间和油耗增加，降低了机械化还田效率。

2.2 补贴农机服务组织

农机服务组织或大户与村集体经济组织统一签订作业合同，整村成片推进秸秆还田。在效益最大化驱使下，农机服务组织倾向于提升业务规模和质量，可以根据计划统筹安排作业服务，有利于秸秆还田规模化开展，避免了小户分散作业的额外成本。农机服务组织受到作业合同约束，具有提供高效率、高质量服务的内在动力。政府委托第三方对作业面积及质量进行核查验收，农户无需付出额外的监督成本。因此，与补贴农户相比，政府向服务组织付费购买服务，能够显著降低执行成本，且有助于壮大农机市场及服务组织。

3 秸秆还田补贴政策的PES模式借鉴

根据Wunder[24]对PES的定义，理想的PES是一种市场化的生态保护机制，必须满足以下5个条件：（1）自愿的交易行为；（2）明确定义的生态服务；（3）至少存在一位特定生态服务的购买者；（4）至少有一位生态服务的提供者；（5）生态服务的提供者可以保证该生态服务的供给。显然，秸秆机械化还田补贴满足前4项的要求，对于生态服务的供给，秸秆还田还存在其特殊性。不同于一般的生态补偿服务，除了农户采纳意愿外，还需通过农机服务组织或农机户组织实施，所以PES模式对农机服务市场提出了较高要求。

农户对秸秆机械化还田的综合效益认知度不高，部分地区缺乏专用机械，技术推广速度较慢。同时，部分农户认为当前政府补贴标准较低，不能弥补还田作业在机具、油耗和人工等方面投入成本。因此，制定合理的生态补偿标准是生态服务付费机制的重点。秸秆还田补贴目前采用定额补贴，根据地区差异，补贴额度有所差异，如在江苏省苏南、苏中、苏北地区的补贴标准，分别为150元/hm2、300元/hm2和375元/hm2，但是上述补贴标准并未体现农户意愿，其合理性有待考证。

生态服务付费是采用经济手段去处理生态环境问题，广泛应用于水土保持、水质改善、生物多样性保护、森林和湿地资源保护等[21]。确定生态补偿标准是PES的重点，目前并无统一方法，国外实践提供了多种适用性较高的测算方法，如哥斯达黎加的森林生态补偿项目，依据造林地区的机会成本来确定生态补偿的标准；美国纽约流域管理项目以最佳经营活动的成本为依据来确定补偿标准；美国的退耕项目是同时借助市场竞标机制和遵循农户自愿原则来确定补偿标准[22]。综合来看，国外政府是在生态效益、市场价值和补偿意愿等因素综合研究基础上，来确定生态补偿标准的。

在生态服务付费模式上，除了由政府主导付费的PES模式外，使用者付费的PES模式在国外实践中也广泛使用。使用者付费的PES模式，即由作为特定生态服务的使用者向提供者支付费用。如法国的水源保护项目中，如法国的Vittel矿泉水公司，为保证水源安全，向水源地奶牛场提供一定数额的补偿，以改善奶牛场的牧养方式、改良奶牛粪便的处理方式、放弃种植谷物和使用农用化学品等,从而保护水源质量。除了生态服务使用者直接付费外，诸如生态产品认证和生态标记产品等（绿色溢价），消费者对这些产品愿意支付更高价格，也属于对生态服务的间接付费。这种生态服务的付费模式是一种完全基于市场机制的PES模式，这种模式完全出于生态服务买卖双方的自愿行为，通常生态目标比较明确。从国外PES模式经验来看，一般由使用者付费模式比政府付费模式的更有效率[23-25]。目前中国的退耕还林、退牧还草、生态公益林建造、天然林保护、江苏太湖流域生态补偿及秸秆机械化还田补贴等生态工程，都是通过政府作为生态服务的受益者代表而进行付费推进的。

此外，第三方中介机构在PES模式中扮演重要角色，通常由非营利性组织担任。这些机构多提供生态服务的宣传、咨询与法律援助等中介服务；参与生态服务交易合同的拟定与协商，保持与交易双方的全面沟通；积极吸引国内外基金资助，实现与国际环保民间组织接轨。非营利性组织还帮助受补偿主体提高生产技能与管理能力，以促进其更好地掌握从事生态建设所需的技术与管理方式，为转移劳动力从事生态与特色农业提供智力支持。如前述的法国水保护项目中，Agrivair作为中介机构，在建立农户和Vittel公司之间的相互信任中发挥了关键作用。除了领导谈判和协调项目设计，以及实施和监测项目外，Agrivair还为农户提供技术、行政和组织支持，引导农户科学养殖[26]。中国秸秆还田补贴政策中的第三方核查机构，是政府通过公开招标选出的，只负责秸秆还田作业过程监督以及作业质量核查工作，在职能扩展方面还有很大的优化空间。

4 完善秸秆机械化还田作业补贴的对策建议

4.1 培育农机服务市场，保证生态服务供给能力

积极培育提供秸秆机械化还田服务的农机大户、农机合作组织等，对其购买秸秆还田装备给予敞开补贴，保证农机服务市场可持续发展。加强农机手技术培训，确保秸秆还田作业质量符合行业技术标准。通过加强秸秆机械化还田技术示范，举办技术应用培训，提高农户对秸秆还田技术经济效益和生态效益的认可，逐步扩大农机作业服务市场。

4.2 合理制定作业补贴标准，调动参与主体积极性

制定秸秆机械化还田生态补偿标准，应考虑农户生态服务意愿，要预先开展农户调研，了解农户作业补贴额度的期望值。根据生态服务的类型和生态效应，用机会成本法、市场价值法或影子工程法等核算方法，结合该地区的综合状况，具体地、有差异地制定作业补贴标准，以实现补偿资金效益的最大化，避免因补偿标准过高造成的过度补贴，或者补偿标准过低导致的激励不足，从而影响政策实施效率。在生态服务付费方式的选择上，也应根据地区特点，选择适宜本地区开展的生态服务付费方式。

4.3 重视培育第三方机构，承担作业补贴的指导监督

培育农机化技术的科研、推广及学会协会等社会团队力量，组成非营利性的第三方，参与秸秆还田机械化补贴政策的组织实施，如参与秸秆还田生态付费标准制定，作业合同签订以及技术示范宣传指导等，制定作业质量标准，开展对秸秆机械化还田作业质量和作业面积的核查监督。

4.4 探索秸秆还田受益者付费PES模式的实践应用

农户放弃秸秆焚烧后，采用秸秆还田，受益范围和对象难以清晰界定。但是，在部分受益对象较为明确，如机场、铁路或高速公路附近，可以尝试由第三方机构牵头，与航空公司或铁路等交通运输部门协商，由其为秸秆还田生态服务付费，实现受益者付费的PES模式，减小政府财政压力。

5 讨论

机械化还田技术是秸秆综合利用的重要途径，对于防止资源浪费及作物秸秆集中露天焚烧造成的环境污染具有重要意义。本研究首次从生态服务付费的视角，分析了政府补贴政策及模式在农户机械化秸秆还田技术采纳中的作用，及其存在的问题，并借鉴国外管理经验提出了针对性的对策建议。该研究结论为今后农机服务市场良性发展，政府补贴政策的有效实施以及生态服务付费管理模式的合理采用提供了参考依据。但是，本研究还存在以下局限性：（1）研究对象为兼具经济效益和生态效益的秸秆还田机械化技术，其他如种植、收获等机械化作业技术，生态效益不明显，则不能采用上述分析框架和研究结论。（2）就补贴方式而言，本研究只针对现金补贴方式进行了探讨，实际上还存在专用代金券、技术培训等多种支持方式。在今后研究分析中，需要对多种支持方式进行比较分析，为政策优化完善提供更多参考。

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