关于新一轮退耕还林问题的几点思考

黄中海

(郧阳区青曲林业工作站 十堰 442500)

退耕还林工程建设增加了森林植被，减少了水土流失和风沙危害，促进了农业结构调整，提高了农民收入，是一项深受老百姓欢迎的惠民工程、产业工程、生态工程。一些生态环境脆弱、生存条件恶劣的地方仍然在耕种陡坡地和沙化地，由此造成严重的水土流失和风沙危害，导致江河源头、湖库周围等重要水源地涵养水源能力下降，山洪和地质灾害多发，基层干部群众期盼继续实施退耕还林。新一轮退耕还林工程的顺利上马固然振奋人心，但是，自2014年启动新一轮退耕还林工程以来，工程实施的过程中仍然存在着一些问题，如土地认定不到位，农户参与工程实施不积极，基层干部对实施退耕还林工程热情不高，基层林业干部参与退耕还林工程工作的情绪低落等，本文将浅析工程中存在的这些问题并提出些许建议，以促使新一轮退耕还林在鄂西北乃至全国健康顺利开展。

1 鄂西北实施新一轮退耕还林现状

(1)上级下达计划指标分解到乡镇缓慢。2014年度启动新一轮退耕还林工程以来，每年省退耕办下达鄂西北新一轮退耕还林计划指标，根据各县市政府前一年上报的退耕还林需求量下达，但是真正计划指标下达到县市后，分解到各工程乡镇就相当困难，没有乡镇自愿提出要求实施新一轮退耕还林，县市政府将计划指标以多种手段分解到乡镇后，部分乡镇由于多种原因无法落实。

(2)土地认定工作难以落实。新一轮退耕还林土地认定工作由于涉及土地占补平衡、基本农田难调整等原因，鄂西北地区自2014年度以来实施新一轮退耕还林退耕地大部分都未能进行土地认定。

(3)地方基层新一轮退耕还林工作情绪低落。退耕还林工程建设是一项政策性很强的国家重点工程项目，是涉及千家万户的惠民工程、产业工程、生态工程，在工程实施过程中稍有把握不准，都将受到党纪政纪处分，基层干部(特别是村级干部)参与新一轮退耕还林的热情度不高。

(4)农户实施新一轮退耕还林工程的积极性不高。户认为新一轮退耕还林政策补助过低，不愿意将自己的坡耕地纳入新一轮退耕还林工程建设。

(5)新一轮退耕还林不动产登记证难以发放。

2 鄂西北新一轮退耕还林推进缓慢的问题

(1)土地认定工作难开展。基本农田认定与退耕还林规划设计不相匹配。基本农田红线在县市区的统计界面上只是一个汇总数据，不能具体到农户的小班地块，退耕还林时按统一的坡度进行区划，农民的土地不能跟随国土红线划定进行认定，容易形成两张皮，各是各的范围。

土地认定政策刚性太强，容易造成退耕还林的违规。依靠基本口粮地的认定，大部分急需退耕还林的坡地不能得到退耕还林，在退耕还林之后容易形成所退耕的行为是违规行为，可能会为林业基层干部的工程操作带来影响。

(2)土地经营使用权不清。大户流转土地退耕还林依然存在。在退耕还林规划时很难辨认土地承包使用权人，规划后逐个出现是大户承包，很难确定退耕地是联产到户时的原土地承包人。

农民土地变动和使用权比较随意。沿江河的村组大部分都是土地变更较活跃地带，农民的土地在村组集体操作下经常变动户主姓名，退耕还林登记到户往往会出现差错。

(3)退耕还林责任权限问题。退耕还林实施管理权限放在县市区一级极为不便，容易造成鞭长莫及、管理不到位的问题，基层单位很容易出现违纪违规。建议“退耕还林计划、任务、资金、责任、管理”五到乡镇，直接由退耕还林工程乡镇政府按国家下达的计划组织规划设计、土地认定、检查验收、政策兑现和管理工作，退耕还林计划和资金直接下到乡镇，由工程乡镇按国家要求逐级上报，所有的工程建设均由乡镇承担，切实将责任明确到工程一级政府。

(4)退耕还林政策补助标准过低。新一轮退耕还林政策补助标准每亩1 500元，与现实农村各项收入作比较明显偏低，不利于提高耕地承包者实施退耕还林的积极性，目前，一般农耕地每亩工程项目征占补偿资金就有3万余元，耕地承包者考虑到如果退耕还林拿到每亩1 500元的退耕还林补助资金后，土地性质变更成林地，影响到自己的收入。新一轮退耕还林对一般农户吸引力不大，农户参与新一轮退耕还林工程建设积极不高，退耕还林工程严格遵循农户自愿原则，农户不愿意将自己的耕地纳入退耕还林，对新一轮退耕还林工程开展起到了阻碍作用。

(5)新一轮退耕还林不动产登记证难发放。一是由于新一轮退耕还林不动产登记证是由不动产管理局登记发放，林业部门只是新一轮退耕还林工程的规划设计单位，两个部门的不动产证发放工作衔接需要一定的时间过程，新一轮退耕还林不动产登记证的发放难落实；二是新一轮退耕还林启动3年多的时间，新实施的退耕还林还不稳定，还有部分造林成活率低，验收不合格，造林地农户不愿补植，还有可能将计划调出，如果发放了林地不动产登记证后，会产生矛盾；三是林业部门现在规划的新一轮退耕还林，还有部分农户是否实施工程很不稳定，虽然已在规划的地块上栽植了苗木，但是考虑到自己的收入问题，在兑现退耕还林资金前，他们又反悔，不愿将自己的耕地纳入退耕还林，该耕地仍然是农耕地，不能发放林地不动产登记证，如果发放了林地不动产登记证后，再撤回就很困难。

3 加快推进新一轮退耕还林实施步伐的建议

鄂西北地区是南水北调重要水源区，加大退耕还林力度，进一度改善生态环境建设至关重要，要改变新一轮退耕还林工作在鄂西北地区健康顺利开展，建议做到如下几点：

(1)强化领导，落实工程建设责任。退耕还林工程是一项政策性强，涉及面方的系统工程。各级党委、政府应从加强领导、强化政府行为上入手，成立以主要领导为组长，农办、发改、财政、林业、国土等有关部门的主要负责人为成员的退耕还林工程建设领导小组。各工程乡镇也应成立由党委、政府主要负责人为组长的领导小组。为了明确退耕还林的责任和任务，县级政府与承担退耕还林任务的乡镇长签订责任状，将退耕还林目标、任务、责任落实到各乡镇主要行政领导肩上，各乡镇在逐村组、逐地块落实造林任务的同时，把退耕还林实绩同干部政绩考核挂钩，形成区、乡、村主要领导亲自抓，分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实的工作局面。做到退耕还林工程党政领导高度重视，农民群众得以深入认识，工程实施尽快落实。

(2)加强宣传，营造工程建设氛围。为使国家退耕还林政策做到家喻户晓，人人皆知，各级政府应通过广播、电视、宣传册等多种形式，广泛宣传国家实施退耕还林的有关政策，增强干部群众退耕还林工作的主动性和自觉性，使广大干部群众充分认识到退耕还林是一项利国利民的“德政工程”。

(3)加强部门协调，规范工程建设管理。为了使新一轮退耕还林工程健康顺利进展，特别需要县级林业、国土、财政等部门按照国家有关规定和县级党委、政府的安排，加大土地认定工作力度，从工程规划设计、组织施工、种苗供应、资金使用到检查验收、政策兑现、档案管理等建立较规范的管理制度，为退耕还林工程建设科学化、规范化打下了良好的基础。土地认定工作严格按照中央八部委《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》(财农[2015]258)号和省五个厅《关于加快新一轮退耕还林还草实施进度的通知》(鄂发改农经[2015]735)

号文件精神，合理调整基本农田布局，做好基本农田与非基本农田的置换以及土地年度变更调查数据库的标注工作，尚未完成核实认定和调整标注工作的县(市、区)采取“先实施退耕、后核实认定，再标注调整”，或者特别需要退耕还林的坡耕地，由国土部门无条件标注调整。县(市、区)政府应组织退耕还林督办小组，切实认真地督办到位，使工程健康有序的推进。

(4)加大新一轮退耕还林工程政策补助标准，调动农户参与工程建设的积极性。根据统一测算，农户将自己的承包坡耕地纳入新一轮退耕还林后，所有的经济收入不如耕作农作物的高，为加快新一轮退耕还林进度，国家应根据社会总体收入情况，将新一轮退耕还林工程政策补助标准提高到每亩3 000元以上，才使农户实施退耕还林有积极推动作用。

(5)加大检查，确保工程建设质量。在新一轮退耕还林实施过程中，各县(市、区)应严格按照“严管林、慎用钱、质为先”的要求，从规划设计、治山整地、苗木选用、抚育管护、检查验收入手，层层把关，逐项建立责任制。一是建立党政领导包任务和林业技术人员包质量的双层承包责任制。二是采用领导督导、新闻督查和监理督办相结合的方式，对退耕还林造林质量进行全方位监督。三是加大检查力度，严把苗木生产供应关、规划设计关、植苗造林关、抚育管护关。

4 结束语

实施新一轮退耕还林是利国利民的千秋伟业，是国家保生态、泽全民、澜经济的好项目，是精准扶贫的助推剂，广大农村地区特别是山区农村亟待需要这样优越的富民工程落实自己的面前。加快新一轮退耕还林的健康落地，需要综合考量当地存在的问题采取相应对策来达成。强化领导重视力度、加大政策宣传与普及、解决退耕地认定并及时调整、提高政策补助标准和确保经费能够专款专用是解决新一轮退耕还林更快落实的主要措施。退耕还林领导小组所属相关部门要加强对新一轮退耕还林的重视，科学理性应用相关措施促进新一轮退耕还林的顺利推进。