政治信任：概念、层次与功能价值

王瑶

[摘 要]作为民众与政治体系良性互动的重要体现，政治信任是民众对政治体系的一种积极评价、期待及支持。政治信任可以分为三个层次，由高到低依次为对政治价值、政治制度的信任，对政府的信任，对公职人员的信任。政治信任在政治生活与政治发展中的功能价值主要体现在提升政治绩效、维持政治稳定、增强政治合法性、培塑政治文化四个方面。

[关键词]政治信任；概念；层次；功能价值

中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2017）05-0051-06

一、 政治信任的概念界定

二十世纪七十年代以来，作为专门的政治学问题，政治信任日益受到学界的广泛关注和深入研究。目前为止，尽管学界对政治信任概念未形成统一认识，但在界定政治信任概念上形成了政治评价论、政治期待论和政治认同论三种形态，存在着某些共识。

学界对政治信任概念界定的共识主要有以下三种。一是可以视政治信任为公民与政治体系及其内部各要素之间的一种互动关系。良好的政治信任水平代表着公民与政治体系及其内部各要素之间的合作与趋近状态，因而政治信任的建设路径不应只针对公民或政治体系一方，而应从两者的互动关系中寻找突破口，探索增进两者之间相互了解的互动方式，进而积累政治信任。二是政治信任表现为公民的一种政治心理。这种心理建立在政治认知的基础上，代表着公民对政治体系及其内部要素的积极评价、期待或认同，公民的政治信任水平可以视为社会政治形势的晴雨表，通过审视政治信任现状可以判断社会政治生活的状况，因而能够为公共部门出台相应的路线方针或政策措施提供重要的社会心理依据。三是政治信任呈现一种动态过程。在公民与政治体系及其内部各要素的互动过程中，政治信任不断发生、发展、侵蚀与修复，因而政治信任的建设绝非是一劳永逸的，必须时刻关注政治信任的现状、特征与问题，防止政治信任危机的发生。

政治信任具有狭义与广义之分。从狭义上讲，政治信任作为民众在政治生活中的一种政治心理，指公民对政治体系及其内部各要素的信任。狭义的政治信任的主体为公民，客体为政治体系及其内部各要素。从广义上讲，政治信任作为一种政治现象，包括了政治领域中的一切信任关系。该观点认为社会中普遍存在的信任，都直接或间接地对政治信任产生影响，因而社会信任也应进入政治信任的研究视野。从这种意义上，广义的政治信任包括以下内容：一是公民对本国政治价值、政治制度、政府机构和政府官员的信任，即狭义的政治信任；二是政府对公民的信任；三是各政府机构间的信任；四是政治生活中公民之间的信任。

本文只探讨以公民为主体、政治体系为客体的政治信任，即狭义的政治信任。在综合分析国内外学者理论成果的基础上，本文将政治信任界定为：政治信任是公民在与政治体系及内部各要素直接或间接的互动基础上建构起来的表达其积极评价、期待及支持的一种政治心理。

二、政治信任的层次结构

政治信任的层次结构问题一直备受国内外学者的关注。通过分析学界的相关研究可以看出，政治体系具有复杂的结构，政治体系的观念与思想层面即为政治价值，政治体系强制性与规范性的表现形式为政治制度，政治体系的现实载体即为政府（其中政治体系的产出与成果表现为政府绩效，政治体系的动态运行主要体现为政府过程），政治体系的运行者是国家公职人员。在借鉴以往研究成果基础上，笔者将政治信任的对象分为三个层次：最高层次为公民对政治价值、政治制度的信任；第二层次为公民对政府的信任，主要包括两个方面：对政府绩效的信任与对政府过程的信任；最低层次为公民对公职人员的信任。分析政治信任的层次结构有助于我们分析政治信任现状，为深入剖析政治信任问题提供指南，为预防和化解政治信任危机指明方向。

（一） 公民对政治价值、政治制度的信任

1. 公民对政治价值的信任。政治价值作为政治体系的灵魂，本质上指公共权力的行为取向及目标追求。自由、民主、平等、公正、权利等，这些现代政治的基本价值共同构成了现代政治价值体系。政治价值彰显政治生活的意义，规范着政治生活的秩序，引领政治生活的方向，寄托着人们的政治理想和信念，因而具有最深刻的解释力和最广泛的接受者。政治价值作为人们普遍认可的准则，象征着政治领域独有的精神实质，影响着人们对政治体系的理解与评判，规范着人们的政治行为，是政治体系得以长久维系的精神支柱。从根本上说，政治信任来源于公民对于政治体系及其内部各要素彰显、维护并创造公共价值的信念与期待，公民对于政治价值的信任基于“政府是善的和必要的”价值判断，这种形成于认同政治体系公共性的信任兼具稳定性和持续性的特点，构建起政治信任最稳固的信任基础。政治体系在运行过程中必须公平地对待每一位公民，必须能够公平公正地分配社会价值，必须能够保障公民的合法权益，只有这样才能赢得公民对政治体系公共价值的信任与认可。政治信任的流失从根本上源于公民对于政治体系本应具有的 “公共”属性的怀疑，公民对政治价值的信任这一層面对于政治信任而言是至关重要的，如若公民开始从政治价值层面对政治体系提出质疑，将不仅导致政治生活的混乱与失范，而且会从根本上造成政治合法性危机，导致政治体系的崩溃。

2.公民对政治制度的信任。政治价值作为以观念的形式呈现的对政治生活的构想，需要渗透到政治制度中才能得以展现。新制度主义认为，制度的产生迎合了调节人的相互关系的需要。作为社会生活中的活动准则，制度起到了规范人类行为，维持正常秩序的作用。随着时代的发展，政治制度日益健全与完善，现代制度是迄今为止最复杂、最完备的政治制度，包括宪法制度、议会制度、政党制度、司法制度等，涵盖了政治生活的各个领域，交织成较为完整的现代政治生活的规范网络，提供着政治领域的活动规则，规范着政治生活的正常秩序，维持着政治体系的平稳运行。“要实施此制度，即先要对此制度有信心。”[1]（P4）“如果系统成员从来不给某种典则提供支持，那么支持的缺乏就会导致基本变量脱离其临界范围，并使得系统无法运行。”[2]（P335）这里的“典则”指政治制度。在现代社会，制度化成为政治生活的最大特征，如果人们普遍对本国制度不认同，那么这些制度不可能长久存在。“没有哪种纯粹的法律制度能够经受民众高度的疏远或怀疑，也没有哪种法律体系能够在法律无法获得高度信任和尊重的情况下有效运转。”[3]（P268）民众对政治制度的信任和支持，是其存在及有序运转的必要条件。当民众认同自己生活于其中的政治制度，认为其符合社会发展规律并具有公平、正义、进步的属性，这种制度在实施的过程中没有偏离自身的终极目标和价值，即使政府的某些政策或政府公职人员的行为令人失望，公众仍然会对政治体系及其内部各要素抱有较高的政治信任。endprint

（二）公民对政府的信任

公民对政府的信任主要体现在政府绩效与政府过程两方面。

1.政府绩效方面。作为公共价值的实现，政府绩效主要表现在经济的发展与公共服务的提供方面。李艳霞通过实证研究发现：“政治体系的治理绩效应当是当下中国公众政治信任的主要来源。”[4]佩里·K.布兰登、庞娟认为，通过实施健全的经济政策来提升公民的政治信任水平，是良好而有效的政府管理的关键因素。一般说来，当一个国家处于发展的初级阶段时，公民的需求暂时停留在物质层面上，政治合法性的取得主要依靠于经济的平稳快速发展，因此，在这一阶段中，经济发展水平能够对公民的政治信任产生很大的影响。但当经济发展到特定阶段，公民的物质生活水平达到一定程度，公共服务的质量与水平逐渐成为影响公民政治信任水平的关键因素。在此时，公民对政府的信任不仅关注经济的发展与物质数量的增加，更强调政府绩效结构的优化，关注自身生活质量的提高。这主要表现在两个方面。一是政府绩效结构是否平衡成为影响公民政治信任程度的重要内容，只有当政府绩效提升的同时兼顾社会公平与被边缘化的问题，才能真正有效地提升公民的政治信任水平。具体而言，现阶段经济的发展与公共服务的提供必须正确对待城乡差距、区域差距、个体差距，增加公民在公共价值与公共利益分配过程中的公平感。二是绩效质量成为公民评判政府绩效的新标准，公平与效率兼顾、绿色与可持续并存的经济发展与公共服务才能得到公民真正的认可，原来资源过度消耗、环境污染严重的粗放型经济发展方式越来越不被认同，必须坚持走以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式，走绿色发展之路。

2.政府过程方面。公民对政府过程的信任属于一种程序信任，即要求政治体系的运行过程能够坚持公平、民主、公正与开放。公民不仅期待政府绩效能够保持数量与质量的同步提升，也要求政府绩效实现的过程合乎规范，具有程序正义。政府过程是对政治体系的运行程序进行分析的一种方法和视角，主要考察政府决策的运作过程。区别于政府绩效，对政府过程的审视包括对公共政策的制定与执行等功能活动的动态考察。从过程视角展开分析，影响政治信任的因素主要表现为三个方面。一是政府过程的规范性。作为一种程序性要素，政府过程的规范性成为公民评判政府是否值得信赖的重要标准，主要体现为政府能否在法律的框架下依法行政。因此，必须建立健全法律法规，为政府行为制定程序、划定边界、明确权责，以保证政治过程的规范性。二是政府过程的透明性。有学者通过实证研究得出结论，政府的透明度与政府信任呈显著的正相关关系，政府的透明度越高公民对政府的信任水平也越高[5]。政府信息的公开是提高政府过程透明性的重要举措，为公民监督政府提供了窗口。充分、及时的信息公开有助于公民的知情权与监督权的顺利行使，激励着政府责任性和政策制定水平的提升，推动着公民对政府满意度的提高。三是政府过程的互动性。在政府政策制定与执行过程中尊重民意，时刻体现与代表着公民的意识，注重保证公民的参与权利，积极与公民沟通交流，这有利于促进信任关系的积累，增加政策的合法性，保证政策的顺利推行。

（三）公民对公职人员的信任

公民对政府的信任不仅取决于政府绩效产出及其政府过程表现，也在公民与政府的互动中进行构建与形塑。公共权力需要具体的人来行使，政策需要具体的人来执行，公民与政治体系的互动最直接地体现在与公职人员的互动中。公职人员能否赢得公民的信任在很大程度上影响着公民对政府的信任水平，公职人员及其表现成为公民建立在理性与情感基础上综合评判政府的基本依据。综合来看，公众对政府公职人员的审视与评价主要集中在两个方面。一是公职人员自身的能力与专业素养。即在公民与公职人员的互动过程中，政府公职人员是否有能力有效回应公民的诉求。在现代社会，公民诉求日益多样化与异质化，不同类型的公民提出不同的互动诉求，不同的互动模式产生了不同的互动体验，如果公民在与公职人员接触的过程中，后者存在能力欠缺、专业性不足、办事效率偏低的问题，或是缺乏服务意识、高高在上、态度傲慢等，都将直接导致公民对政府信任的下降。二是公职人员的职业道德。公职人员能否克己奉公、廉洁自律在很大程度上影响着公民对政府乃至整个政治体系的信任。当公职人员的职业操守得到公众广泛认可时，政治信任就能维持在一个良好且稳定的水平；当公职人员辜负公众给予的信任，出现权力寻租、违法乱纪问题时，公民的政治信任水平将不可避免地下降。如果公职人员偏离公共价值，违背行政伦理与职业道德，渐渐超越了公民的信任底线，势必会影响公民对政府乃至政治制度、政治价值的信任，动摇政治合法性的基础，必须给予足够的重视。

上述三个层次的信任在政治信任层次结构中的地位与作用既互相独立又相互影响。具体说来，公民对政治价值、政治制度的信任是维系政治系统良性运转、构建良善政治秩序的基石。在公民相信自己所属国家的政治制度是公平正义的并且能够维护公民根本利益的情况下，即使公民对政府政策或公职人员的表现表示失望，仍不会对国家以及本国的政治制度产生根本性的不信任。政治信任作为一种互动关系，公民是否信任政府，一方面取決于政府的客观表现，即政府绩效与政府过程等方面；另一方面取决于公民评判政府时采取的主观标准，这一标准与公民的年龄、情感偏向、理性与经验密切相关，同时受本国文化的影响。公职人员作为政治行为体，在一定程度上代表着政府，其行为、态度、能力在与公民互动过程中影响着公民对政府的综合评判，公民对公职人员的不信任达到一定程度后，很可能会导致公民对政府信任水平的降低。

三、政治信任的功能价值

（一）提升政治绩效

社会网络理论认为，效率与信任具有密切关系，一个充满信任的网络能够释放巨大的能量，从而对政府的运行效率产生广泛的影响。政治信任成了政府有效治理的前提与基础，公民政治信任的积累可以在政策的实施过程中减少中间环节、破除障碍并节约成本，“一旦信任被给予某个行为者，他就成为一种节约信息和信息成本的有效手段”[6]（P337）。当民众对本国的政治体系及其内部各要素存在较高的政治信任时，民众会相信公共政策制定与执行的出发点都是为了维护公共利益，并且主动服从和积极配合公共政策的实施，“不管成员对当局行动是否明智有何种感想，服从都将从对政治秩序适当性的某些起码信任中产生”[2]（P6）。正如阿尔蒙德所说，政治信任作为一种情感指向，对提升政治绩效具有重要作用，“能够成功地利用这些需求或感情推动力的政体，可能降低其实施政策所花的代价，或者保持一种超过其能力的表面价值的生产力水平”[7]（P468）。反之，一旦政治信任流失严重，政府政策、法令的推行必将遇到阻力、无法有效实施，进而对政府绩效产生消极影响。因此，现代政府必须高度重视政治信任的作用，与公众建立起良好的政治信任关系，以期用较低的成本取得更好的政治绩效。endprint

（二）维持政治稳定

政治稳定是政治发展的前提。没有稳定的政治局面，国家政治、经济、文化各方面的发展都会受到制约，而政治信任提供了政治稳定的基础。“大众政治文化对于民主的长期稳定是极为重要的：政治文化通过提供一种信任气氛和大众支持的持久基础而使民主得以稳定。”[6]（P45）具体而言，政治信任的政治稳定功能主要体现在两个方面。一是政治信任具有维护政治秩序作用。“信任具有维护社会秩序的一般功能，并且为不断相互作用的行动者和体制提供认识的和道德的期望图式。”[8]日益积累的政治信任在政治生活中营造了一种心理秩序，能够有效降低公民对不确定性与风险的担忧，满足了人们对于安全的需要，构建起一种事实上的秩序，并对人们的行为产生一种内在的制度约束，从而有效维护政治稳定。二是政治信任能够积累社会资本。“社会资本是使民主运转起来的关键因素”，而社会资本中诸如信任、规范以及网络等，能直接促进自愿合作的形成以及集体行动困境的解决[9]（P195）。政治信任作为社会资本的一种重要表现形式，作用于政治生活中，能够推动政治合作，促进政治生活集体行动困境的解决，避免冲突发生，进而维护政治稳定。

（三）增强政治合法性

当政治秩序、政治权力合乎社会规范，并得到了民众的广泛认可时，政治秩序、政治权力就具有了政治合法性。政治合法性是政治统治得以维系的前提，而政治信任是促进政治合法性形成的动力。首先，政治信任催生政治合法性。在现代社会，信任被认为是人们安身立命的前提和基础。人们对自身以外的事物做出信任与否的判断，这可以为他们的进一步行动提供指南。政治体系处于个人以外的环境，人们同样会对政治体系做出信任与否的判断，而行为的发生依赖于信任的出现，只有人们信任政治体系才会出现对政治体系认可或支持的行为。因此，政治信任是政治合法性产生的重要前提条件。其次，政治信任的水平在一定程度上关乎政治合法性的牢固程度。在现代社会，合法性不仅包括统治的合法权利，而且包括统治的心理权利。合法性代表着人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的[10]（P6）。因此，合法性的取得在很大程度上依赖于民众支持与信任的获得，在于使民众相信政府具有创造更美好生活的能力。建立在公民政治信任基础上的合法性才是真正牢固的执政，合法性随着政治信任的提高而增强，执政基础也就更加稳固。反之，虽然政治信任的流失不一定会导致政治合法性的崩塌，但当公民对政治体系各个层次都表现出不信任时，政治合法性的基础必将受到严重侵蚀。

（四）培塑政治文化

阿尔蒙德指出，政治文化作为一个民族政治生活中占主流的政治信仰、态度与情感，对于未来的政治行为具有重要的强制作用。应该说，作为民众对政治体系及其内部各要素的理性认知与政治情感，政治信任属于政治文化的重要组成部分，其自身也可以看作是政治文化的产物；反过来，政治信任也同样具有培塑政治文化的作用，影响着政治文化的走向与传承。弗朗西斯·福山在比较了美、日、德和中、法、意等国的信任状况后指出，不同的文化土壤培育不同的信任类型，而不同状况、不同程度的政治信任会产生不同的经济、社会效益，形成不同的社会资本，以此对政治文化起培塑作用，而“所谓社会资本，则是在社会或其下特定的群体之中，成员之间的信任普及程度”[11]（P35）。由此可见，政治信任是培塑政治文化的重要力量。政治信任的积累逐步培养出一种政治信任文化，这种信任文化赋予了政治文化新的元素。例如，从公民与政府的契约关系出发，政治信任本身内含政治体系对于公民的责任与承诺，政府必须履行责任、践行承诺才能得到公民的信任。因此，责任意识与政治信任文化联系密切，并对政治文化产生潜移默化的影响。再如，现代政治信任包含着一种制度化不信任，即内化不信任的政治制度与政治原则（如公民听证与权力监督）来赢得公民自发的信任。制度化不信任彰显了公共批判精神，是政治信任的一种重要形态，在本质上体现着对公共权力的怀疑，积淀为法治与宪政精神，成为政治文化的一种重要的价值理念。此外，政治信任文化蕴涵的开放、回应、服务、公共精神等现代理念，都构成现代政治文化的基本要素。

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责任编辑：何敬文endprint