住房保障中中央与地方职能划分和改革思路

张娟锋+虞晓芬

住房保障是事关广大中低人群的基本保障之一，也是中央与地方政府重点推进与着力完善的政府职责之一。当前，住房保障工作在各层级政府之间的职权与责任划分还有待明确与优化。一方面，现行的住房保障依赖于行政命令方式下达保障性住房建设目标，不区分各地原有的住房基础、市场化程度和居民消费能力等实际情况而采取一刀切的办法，要求在“十二五”期末保障面达到20%的做法，挫伤了地方政府的积极性。另一方面，目前对地方政府住房保障监督机制不健全、考核机制缺乏也造成了地方政府积极性不高、要素保障不落实、保障绩效偏低。因此，需要明确现有分工的优势及其问题，从兼顾效率与公平原则出发探索中央与地方在住房保障的职责与财政支出职责，持续推进我国住房保障体制机制建设。

一、推进中央与地方政府职责划分的关键点

1.有效控制住房问题的社会风险

现实中有两类因素在中央与地方之间的事权划分中起显著作用：一是经济效率；二是政治收益。住房保障作为一项具有规模效应的公共产品，如果某一地方具有其独特的政治利益或偏好（例如，可以提高地方政府的威信，增加区域稳定性），则其提供方式有可能是地方政府的自愿行为。在现有的分工模式下，尽管地方政府是住房保障上的执行者和实际受益人，但政治收益不明显。在官员提拔机制中，地方经济发展水平依然占据主导地位。也就是说，当地政府并不承担住房保障所产生的政治风险，也没有因此而被免职的风险。而中央政府作为总负责人，如果住房保障产生了社会问题与政治风险，最后承担人则是中央政府。因此，在调整中央与地方职权时，需要考虑到目前我国政治管理体制与住房保障的特殊性，即执行与受益主体在地方，风险承担主体在中央。在地方住房保障监督功能不足的条件下，中央政府的监督依然是必要的。调整中央与地方的职权，需要完善与强化中央的监督职能，而不是完全放权。

2.形成“有效保障”的核心目标

保障性住房建设的核心目标应该是“有效保障”中低收入家庭的基本需求，而建设的规模、结构与区位应当服务于这一根本目标。保障性住房本质上是政府为实现其住房保障政策目标而采取的一种供给端补贴工具。相应地，保障性住房建设必须服从于政府的既定住房保障政策目标。只有建成的保障性住房为这一政策目标的实现做出了贡献，才是有价值、有意义的。相反，如果开工（甚至建成）的保障性住房因为位置过于偏远、供给结构不合理等问题未被认购或认租，又或者建成的保障性住房虽然被认购或认租，但因为存在区位偏远、配套设施不足等问题，并没有实现补贴对象家庭居住质量和生活质量的实质性提升，甚至给其带来更大的不便，这样的保障性住房无法服务于政府的住房保障政策目标，换言之不是一种“有效”的保障性住房供给。这种无法形成“有效供应”的保障性住房建设实际上是一种公共资源的浪费，而且开工/建成数量越大，浪费也就越大，很有可能招致社会公众的不满和抨击。

因此，有必要明确提出以“提供有效的保障性住房供给”作为地方政府保障性住房建设的核心目标，从而确保保障性住房建设发挥实效，真正服务于补贴对象家庭居住质量的改善，真正服务于住房保障政策目标的实现，变“形象工程”为真正的“惠民工程”。相应地，有必要以各种类型保障性住房的“有效保障”取代目前的“开工量”指标，并使之逐步成为从提出地级市年度建设任务、分解下达市县建设任务、制定建设实施计划、组织项目实施到考核任务完成情况的全过程中所使用的核心指标。所谓“有效供应”，将其定义为完成建设、达到规定质量要求，并被补贴对象家庭实际承租或认购，进而为解决补贴对象家庭住房问题发挥了实际作用的保障性住房的套数。换言之，保障性住房只有同时满足了“完成建设”“达到规定质量要求”“被实际承租或认购”这三项要素，才能够被认定为形成“有效供应”，各级政府职能部门或项目实施主体才能被认定完成了给定的建设任务。

根据公共政策理论基本原理，政府公共政策目标通常需要具备一定的层次性，即除了最终希望实现的核心目标外，还需要具有一系列为核心目标服务的、更为细化和具体的中介目标，以及围绕各中介目标形成的、具备实践意义的操作目标，从而形成完整的目标体系。具体到地方政府保障性住房建设过程中，为了实现“提供有效供应”这一核心目标，有必要以“形式多样、数量充足、质量适宜、结构合理”作为中介目标，并相应提出操作目标，形成一个多维度的目标体系。

二、中央与地方职责分工的思路

“选择性集权”是指在中央与地方事权划分过程中，针对某一项地方公共产品供给权的具体划分。中央政府主要从两个方面进行考虑：一是，一项权力由中央政府集权时，所可能失去的由地方分权提供公共产品所产生的供给效率的改进和提高，以及满足民众需求和促进地方经济增长等好处；二是，当权力从中央授权地方之后，由于地方软预算约束的存在，地方政府在提供某些公共产品时所可能给中央政府造成的“财政风险”或“财政风险效应”。当分权所导致的潜在“财政风险”大于中央集权所丧失的效率改进等好处时，中央政府将选择集权，不向地方下放此权力；反之则采取分权。目前，缺乏中央集权的住房保障工作很难推进，而过度集权又会导致住房保障失去效率。因此，中央政府有必要进行“有选择的集权”，即控制和强化监督权。同时，通过中央的适度财权（专项补贴），平衡地区间的差距。

1.下放住房保障的事权与财权至市县政府

在保障房的建设上，中央统一决策的模式短期内效果明显，但长期难以持续。中央政府通过申报的方式，由省级政府汇总本地区住房保障年度目标（核心指标是各类保障性住房的“新开工面积、套数”“完工面积、套数”“年度投资额”等），指标由省级政府汇总后，汇报至中央政府。中央政府参考该指标以及地区经济发展状况、房地产市場、居民支付能力等诸多因素后进行决策，确定全国住房保障的指标。目前的决策方式，更多体现了中央政府的全局考虑，而在实际执行中，受区位选址、教育医疗配套、道路交通、职住分离、社区环境、自然环境等具体因素的影响，效果并不理想。endprint

在这一轮的中央与地方事权划分中，住房保障的事权与财权应当会划归地方政府。事权下放的一项重要内容就是由地方政府决定住房保障的覆盖面，自行决定住房保障的五年、三年及年度具体指标，然后报中央政府备案。与事权下放的同时，财权也应当相应地下放，做到财权与事权一致。

通过下放决策权，让市县政府真正成为区域住房保障的实际决策人，包括该区域内的住房保障规划、住房保障政策制定、保障规模、保障方式等，充分授权给地方政府（见图1）。市县政府依据本区域的社会经济发展水平、房价水平、支付能力等实际情况，在财政承受范围内制定本区域的住房保障规划和政策。当然，在这一过程中，地方政府也要承担住房保障失职带来的政治风险与责任，而这种风险的判断则需要强有力的监督考核体系。

2.完善并强化中央与省级双层监督考核体系

在下放事权与财权的同时，中央政府需要构建与强化监督考核体系。研究表明，“有选择的集权”是我国在推进中央与地方共担的公共服务品的有效模式。有选择的集权，就是在公共服务品供给中，中央政府需要承担全局性的政治风险，需要掌控一部分控制权。在住房保障中，中央政府作为承担政治风险的最后责任人，理所当然地应当具有相应的权利，而强有力的监督权是中央政府应该加强的权力。现阶段中央政府适度集权，形成对省、市、县政府强有力的监督，依然是推进住房保障工作必不可少和维持现有体系效率的关键点（见图2）。

但是，需要明确的是，监督管理权并不针对具体的县市设定具体指标，打破以后按年度考核省市县的“数量指标”，转而考虑从住房保障的有效性角度设置指标体系。

转变现有的数量指标考核思路，在充分授权的基础上，从“保障对象——人”的视角进行评价市县政府的住房保障效果。从单纯强调“开工数量”“竣工面积”到形成以“有效供应”为核心的多维度目标体系，这不仅是一种指导思想或政策理念上的提升，还需要通过一系列政策措施或制度安排，使其具体体现到地方政府保障性住房建设的全过程中。

一是在“明确任务”阶段逐步引入“有效供应”概念。作为最为核心的一项改革举措，在制定保障性住房建设五年规划、明确地级市保障性住房建设年度、分解实现任务的过程中，引入“有效供应”指标，并以此作为核心，进而通过发挥其导向作用，推动后续措施的出台实施。具体实践过程中，根据“路径依赖”原则，可以考虑首先将“有效供应”作为现有“开工量”的辅助指标，之后逐步强化“有效供应”指标的重要性，最终实现以“有效供应”为核心指标。

二是逐步强化对各级政府保障性住房建设任务完成情况的考核机制。从“事后评价”和“人的角度”出发，围绕“有效供应”这一核心设置若干考核指标，定期考察各级政府（尤其是市县级别的政府）对既定保障性住房建设任务的完成情况，督促其投入保障性住房建设。具体而言，从“有效供应”的内在涵义出发，考核过程中既有需要继续采用“开工套数”等指标考察各级政府在保障性住房建设方面的实施情况，更有必要同时通过“出售/出租套数”“申请家庭平均轮候时间”等多个指标，考察政策实施效果。

三是完善、细化保障性住房相关标准、规范和任务要求。相应地，从“事前管理”和“人的角度”出发，地方政府有必要围绕保障性住房区位条件、社区环境、配套设施、公共基础设施等方面的要求，制定若干标准或规范。同时，在制定和分解年度保障性住房建设任务时，也有必要在这些方面提出更为细化、明确的要求，以确保建设的保障性住房在质量、结构等方面能够达到特定标准。加强对补贴对象家庭需求特点的调研和了解。要实现“质量适宜”“结构合理”的目标，必须以对补贴对象家庭住房需求特点的准确把握为前提。只有本着“以需求定供给”的原则，以补贴对象家庭需求特征作为规划、设计和审批的主要依据，提高供给和需求在各个维度上的匹配程度，才能确保更多的“开工量”转化为“有效供应”。

基金项目：

本文是教育部重大攻關项目“我国城镇住房保障体系及运行机制研究”（Z20130253）研究成果 。

陈品禄/责任编辑endprint