诚信价值观融入信用立法研究

吴弘

内容摘要：诚信不仅是道德问题，也是法律问题，诚信价值观理应成为法律价值内涵。诚信与法治是相辅相成的关系，诚信是基础，法治是保障。建设良好的市场信用体系，关键是建立完整规范的信用制度，将信用行为纳入制度管理体系。我国目前尚无一部完整的规范信用活动的法律，信用规范零散分布在诚实信用原则、债权制度、产权制度、信用信息的收集和利用制度等相应立法中。对此，应加以专门立法，以诚信价值观指导信用立法的制度设计：确定信用信息采集、加工、查询、利用的最大诚信规则；构建信用激励与信用约束的诚信奖惩规则；此外，关于信用文化与信用环境建设，关于信用的修复等，也都要按诚信价值观的要求制定法律规则。

关键词：诚信 信用行为 信用立法 法治 社会主义核心价值观

诚信是中华民族的传统美德和伦理标准，也是社会主义核心价值观的道德基石，其价值内涵只有通过法律的激励与强化才能内化为人们的自觉行动。在国家与各地努力建设诚信社会、加快信用立法的时刻，重视诚信价值观融入法制建设具有十分重要的现实意义。

一、诚信价值观的基础属性及其与信用的关系

价值观是个人对客观事物或自己行为的意义、作用、效果的总体看法，核心价值观则是在一国中居于主导地位、引领社会价值走向的价值观。〔1 〕社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的高度凝练和集中表达，是保障国家与社会治理的思想基础和重要工具，是提升民族与人民境界的精神支柱和行动导向。

诚信价值观，是社会主义核心价值观的重要组成部分，也被认为是最基础、运用最广泛的价值观。诚信即真诚、诚实、守信、信用、信任，言行一致、表里如一，兑现诺言、实践成约，取信他人、真诚待人，相互信赖、相互友爱，诚实劳动、恪守信用，公平交易、童叟无欺，实事求是、律己担责，求真务实、脚踏实地，其内涵亦十分丰富。

诚信是道德基础。诚信是人类社会千百年传承下来的道德传统，中国传统文化历来注重个人内在的道德修养、人格完善，并视其为服务社会、奉献天下的个人品行的根本要求和社会评价。孔子曰：“人而无信，不知其可也。”孟子曰：“诚者，天之道也；思诚者，人之道也。”诚信是做人的基本准则，是立身之本，是人的内在修养与外在行為的统一，是个人道德追求的至高境界和社会道德评价的根本标准。诚信也是社会存续发展、健康运行必备的道德基础，在人际交往、社会秩序、文明传播领域发挥着重要作用。诚信在新的历史时期被赋予了新的内涵和效力，诚信不再是一种单纯的道德信念，还成为一种规范要求，其精神已融入当代法律规范和经济制度之中。〔2 〕

诚信是经济伦理准则。繁荣的商品生产与交换是市场经济的基本表现，因此市场经济也是一种交易经济，不同的市场主体有各自的利益诉求，为了保证不同主体之间平等有序、连续不断地进行公平交易，人们通过彼此约定的契约和相互认可的市场规则形成了公平交易的外在保障，而市场主体的内心的诚信与自律则是公平交易的内在基础。亚当·斯密在早期曾深入探索了“内心的那个人”的问题，认为人们的理性、道义、良心是人类社会生存的道德基础，也是市场存在的道德基础和约束条件。〔3 〕诚信的企业才具有竞争力，诚信的营商环境才可能吸引投资，诚信的市场才可以持续发展。社会主义市场经济只有以诚信作为基石，才能持续有序地运行与健康发展。因此，确立经济发展目标与规划，出台经济社会政策和重大改革措施，开展各项生产经营活动，必须讲社会责任、讲社会效益，合法经营、公平竞争、诚信守约，市场经济和道德建设良性互动。

诚信是政治伦理取向。诚信是立人和立业之本，也是立国之基。诚信向来是国家治理、社会稳定发展的重要保证，正如《左传》中说的，“信，国之宝也”。祸莫大于无信，为政者若损信于民则国必乱，失信于民则国必危；为政者欲长治久安，必须率先垂范，讲求诚信，取信于民。如今健全社会主义民主政治，发展社会主义政治文明，同样需要诚信，政府的每一项政策、各级干部的每一言行，都要更公开、更规范、更廉洁高效，强化服务意识，主动接受监督，树立透明政府和诚信政府的形象。

诚信价值观在社会主义核心价值观中具有基础地位，是各项价值目标或价值追求的立足点，是社会主义核心价值观各要素之间互相联系的连接点，〔4 〕所贯穿的领域也最为广泛。诚信价值观不仅表现为以诚立身、以信立世、进而立身济世的个体约束，也表现为对等交往、两不相欺、彼此公平的人际准则，还表现为民间伦理规范、社会伦理底线的社会氛围，并逐渐提升为主流价值观。〔5 〕诚信是道德伦理健全、市场规范健全、民主政治建设、思想文化建设的重要内容和基本前提，诚信价值观是决胜全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国的社会价值支撑和思想基础。

诚信不仅是道德问题，也是法律问题，诚信价值观理应成为法律价值内涵。法律价值是指法律满足人类生存和需要的基本性能，是法律对人的有用性，也是人对法的期望、追求和信仰。法律价值是法的理想状态，是人的相关思想与行为的目标与评价，是实现法的具体功能与作用的基础与指导。法律价值体系包括了诸如正义、自由、公平、效益、秩序、安全等法的价值目标。而诚信价值观作为核心价值观之一，应该成为其他的社会价值观的依据，法律价值不仅要与诚信价值观在文字上相吻合，而且要真正在公平正义、诚实守信、守法履约等实质内容上与诚信价值观高度契合。

诚信在市场经济条件下具有特别的意义。市场经济是建立在全社会诚信基础之上的法制经济，稳定可靠的社会信用体系是市场经济有效运行的基石。每个市场主体遵照法律并恪守信用，不仅因在市场和社会上获得良好信誉而获得发展机会和竞争优势，也共同造就了协调、合作、有序的市场环境。

诚信与信用是两个相关联又有区别的概念。诚信反映的是主体诚实守信的品德和人格，信用体现的是主体双方建立的一种社会关系，虽然在经济交易中两者都涉及实际利益，但各自的着力点不同。诚信属于道德范畴，是主体的主观意识，是价值观。信用是商品生产和商品交换发展到一定阶段的产物，信用与货币流通紧密相连，与金融唇齿相依，现代金融业就是在信用和货币相互促进中诞生的，并依赖信用存在和发展。经济学中的信用被解释为以偿还为条件的价值运动的特殊形式，包括不可分割的两方面内容：一是履约承诺，债务人在法定或约定的期限内保证支付款项的主观愿望，与债务人的道德品质有直接关系；二是履约能力，是债务人在特定的期限内实现付款或还款的经济能力，与债务人的经济状况有密切关系。〔6 〕马克思也认为：“信用，在它最简单的表现上，是一种适当或不适当的信任，它使一个人把一定的资本额，以货币形式或估计为一定货币价值的商品形式，委托给另一个人，这个资本额到期一定要偿还。” 〔7 〕endprint

在法律尤其是在民法中，诚信是种义务责任和基本原则，信用则是经济关系与具体制度。诚信的本意是行为人自觉按照市场制度中对等的互惠性原则办事。在订约时，诚实行事，不欺不霸；订约后重信用，自觉履约。如《瑞士民法典》第2条第1款规定，“任何人都必须诚实、信用地行使其权利并履行其义务”。而信用的法学诠释有两点：一是将信用与商品交易行为联系在一起，如《牛津法律大辞典》解释的信用为：“得到或提供货物或服务后并不立即而是允诺在将来付给报酬的做法。”“一方是否通过信贷与另一方做交易，取决于他对债务人的特点、偿还能力和提供的担保的估计。” 〔8 〕二是认为信用是主体在社会上应受的、与其经济能力或财产地位相对应的经济评价，也指一般人对于当事人自我经济评价的信赖感（信誉）。〔9 〕

二、诚信价值观融入信用立法的理论分析

（一）诚信价值观与法治

社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂，把核心价值观融入法治建设是全面依法治国的必然要求。法律体现了鲜明价值导向，核心价值观的要求体现到立法之中，就转化为刚性约束力的法律制度，成为人们的共同认知和自觉行动。法治就是依照法律制度进行治理，调节和整合人们相互间利益关系，包含了立法、执法、司法、守法。诚信与法治是相辅相成的关系，诚信是基础，法治是保障。

法治需要诚信价值观的引领。不同的价值观会产生不同性质的法，早年资本主义市场的初期就过于强调利益而忽视诚信，此时的法也就难以阻止追逐私人利益而不顾道德的现象发生。我国如今处于市场经济建设和社会转型时期，也显现出社会生活的复杂化和个体价值的多元化，法治建设更需要以积极价值观指导而不受消极价值观的影响，诚信价值观被赋予了重要的使命。强调以诚信价值观来主导法治，正是回归价值、推进社会治理、优化营商环境的重大举措。

诚信价值观需要法治的保障。诚信是目标与结果，法治是目标实现和结果巩固的保障。如果没有法律的强制力作为后盾，守信受益、失信惩戒就是一句空话，诚信也难延續与传承。法律的规范和保障作用，使诚信价值观由道德观念与评价转变为主体义务与责任，由软性要求演化为硬性约束，将内心自律强化为外力制衡，从个体自觉集中到社会规范，把零散的标准上升到常态化的制度，法治是诚信核心价值观深入人心的有力保障和必由之路。

诚信与法治是互动关系，彼此互为条件互为支撑，诚信建设引导法治建设，法治建设推进诚信建设，诚信法治也是依法治国与以德治国的有效结合。国内学者对诚信价值观与法治的关系有较多的研究。如有学者认为诚信观是在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化的重要伦理基础。〔10 〕还有人认为，诚信是构建法治的精神基石，没有诚信，就没有对法律的信仰与崇尚；没有法律的强力保障，道德倡导就会变得苍白无力；诚信和法治之间只有相互互动，才能发挥更大的作用。有专家指出，法治是解决诚信缺失问题的有效方式，将诚信价值观的要求融入市场经济法治建设之中，使其转化为具有刚性约束力的法律制度和规范，方能确保社会诚信的有效实现。〔11 〕

由于我国诚信法治建设相对滞后，市场交易、经济活动中还不同程度地存在诚信缺失问题，其中食品药品、金融投资、工程质量、安全生产、招标投标、知识产权等领域存在着比较严重的欺诈、失信现象，危害了社会经济秩序和人民群众人身财产安全。〔12 〕究其原因，社会转型期观念冲击、信仰丧失、道德滑坡、价值观扭曲都难辞其咎，特别是立法不全、执法不严责任更重。在市场经济领域重树诚信价值观，重建诚信体系，必须依靠法律制度的权威性和强制力。

（二）落实诚信价值观需要信用立法

《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》要求加强重点领域立法，把法律的规范性和引领性结合起来，使法律法规更好地体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。并具体要求加快形成保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管的体制机制，促进社会诚信建设。信用立法正担负着这样的重任。诚信价值观体现在市场经济立法中，首先就是要融入信用立法。

现代社会不仅要使信用存在于观念层面上，更应该上升到法律的规则、制度、原则的层次。通过确认信用利益、责任，由司法实践予以国家强制保护。建设良好的市场信用体系，关键是建立完整规范的信用制度，将信用行为纳入制度管理体系。信用法制通过约束、引导，惩戒失信与激励守信，不仅有利于维护良好的社会信用秩序，而且还有利于培养人们的信用习惯，把信用作为自己内心的需求。

一般的追究违约责任、违反法定义务的规范，并不能代替专门的信用立法。信用立法作为信用体系的重要组成部分，是我国社会主义法律体系的一项重要制度，信用立法将改变信用无法可依的局面，对完善社会信用体系和法律体系起到积极作用。

首先，信用立法是维护市场经济秩序的必然要求。信用是现代市场经济交易的一个必备要素，信用立法就是从源头上净化经营环境，规范市场经济秩序，防止交易欺诈与违约，保证市场经济的稳定健康发展。信用立法有利于促进信用经济的有效运行。信用法律制度的建立，不仅可以使信息动态化，使每个市场主体的信用状况可监督，还可以通过严格的惩戒机制，加重失信成本，打击信用违法行为，营造出良好的信用环境来维护信用经济的稳定运行。

信用立法有利于防范金融风险。建立在信用基础上的金融行业是个高风险领域，风险一旦积聚过度转化为金融危机爆发出来，将对社会经济造成极大的危害。金融风险主要表现为两个层次：从微观层次看，由于社会信用基础薄弱，信用欺诈与违约现象较多，对金融部门的财产构成严重危害；从宏观层次看，是金融部门的信贷结构不合理，信贷资金过于集中，信贷质量不好，不良贷款率和坏账率居高不下。建立和完善信用法律制度，从两方面有助于金融风险防范：一是有利于提高社会成员的信用意识，创造一个良好的信用氛围，从而达到维护市场秩序、减少信用欺诈与违约的目的；二是减少金融活动的不确定性，改变金融部门不合理的信贷结构，在总体上提高金融部门的信贷质量。endprint

信用立法有利于扩大市场交易。扩大需求从理论上讲可以从扩大投资需求和消费需求入手，但投资和消费都依赖信用基础。想要防控投资和消费的信用风险，仅仅依靠诚信的道德原则己经远远不够，信用立法才是真正的保障。从各国实践的效果看，信用法律制度保障会激发投资、消费的愿望与积极性，也有利经营机构因此扩展业务、增加利润收入，还能起到提高大众生活水平、调整消费结构、带动经济发展的积极作用。

信用立法有利于规范网络经济的健康发展。随着科学技术发展的增速和创新创业热潮的兴起，网络经济时代已经悄然出现。包括互联网金融在内的网上交易既活跃了流通交易，也加大了风险，它不仅有线下信用风险的延伸，还有网络自身匿名的安全风险。保障网络交易安全，除了技术不断成熟外，相应的信用法律制度是不可或缺的条件。

其次，信用立法是建设良好社会秩序的前提条件。在市场经济体制下，社会经济活动的正常运行，有赖于规范的市场经济秩序，而健全的法律制度是整顿和规范市场经济秩序的重要保障。信用立法有利于以我国从小农经济为基础的、以道德信用为核心的传统信用观逐步向以社会主义市场经济为基础的、以资本信用为核心的现代信用观转变，从而净化道德风尚、促进良好社会秩序的建设。

倡导社会诚信需要信用立法的支撑。在市场经济要求一切市场参与者在市场活动中遵循诚信原则。但信用法律缺位，使得市场中的失信行为未得到惩治，失信所得的巨大利益则起到负向激励作用、诱发更多的失信，从而发生信用危机。因此，要确立诚实守信观念，打造良好的信用环境，信用法律制度不可或缺，完善信用立法是重建诚信的重要环节。

提升政府与司法的公信力，加强反腐败也需要信用立法的配合。我国的社会主义市场经济快速发展向我国的民主政治建设提出了更高的要求。虽然信用立法偏重商事，但也必然与提高政府和司法公信力的制度建设相互影响，特别是信用立法有效运行所创设的环境，将有效促进官员个人财产申报和个人资产评估制度实施，有利于及时发现腐败，起到防腐反腐的作用。

再次，信用立法是適应经济全球化的现实需要。在经济全球化的新形势下，我们要在更大范围、更宽领域、更高层次上参与国际合作和竞争，需要建立符合现代市场规律和国际市场惯例的制度，并循此形成行为习惯，其中就包含完善信用立法。同时，通过信用立法极大地改善信用环境，也是吸引投资、贸易的直接因素。

信用立法是市场开放背景下应对国际挑战的要求。随着服务业全面开放和人民币国际化的深化，传统服务业直面境外机构的竞争冲击。国内类似个人金融业务等因受信用状况的制约发展缓慢，现在需要扩大这些信用相关市场并开辟新的业务领域，加强信用立法以完善个人信用环境就成了当务之急。另外，参与全球经济金融规则的制定，为国际社会提供公共产品，也需要我们在信用立法的基础上形成较高的信用标准，以便获得国际商务通行证。

当前我国信用立法及信用法律体系建设相对滞后。我国目前尚无一部完整的规范信用活动的法律，信用规范零散分布在相应立法中，主要体现在以下几个方面：

一是法律中的诚实信用原则。随着社会的进步，信用上升为法律因素，成为民商事立法的基本原则之一，并渗透到相应制度之中。新颁布的《民法总则》第7条规定：“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。”诚信原则成为人们理解、执行法条的指导思想，也具有一定的约束力。当然，由于诚实信用原则内容的模糊性、抽象性，在司法实践中对于违背诚实信用原则的现实行为，往往无法直接惩处。

二是债权制度。买卖双方互有给付时间差的商品交换，涉及信用问题。以偿还为条件的信用价值，反映信用的法律制度就是债。债首先确认在商品交换中让渡商品与现实价值之间存在时间差距的合理性，同时又保证这种差距可以消除，即保证这种经济利益的不平衡状态趋于平衡，这样便从法律上保证了商品交换的顺利进行，〔13 〕由此可以更直接地认为债的本质就是信用。

三是产权制度。作为社会信用的经济基础，产权制度的基本功能是给市场主体的经济活动提供一个追求长期利益的稳定预期和重复博弈的规则，从而使人们自愿地去遵守信用。产权制度缺位，就会促使人们不顾信用不计后果，千方百计追求短期利益而忽视长期权益。这种缺位使市场主体丧失了建立社会信用体系的规则前提与制度基础。〔14 〕

四是信用信息的收集和利用制度。通过征信系统，归集、整理、储存市场主体的信用信息，并在一定范围内公布或供相关主体查询，以此选择市场交易对手和防范风险，也成为惩戒失信的依据。此举在于将道德规范上升为法律规范，促使个人或企业借助于确立的规则，建立和维持自身的信用（信誉）。信用的形成和评价都不仅是个体的行为，其中也有政府的管理行为和市场的商业运作。近年来，相关法规陆续出台，是信用信息进入市场交易和社会管理的重要标志。2013年3月15日正式实施的我国首部征信法规《征信业管理条例》，明确中国人民银行对征信业和金融信用信息基础数据库运行机构的监管；国家金融信用信息基础数据库为防范金融风险、促进金融业发展提供相关信息服务。2014年10月1日起施行的《企业信息公示暂行条例》具有里程碑意义，旨在通过信用信息实现市场资源配置和政府有效调控双赢。有关个人信用信息和企业信用信息管理的一系列规范性文件的制定开始了信用信息运用的过程。

其他方面如确认资信能力的主体资格制度，赋予产权公信效力的物权公示制度，保障债权充分实现的担保物权制度，防止滥用独立人格和有限责任的“揭开公司的面纱”制度，针对恶意逃废债的强制执行制度等，也都涉及信用的保障。近年来，国务院发布了一系列社会信用体系建设的指导意见，起到了规范作用。2017年6月，上海市十四届人大常委会第三十八次会议表决通过《上海市社会信用条例》，开创了地方信用综合立法的先例。

从总体上看，我国目前的社会信用体系建设虽然取得一定进展，但现有信用立法与经济社会发展水平还不匹配、不协调、不适应，存在着法律规定层级较低、内容分散、约束性差，对失信行为缺乏统一有效的惩罚，社会信用水平提升不快等问题。信用立法面临着艰巨的任务。endprint

（三）诚信价值观融入信用立法的必要性与可行性

以商务与社会领域诚信为主要内容的我国信用法的立法正进入调研阶段，诚信价值观融入信用立法，适逢其时。立法是法治的前提和基础，将社会主义核心价值观融入立法，是把核心价值观融入法治建设的重要一环。将核心价值观融入立法是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是全体人民共同需要和根本利益的反映，还是推进法治建设、符合人民群众对良法善治要求的体现，对严格执法、公正司法、全民守法等法治建设的各个环节均能起到积极推动作用。〔15 〕

诚信价值观融入信用立法，有利于将诚信价值观贯穿信用立法始终，充分体现其鲜明导向作用，使立法目的、基本原则和制度设计都必须与诚信价值观保持高度的一致，将诚信渗透于各项具体规则之中，真正能引导、调控、规范人们的行为符合诚信的要求。

诚信价值观融入信用立法，有利于有效落实对诚信价值观的法律保障，真正把诚信价值观的内涵都转化为法律行为规范，成为市场主体的权利与义务，既有激励措施奖赏执法守信，也有法律后果追究失信责任，从而使诚信具备有强制力保证实施的制度价值，进而保障社会关系和市场秩序的良性发展。

诚信价值观融入信用立法，有利于立法过程的诚信，立法机关与立法工作者严格遵循立法权限和程序，以高度的大局观与责任心维护国家和人民在诚信和信用方面的根本利益，不为任何个人、部门、团体谋取私利，也不为利益集团的游说所动摇，使制定的法律制度公平公正、科学规范，真正有利于信用体系建设。

诚信价值观融入信用立法具有立法技术上的可行性。诚信应该入法也可以入法，而且不应仅仅是原则或宣示性条款，还可以细化诚信的外在标准，并赋予其强制执行力，建立有效的权利保障与救济渠道。如诚信档案与查询、诚信状况与奖惩，市场准入与退出的诚信条件等。要把现有的信用规范整合梳理、查漏补缺，也要把人民群众在基层实践中创造的诚信举措上升为规范。诚信入法不限于信用立法，还可扩展到民商法、刑法的相应制度。

道德也是可以入法的，“道德一方面是法律的目的，也正因为如此，在另一方面，道德是法律约束效力的基础”。〔16 〕道德立法就是立法机关将一定的道德规范、原则转化为法律制度的立法活动，目的是使内化的道德与外化的规则形成基本的一致，并以法律的约束力来规范及提高人们的道德水平。〔17 〕国外在通过道德立法提高人们遵循道德规范自觉性方面已有成功经验，如新加坡以严密的立法和严格的执法，使道德建设有了强大的后盾和有力的保证，形成了具有较高水平的道德法治环境。日本、韩国、加拿大、墨西哥等为提高公务员诚信而进行道德立法，强调岗位职责的特殊性和职务行为的公开性，对公务员的管理更具有实效性。美国为加大学术诚信的管理，设立了学校官方的及自律的学术诚信机构，完善了审查程序和处罚机制等。这些虽然不是信用立法，但仍给我们启示，即在立法环节可以把道德规范和操守转化成法律规范和义务，将道德要求变为法律强制。诚信价值观的法律化，既可将道德规范转化为法律原则，也可直接上升为法律规范，还可成为准用性规范作为立法补充。道德入法不仅有利于培养人们对国家、社会、他人的责任感，也使得信用立法与诚信建设的内容更加丰满。

三、诚信价值观融入信用立法的基本路径

（一）将诚信价值观作为信用立法的宗旨

如前所述，诚信价值观在法治建设尤其是在信用立法中应起引领作用，成为社会诚信体系建设明确的价值导向。因此，将诚信价值观融入信用立法的首要任务，就是在信用立法的各级各项法律法规中开宗明义地将诚信价值观写入立法宗旨，写明弘扬社会主义诚信价值观、坚持诚实信用原则。

立法宗旨，是指立法者所预期达到的目的，是立法的目标导向。规定立法宗旨是立法的基本要求，每部法律都有其特定的立法目的。立法宗旨直接关系到一部法律的制度设计与具体规范，是立法之宗、行法之纲；立法宗旨也是评价法律调整效率的重要因素，“只有把法律调整效果与目标联系起来，与目标相比较，才能确定法律调整效率”。〔18 〕

将诚信价值观作为信用立法的宗旨，在信用法律法规的制定和理解执行中具有非常重要的现实意义。

首先，为信用立法提供科学的价值观，从而为良法的创制奠定观念基础。〔19 〕立法宗旨作为法律制定的指导性、纲领性思想，对于法律的制定起着统摄全局的重要作用，关系到立法活动的方向性、根本性和全局性问题。富勒曾指出：法律制度是一种持续的、有目的的活动的产物。〔20 〕这也就是说，任何法律都包含着一定的价值追求，信用法律保護什么行为、反对什么行为、惩罚什么行为都是立法者根据价值观选择和判断的结果，而这种选择和判断是立法者在一定的宗旨即诚信价值观的指导下完成的。科学的立法宗旨在一定程度上成为良法创制的前提或观念性基础。在信用法的制定过程中，诚信价值观可以指导人们正确分析社会中的各种利益，从而确定法律所保护的对象和平衡利益冲突的方法，并以此为基础，根据社会理想和需要创造性地建构信用制度和规则，形成满足诚信社会需要的良法善治。

其次，为不同阶位的立法提供统一的指导思想和制度范式。在法律体系内，按照法律生成关系、效力来源形成了法律的阶位。由于我国现状决定，社会信用立法多为部门或地方立法，下位法也缺乏上位法明确的依据，政出多门，标准不一，导致体系结构及法律效力模糊、不确定或有冲突。以诚信价值观作为立法宗旨，意味着各层级各系列的信用立法有了统一的、基础的标准，有利于减少矛盾冲突，提高立法的权威性，也容易得到社会的公认。

再次，有助于人们掌握立法本意，并据此正确解释与适用法律，弥补法律制定中的不足。由于语言的多义性、法律规范的抽象性和概括性，使得某些法律规范通常具有一定的模糊性，使得一个法律规范存在多种理解的可能。此时，立法宗旨有助于人们按照法律的目的和精神去理解、解释法律，从而保证法律的正确适用。在信用立法中，如果人们缺乏对法律条文背后的诚信价值观的理解，就不能准确理解、解释和应用具体的法律规则。社会经济生活的复杂多变和快速发展，立法者认识与能力的局限性，使得所制定的法律不可能至善至美，法律实施中会暴露条文之间的矛盾、重复、冲突、制度疏漏等不尽人意之处，甚至只能规范和约束已经存在的社会关系，而对于新生的社会关系则无所适从，只有借助于立法宗旨才可克服其滞后性。当这些问题出现在信用立法时，立法宗旨中的诚信价值观就可起到重要的弥补作用，人们可以利用其对立法本意进行回顾，对现有法律规范进行重新解释，防止新形势下非正义、非诚信结果的发生。endprint

最后，可以评价法律实践，评估立法效果，完善法的制定。立法宗旨体现了人们通过立法所欲达到的目的，是法律实践所追求的目标。在信用法律的实际运行中，人们也会自觉或不自觉地想起立法宗旨、运用诚信价值观作为标准衡量法律目标是否实现以及实现的程度。通过考量可以发现实然法与应然法的差距，检讨法律运行中的问题和不足，推动法律的实施；也通过立法本意与实践的对比，发现立法的缺陷，从而有针对性地改革和完善立法。

（二）按诚信价值观的内涵确定信用立法的范围

根据党的十八大提出的“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”的精神和国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》中关于推进重点领域诚信建设的要求，目前社会信用体系建设涉及四大领域：一是商务诚信，即生产、流通领域的诚信建设，包括企业严格执行标准、确保产品服务质量，信守合同，保护商业机密和知识产权，维护消费者、劳动者、客户利益，规范市场秩序，保障市场交易繁荣和规范运行。二是政务诚信，大力推进政风建设，公务人员坚守职业道德，服务群众，认真履行承诺；健全和完善政府决策程序，推行政务信息公开；建立健全权力监督机制，坚决依法惩处以权谋私、徇私枉法、贪污腐败等行为。三是司法公信，提高司法人员素质，树立社会主义法治观念，加强职业道德建设，努力塑造司法人员的形象，提高人民群众对司法的认知和认同，提升人民群众对司法制度、司法机关、司法运行过程和结果的信任程度。四是社会诚信建设，这是发展社会主义市场经济、构建社会主义和谐社会的基础环节，需要全方位健全行为规范，形成诚信为本、尊重劳动、尊重知识、尊重创造的社会风气。

社会信用体系建设任务具有繁重性与长期性的特点，信用立法则需要循序渐进、积累经验，因此立法应该有所侧重，选择重中之重的领域先行立法。尽管人们对信用有很广泛的理解，但信用最常用的范围仍集中于经济、商事领域，信用体系也是随着商品和市场经济的不断发展而建立起来的。特别是诚信价值观是从经济社会活动中兴起与发展过来的，其内涵是日常交易往来基本要求的直接反映，也对商务和社会活动有直接的指导意义。因此，本着夯实基础、重点突破的精神，当前信用立法应集中在商务与社会诚信范围。考虑到司法公信、政务诚信问题的特殊性，需要单独规范，以政策、政令形式率先垂范，暂不纳入信用立法范围。

打造信用体系，立法先行，这是依法治国的根本要求，也是当今世界“信用国家”通行的惯例，而信用立法集中于商务和一般社会活动领域也是惯例。以美国为例，美国的信用制度建设主要由信用立法、信用服务企业的市场化运营及国家对信用工作的宏观管理三个方面构成。经过一个多世纪的发展，美国信用体系已覆盖了广泛的社会经济领域，形成了完整的架构，对促进市场经济发展起到了重要作用。由于美国信用体系健全，信用服务和信用产品广泛地渗透到社会经济生活的各个领域，就为金融机构和工商企业的经营决策提供了极大方便，有利于防止金融风险和商业风险，也有利于扩大市场需求和社会消费，带动经济增长。特别是守信者获益、失信者受损的制度，有利于建立规范的经济和社会秩序。纵观国外信用立法，有以下几点值得借鉴。

第一，信用立法散见在商事领域但无综合立法。世界主要发达国家的社会信用法律体系中并无信用综合性立法，如美国三大基础性社会信用法律均侧重信用权益：《公平信用报告法》规范的主体是“消费者报告机构”和“消费者信用报告的使用者”，主要规定消费者个人有了解资信报告的权利和规范了消费者资信调查机构对于资信调查报告的传播范围；《平等信用机会法》适用于一切向消费者授信或安排消费者申请信用销售的政府机构、商家和个人，要求授信机构在对信用申请人进行调查和数据分析的基础上作出合理的授信，但不得因申请人的性别、婚姻状态、种族、宗教信仰、年龄等因素作出歧视性的授信决定；《公平债务催收作业法》适用于替债权方进行追账活动的第三方，规范的内容是受委托从事追账活动的追账机构向自然人债务人进行追账的活动。

第二，信用立法对信用服务市场的规制较为宽松。信用体系发展的动因是在高度发达的市场经济、先进科学技术以及居民贷款消费这种社会文化观念基础上产生的巨大信用消费需求。正是随着社会信用交易规模的扩大，才产生了信用服务行业。国外普遍重视从征信业入手对整个信用市场进行规制。发达国家都十分尊重征信活动的发展与壮大，不过分干预，依靠法律规范、市场法则与行业自律结合模式管理，经过市场发展，由最初的几家征信企业发展到眾多征信企业，最终在激烈的市场竞争中经过破产、兼并形成规模化、集中度高的信用服务公司，许多专门从事征信、信用评级、商账追收、信用管理等业务。

第三，信用立法关注个人隐私保护与征信活动关系的协调。社会信用体系的建立和信用市场运行必然涉及一部分属于个人隐私范畴的信息，在现代社会日益重视对个人隐私保护的背景下，需要通过立法的方式平衡隐私保护与信用信息共享之间的矛盾。关于信用信息征集活动与个人数据保护的立法大多出现于20世纪90年代，如意大利1996年颁布《数据保护法》、瑞典1998年通过《个人数据保护法》、英国1998年颁布《数据保护法》、西班牙1999年制定《个人数据保护法》等，欧盟也颁布了《关于在处理个人信息和个人信息自由流动时个人保护的指引》。涉及个人信用信息采集活动，包括医疗、市场营销等可能涉及个人信息的活动。美国的相关法律包括《信息自由法》、《隐私权法》和《统一商法典》等，所针对的主要是消费者职业、信用能力、生活方式和联系方式等信息保护问题。

（三）以诚信价值观指导信用立法的制度设计

首先，确定信用信息采集、加工、查询、利用的最大诚信规则。信用立法必然涉及信用信息，就必须处理好信息公开共享与信息权益保护的关系。现代社会的信用机制，本质上是将个体之间的交易信息转化为公共信息的过程。原则上，除法律法规所规定的不能公开的信息以及企业的商业秘密、个人隐私信息之外，信用信息可以通过公开方式为社会所利用。从国际经验来看，这种利用表现为社会可以通过专门的信用数据库进行查询，并自主决定采取交易或拒绝交易的决策，以及对信息进行加工挖掘深度利用。政府提供履行公共服务职能中获得的公共信息，并对市场中合法的采集、加工、查询、利用信用信息行为采取中立立场。关于信用信息中商业秘密和隐私权的保护，触及现代社会运行的法律底线，而个人数据权益也是一种需要保护的新型权利，都是信用立法的重中之重。endprint

可以参照国外信用立法的做法，对信用信息的收集较为开放，但信息使用较为严格。信用信息的收集方面，美国法对于正常取得企业资信调查征信数据没有任何限制，规定对于消费者个人信用数据除个人隐私外都可以采集，信用局收集消费者个人信用信息不需要经过被记录者同意，大多数授信机构也会将消费者的不良记录主动提供给信用局，使失信消费者的信用记录增加负面信息。三大信用局主要通过三个渠道免费获取消费者的信息：一是银行、信用卡公司、公用事业部门、零售商提供消费者付款记录的最新信息；二是雇主提供消费者职业或岗位变化情况；三是政府公开的政务信息。资信调查机构的信息来源渠道是：公开的电话号码本，政府免费提供的工商、法院诉讼等信息，网络等媒体，上市公司信息，企业主动提供的信息。信用信息的使用方面，美国法对信用产品的使用范围作了明确规定，如个人征信局只能向法律允许的包括银行、商店等授信机构、保险公司、雇主、房主等消费者的交易方提供消费者的信用信息，消费者有权查看自己的信用档案记录，如果因为使用信用调查报告产生了不利于消费者的行为，比如拒绝某项贷款、保险、应聘职务的申请，必须通知本人。当消费者对信用报告提出疑义时，信用局必须调查核实，及时删除不准确的信息，以保证信用产品的客观公正性。在英国法律允许的范围内，金融机构和零售商、个人都可以查询，个人可以申请并在7个工作日之内得到自己信用记录的拷贝件；房东在出租住房时可以要求查询租房者的个人历史信用情况，以确定是否能够向其出租住房；而警察局只有在立案情况下，才可以查询个人的信用记录；金融机构只能出于信贷目的进行查询，不允许信贷机构用于信贷发放以外的目的；政府机构出于工作需要，在法律允许的范围内可以查询到征信公司的个人信息，政府部门的这种权利没有法律上的详细规定，征信公司可以拒绝其查询，政府部门被拒绝后经法院判决才能查询，但征信公司可按最高标准向其收费。

诚信价值观是采集、加工、查询、利用信用信息规则制定的指针与标准，要求市场主体本着最大诚信，善意、经许可、合理、有限地取得和使用他人信息，防止擅自、过度收集和滥用，严禁盗取、买卖和非法利用他人信用信息。

其次，构建信用激励与信用约束的诚信奖惩规则。实践表明，加大失信者的失信成本是建设信用体系、诚信社会的重要保障。在发达国家和地区，形式上少有联合惩戒的明文规定，但是实质上却有着联合惩戒的有效实践，这种惩戒主要来自强大的社会监督和市场约束。在我国，一些行业建立了失信“黑名单”制度，较有影响的是2013年最高人民法院出台的《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，明确各级法院可通过报纸、广播、电视、网络、法院公告栏等方式将失信被执行人名单公布，还向社会公众开放失信被执行人名单信息查询平台，让社会公众共同监督“老赖”，限制其高消费，对失信者产生一定的威懾。这些制度在实践中发挥了一定作用，但比较零散，效果也参差不齐，有必要以立法的形式制定具有普遍适用性的联合惩戒规则。

根据2016年国务院发布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，在惩戒失信的同时，也要褒扬守信，充分运用信用激励和和约束手段，加大对诚信主体激励、对严重失信主体惩戒的力度，让守信者处处受益、失信者处处受限。激励措施包含行政审批优先、获得公共服务便利、行政监管优化、市场交易成本降低，以及获得荣誉宣传推介等。约束措施则包括审批受限等行政性约束、经营活动受限等行业性约束，纪律制裁等自律惩戒，以及舆论监督等社会约束。这些措施都需要经实践检验后提炼为法律规则。

以诚信价值观分析信用联合惩戒措施，是惩戒不是处罚，只是增加失信行为成本，使其降低获利能力、减少或不能获得经济利益，而不属于法律责任，也不是两次受罚，充其量也只是市场监管措施。至于各种诈骗、制造假冒伪劣产品等行为，就不仅是失信行为了，还是违法犯罪行为，应依照现行法律予以严惩。

此外，关于信用文化与信用环境建设、关于信用的修复等，也都要按诚信价值观的要求制定法律规则。endprint