自贸区构建“单一窗口”路径模式研究——以福建自贸区为例

孙维潇

(福州大学 至诚学院，福建 福州，350002)

我国于2015年9月正式接受了世界贸易组织《贸易便利化协定》议定书的相关条例规定，自此在推行贸易便利化的全面落实进程上正在不断加快步伐。《贸易便利化协定》是我国加入世贸组织后所达成的第一个多边货物贸易协定，意味着我国将与其余15个接受该议定书的成员国共同推进本国的贸易便利化并实现与国际接轨。我国是全球第一大货物贸易国，《贸易便利化协定》的正式实施将大大提升我国对外贸易的便捷性和高效性，进一步深化加强与贸易伙伴的货物进出口往来。同时，该协定有助于我国口岸综合管理体系实现与国际化接轨的现代化管理模式，能够促使更加便利的通关环境的形成，真正做到惠及进出口相关企业。而在《贸易便利化协定》中，最为重要的一项指标便是建立国际贸易“单一窗口”。因此，全面建设“单一窗口”的任务是大势所趋。

一、“单一窗口”概念及其国际经验和我国的特殊情况

“单一窗口”是指参与国际贸易进出口的各方只需通过一个统一的信息平台，一次性递交满足监管部门要求的标准化单证和电子信息，而监管部门也同样通过该平台将处理结果及时地反馈给申报人的通关模式。这种“窗口唯一、平台唯一、申报一次性、办结一次性”的快速高效模式有助于国际贸易便利化和边境管理效率的提升。鉴于2013年底世贸组织在《贸易便利化协议》中将“单一窗口”列为成员国的法律义务，国务院在同年11月发布了“实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助”的“三互”模式推进方案。2014年12月26日，国务院又设立了“将在2017年底前在全国各个口岸建成‘单一窗口’”的目标，“单一窗口”的建设已刻不容缓。

目前，全球已有包括发达国家和发展中国家在内的大小60多个经济体实施了“单一窗口”制度。根据其运营主体与形式的不同，“单一窗口”可以分为 “单一系统”“单一机构”和“公共平台”三种模式。

(一)“单一系统”模式

以美国、日本为代表的国家采用的是“单一系统”模式。例如，美国通过“国际贸易数据系统”(ITDS)这一单一系统实行信息数据的整合。在进出口相关企业把所需贸易数据进行标准化的电子申报、采集和发送之后，各监管部门可在自己的信息系统中处理并反馈。ITDS系统由各政府监管部门共同参与，其中包括美国海关与负责系统行事管理的边境保护局。美国“单一窗口”涵盖了货物、船员、运输工具、关税、配额、许可证、统计等各环节和领域，同时还对进出口相关企业提供通关信息和管理规定等服务。

(二)“单一机构”模式

以瑞典、荷兰为代表的欧洲国家采用“单一机构”模式，即由一个政府机构对信息数据进行统筹规划。例如在瑞典，国际贸易“单一窗口” 由瑞典海关带头，农业委员会、贸易委员会等其余部门共同参与建设完成。该系统具有电子报关和申领各类进出口许可证的功能，被称为“虚拟海关”。同时，该系统可以与进出口相关企业自身的管理系统相对接，实现自动更新汇率、关税编码和关税税率等数据。除此之外，该窗口还通过互联网提供更多辅助性服务，如及时提供贸易相关的政策信息，甚至开展在线培训等。“单一窗口”成为进出口相关企业一次性获得所有贸易相关信息和完成整个报关流程的唯一平台。

(三)“公共平台”模式

新加坡采取的是较为特殊的 “公共平台”模式。新加坡政府早在20世纪80年代便成立了技术小组，由国家电脑局联手新加坡网络服务公司采用政府和社会资本合作(PPP)模式，逐步建立起“单一窗口”平台。而其具体运营由劲升逻辑设立的特殊目的公司承担。采用PPP模式的优点在于政府提高了“单一窗口”的市场化程度和服务的高质量，并且能够做到与企业双方的权利义务清晰化。在发挥企业贴近市场需求的优势的同时，政府可通过该模式对企业经营情况进行监督，既节省了建设和运营成本方面的财政支出，又确保“单一窗口”建设的服务和质量。企业在完成政府指定的贸易功能后，能够开发商业功能提高运营收益，达到双赢效果。

以上海为首的我国现各大自贸区所采用的是上述第一种即“单一系统”模式。从2002年起，我国海关总署便开始牵头建设电子口岸，初步形成了跨部门跨地区的数据共享。但该举措仍然只是通关的辅助手段，并未真正做到如“一次申报”等核心业务功能的统一，与国际上的标准相差甚远。因此，在“单一窗口”未建立之前，企业仍须分别向海关、检验检疫、税务、外汇管理等多个部门申报所需信息，部分信息仍须采用纸质报送的形式，甚至中途还可能被多次查验。这些部门各自的垂直管辖关系较强，横向联系较弱，使得相关企业的工作重复率高，流程繁琐。因此，我国建立“单一窗口”的重点在于统筹各个横向部门的分工职责，实现贸易、运输、加工、仓储等数据信息及时、有效共享，做到监管的互认互助以及处理结果通过“单一窗口”反馈，从而达到方便企业的效果。

二、“单一窗口”构建现存问题

目前，在我国实行单一窗口全面覆盖仍面临较大考验，其难点在于三个方面。

(一)技术方面

“单一窗口”运行的大环境是以实际货物与供应链的密切联系所形成的物联网作为基础的，即以互联网作为载体，将实际的货物作为用户终端构建联系并实行信息的交换与通信，达到实现智能化识别、定位、跟踪、监控和管理的目的。而在涉及多部门多环节的跨境通关流程中，通过单一平台对货物进行实时的监控管理、快速放行以及信息的及时多方位的传递显得尤为重要。这就需要各个自贸区在建设初期提前考虑并解决技术的协调问题，尤其是某些中央垂直管理部门的信息共享难题。在硬件方面，物联网依靠射频识别装置、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，其优化提升需要多部门的积极配合，且需依靠如智能传感技术、嵌入式系统技术等来完成。因此，技术的成熟与否是“单一窗口”建立的基石，也将大大影响“单一窗口”建设的速度与效果。

(二)运营和维护方面

单一窗口构建的目的在于方便进出口相关企业等商业个体，通过减少和简化多环节多部门的申请过程以达到降低时间与财务成本的目的，而非减轻各监管部门的行政职责。因此，各监管部门机构对于自身所处地位应有一个新的认知，必要时应作出相应的调整。由于“单一窗口”流程一体化的形成，难免会出现某些部门的传统权利缩减或消失、收费机制与利益分配的重新洗牌，甚至在转变与过渡阶段会带来行政义务的增加，导致这些公共部门参与平台建设的积极性不高。因此在保证“单一窗口”平台的有效运行方面，公共部门若不能摆正自身位置，积极配合，则“单一窗口”的平台将形同虚设。在“单一窗口”构建初期就应鼓励各部门参与其中，提高行政部门在改建过程中的主人翁意识以及其积极性与参与性。

(三)法律方面

目前，我国对于“单一窗口”的推行主要依靠政府政策支撑，但相应的法律保障却迟迟未能跟进。如对电子通关的法律认可、平台运营机构与进出口相关企业个体之间的权利与义务的划分、信息与数据共享的利益协调甚至个人的数据信息保护等问题都需要依法认定、依法解决。在未来“单一窗口”的运营过程中，难免在某些环节出现一系列的法律纠纷，若没有相应的法律依据赖以解决，则“单一窗口”还不能称之为成熟的运作平台。在国外，由于平台建设起步早，多国已对电子数据的法律依据和信息保护等敏感问题给予明确的规定，这样才能确保在短期的政府政策推行期过去之后平台依旧能够持续健康地运转。因此，在“单一窗口”模式不断扩展与普及的未来，法律保障将是其顺利推行的最关键因素。

三、自贸区“单一窗口”建立模式——以福建自贸区为例

受贸易便利化与企业需求导向的影响，福建省早于2014年9月便启动了国际贸易“单一窗口”的建设。自从2015年4月福建自贸区挂牌以来，“单一窗口”制度率先在自贸试验区开展试运行。目前，自贸区内上线运行项目在不断增加，直接服务企业和间接服务企业数量在全国四个自贸试验区中均居首位。

(一)主要做法

福建国际贸易“单一窗口”由福建省人民政府主导，规划与设计由福建省口岸办牵头负责，同时设立省电子口岸管理中心推进具体事宜。其参与建设者包括海关、检验检疫、海事、边防等30多个相关部门，经费来源于财政预算。

由于福建省设有福州和厦门两个关区两个检区，关区与检区又相互交叉，因此针对这种情况，福建省的“单一窗口”平台首先实行了对两个运营体的统一。虽然两个运营体的开发和运维分别由两个不同的公司(省电子信息集团和厦门自贸试验区电子口岸公司)负责，但二者通过统一界面统一对外宣传。平台建设后，省电子口岸管理中心对口岸查验单位和两个运营体实行直接对接，实时汇总全省通关查验、港口物流等口岸运行数据，做到两个运营体的数据充分共享。企业则可以自主选择合适的运营体办理业务。对于庞大的平台建设，福建自贸区是循序渐进、分期进行的。“单一窗口”1.0版共设计七个功能，其中包括货物申报、运输工具申报、关检“三个一”等最基础的硬件配套，以及政务服务、金融服务、贸易许可业务、对台及“一带一路”专区等多方位服务内容；2.0版建设则引进前述的新加坡劲升逻辑公司，扩展跨境支付、监管智能化、通关自动化等全程电子化服务并对照国际标准实现数据标准化。

在数据整合与共享方面，福建省专门整合了原来分散在各口岸单位申报表格中的数据项，以实现各部门的数据交换。在流程对接方面，“单一窗口”实现了物流方面的无纸化办理，港口业务与通关业务得到更快速更便捷的衔接贯通。通过检验检疫、海事、港口管理三部门的共建，实现了企业申报、查验、放行的全程信息化。

除此之外，为服务好相关商业个体，福建自贸区重视平台的配套措施建设，包括全天24小时在线的“单一窗口”用户呼叫请求电话热线的建立以及政府对企业通过“单一窗口”报关报检环节的部分经营服务性收费给予减免等措施，减轻了相关企业的负担，从而吸引更多企业使用。

(二)实践效果

目前，福建自贸区的单一窗口平台的实施已趋完善，厦门片区已实现100%“单一窗口”申报，而此举的红利也逐步显现。“单一窗口”平台的推出使得企业申报手续简化，进出口货物重复申报项目减少30%，申报效率提高50%以上。如表1所示，进出口相关企业的时间和财务成本锐减，通关的便利程度和效率大大提高。而近年倍受关注的跨境电商商品通关则已经实现最多6秒的验放速度。

表1 “单一窗口”建成前后各项流程实施方式与效率对比

此外，平潭片区凭借“单一窗口”平台，在全国率先实现了对外贸易经营者备案登记和原产地证备案登记的“两证合一”，这意味着辖区商务主管部门和检验检疫部门实现了统一受理、统一审核、统一发证，企业不再需要分别向两个部门申请对外贸易经营者备案登记和原产地证企业备案。该举体现了“单一窗口”模式在除了通关之外的进出口贸易流程中的高效便捷惠民特点。

四、其他自贸区构建“单一窗口”的对策建议

(一)强有力的领导小组

福建自贸区的单一窗口建设在政府的关心与支持下，由省政府直接推动，将各部门间的协调放在了首要位置，使得“单一窗口”平台顺利取代了原先的监管系统。由于我国传统的行政部门主要受制于垂直管控而部门间的横向联系较少，强有力的核心统筹力量就显得尤为重要。因此，其它自贸区在建设单一窗口的过程中，首先应争取在国家层面和地方层面建立强有力的领导机制，统一思想，破除低效繁复的管理机制和部门利益，重建贸易进出口监管流程。

(二)尽早确定运维模式

“单一窗口”的运维模式在初期就应尽早确定，如福建自贸区采取的就是全额财政拨款、列入财政预算的模式，在自贸区挂牌之前就已确定基本路径了。当然，不同地区根据当地的情况可以采取自收自支、财政补贴以及类似于新加坡政府与企业合作的PPP模式。从推广效率和力度来看，政府拨款是最有力的方式之一，但若考虑到投入与运维成本以及后续的综合服务质量的提升等方面，PPP模式也不失为一种选择。各自贸区可以采取由政府对基本服务实行定价的方式，使得运营单位略微盈利，依靠市场化来实现其获利。

(三)信息与数据的协调与共享

福建自贸区的“单一窗口”实行顺利的重大原因就在于其信息协调与共享到位，各部门之间以及企业与相关部门的沟通顺畅。平潭“两证合一”的实现就是最好的例子。因此，有意推行“单一窗口”建设的地方相关部门应摒弃传统的行政管理体制和各自利益优先的观念，加强G2G之间的数据共享，多参考借鉴国内外现有案例的共享模式，必要时引进国外成熟的技术和平台。

(四)渐进式推进与尽早的社会推广

福建自贸区的“单一窗口”平台并不是短期内就一步到位的，而是阶段性地逐步完善其功能。在“单一窗口”构建的过程中，最先需要落实的是货物进出口申报所涉及的基本功能，如海关和检验检疫等；其次再加入外汇、退税和许可证件部门的信息联网(即福建自贸区“单一窗口”1.0版所覆盖的内容)；最后再推广涉及跨境支付的银行、保险等辅助性商业功能，并按照国际标准整合整个系统平台，达到集中处理贸易数据的目的(即2.0版的主要目标)。另外，平台的推广也需要广大企业实时的参与，这样才能够使得贸易链条上的相关方和监管部门进行有效的互动，有助于各部门了解市场需求，及时做出合理调整，对“单一窗口”的全面落实具有促进作用。因此，社会推广应尽早开始实行，在平台的渐进式推进中达到相辅相成的效果。

(五)优化电子口岸法律支持环境

随着单一窗口平台在越来越多的地方推广，针对该模式的法制环境尚不完善的问题，有关部门应尽快跟进。如在信息和数据资源共享中面临的权属问题以及知识产权各方利益的平衡问题都有待法律给予合适的解决办法。

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