面向社会服务的高等教育区域合作——以英格兰东北部为例

黄建榕，柳一超

（华南理工大学，广东 广州 510640）

作为一个多目标的组织，大学的三大职能彼此聚合，形成使大学功能得以升华的合力。然而，无论是新兴的“巨无霸”大学，还是行业类高校，组织精力、资源的有限性和内外部的多重博弈使大学无法孤军奋战地满足社会所期许的所有需求。经合组织曾在2004年推出一项名为“高等教育支持区域发展”的项目，并在全球12个国家14个地区开展了调研评估。高等教育区域合作，突出的是高等教育的区域性和服务性，即高等教育基于服务区域所具有的地方特色［1］。有别于以提高办学质量和效益为目的的“区域高等教育合作”，高等教育区域合作是通过区域高等教育机构之间的分工合作，与区域内各利益相关方形成伙伴关系，共同促进区域社会的繁荣。这实际上是原有大学职能的开放，是区域高等教育合作这一概念的延伸，旨在把各个大学所拥有的资源整合起来为社会服务，强调大学与区域社会的共同发展。英格兰东北部地区是公认的较早实行高等教育区域合作的地区，当地的高等教育区域合作最初始于区域结构基金在各个高等教育机构内部的分配使用，随之自下而上地发展出了一个新的区域发展机构：东北部大学联盟。联盟合作初见成效后，东北部地区在区域发展战略的基础上成立五大卓越中心，使区域合作网络愈发紧密。

一、东北部大学联盟成立的背景

英格兰东北部地区的高等教育区域合作有着相对悠久的历史。早在1983年，东北部地区就成立了北部高等教育支持工业发展联合会，主要是与东北部地区的支柱产业开展合作项目。1999年，在英格兰高等教育基金委员会支持下，正式改组为东北部大学联盟，成为英格兰首个支持地区发展的高等教育区域联盟。东北部大学联盟的成立有着复杂的经济、政治环境影响。

（一）欧盟与英格兰区域政策的共同深化

随着欧洲一体化进程的深入，欧盟成员国内部区域发展的不平衡矛盾日益凸显。为了通过区域协调发展提升整体经济水平，欧盟设立了结构基金作为支持相对弱势地区经济发展的政策性工具。在运用结构基金过程中，欧盟又综合行政区、功能区及人口分布等要素划分了成员国的经济地域等级，设置了NUTS-1区、NUTS-2区和NUTS-3区三个层次，以此明确结构基金的受益范围。结构基金的资助对象也包括受资助区域内的大学，因而对各高校的办学取向产生了重要影响。1994年，英国政府在英格兰的9个欧盟标准区域（NUTS-1区）分别设立了政府办公室，而后又在这九个区域设立了区域发展署［2］。作为区域性机构，区域发展署的使命就在于联合区域内高校，为区域合作提供中介服务。区域性组织的出现为区域高等教育机构之间的合作提供了必要的政策性激励。

（二）高等教育管理体制的转变

20世纪八九十年代，英国高等教育管理体制发生了一系列重大变革，突出表现在高等教育公共资金投入的减少、拨款机制的市场取向与高等教育单轨制改革。新公共管理理论和新自由主义学派认为，削减高等教育经费支出会创造稀缺的要素环境，刺激大学之间的相互竞争，从而提高高等教育的办学效率与社会效益。1975年以前，英国政府对高校实行无条件拨款，由大学拨款委员会审查各大学的经费预算并上报政府，补助金原则上由各大学自由支配［3］。这种统一拨款的方式在保证了大学运行的同时，却也阻碍了大学与社会之间联系的全面与深入。因此，1988年的《教育改革法》规定以竞争性基金的方式对大学进行拨款。政府财政紧缩政策加快了高等教育走向市场的步伐，高等教育机构开始寻求产业界的资金支持。1992年，英国开始实行单一的高等教育管理体制，由高等教育基金委员会统一为原来的大学和升格后的多科技术学院提供资助。高等教育基金委员会主要分配高校的教学和科研资金，其中教学资金的分配以公平性为主要原则，各高校之间差距不大；而科研资金的分配则取决于竞争性的科研评价制度，使研究型大学占据优势，促使地方大学与区域伙伴一同申报项目，从而极大地激发了地方大学与区域开展科研合作的潜能，并衍生出高等教育创新基金等新的基金项目，在更大范围内为高等教育区域合作提供资金支持。

（三）英格兰东北部区域发展的困境与需求

英格兰东北部位于英格兰外围地区，是九个区域中最小的区域。二战后，英格兰东北部一度采取给予公共补贴，并突出劳动力和土地的成本优势，来吸引外来投资的方式挽救当地重工业的衰退［4］，促进生产结构的多样化。然而，这种依赖外部资源的外源性产业无法提升区域的自主创新能力，也无法保证区域经济长远上的持续发展。传统制造业的进驻意味着当地产业对劳动力素质的要求停留在中低技能水平上，区域对高技能型人才需求不高，高等教育扩张范围有限。显然，只有把经济增长方式转变为内生成长型发展，孵化本地的高新技术企业，才能使东北部地区走上自主发展的道路。

二、英格兰东北部高等教育区域合作的实践

（一）东北部大学联盟的组织机构与区域贡献

英格兰东北部地区有5所大学，其中杜伦大学和纽卡斯尔大学为研究型大学，诺森比亚大学、桑德兰大学和提赛德大学是由多科技术学院升格而来的新大学。这5所大学和开放大学在英国北方的总部共同组成了一个自愿性高校区域联盟：东北部大学联盟。联盟的成立也预示着高校伙伴关系的诞生，由联盟代表成员高校，在东北部高等教育部门和其他组织之间建立区域、国家和国际层面的合作伙伴关系。

东北部大学联盟的董事会由成员高校的副校长组成，主席在董事会成员中产生，并执行两年一届的轮换制。东北部大学联盟以“鼓励、协调、促进英格兰东北部高等教育机构之间的合作，造福机构本身和区域整体”为使命［5］，旨在促进成员间的合作交流，共同应对外部机遇和挑战。联盟内设有多个执行委员会，与董事会密切合作，在高校与地区合作的过程中提供必要的指导（如图1所示）。

图1 东北部大学联盟组织架构图

东北部大学联盟的聘用职员需要履行以下职责：一是维护成员高校之间的合作关系，共谋区域贡献；二是处理高校与区域的合作事宜，帮助各方利益相关者达成各自期许的短期目标；三是为区域人力资本的战略性管理提供基础性服务［6］。聘用职员的工资来自联盟成员高校或合作项目的上级主管部门。在区域利益相关者乃至国家层面的高等教育基金委员会面前，联盟集中代表了高校的立场。但联盟始终是一个联合体，其管理者无权在合作项目之外对某个高校或是利益相关者做出承诺。

东北部大学联盟为东北部大学参与区域提供了一系列新机会，并将大学的作用放在区域战略的中心。实际上，东北部大学联盟确定要“把大学和学院放在区域经济的中心位置”［7］，并找到了一系列大学的共同利益和关注点。东北部大学联盟致力于促进区域大学的互动，并代表成员高校建立与区域其他组织之间的合作伙伴关系，兼顾各方，有利于区域共同政策的制定。东北部大学联盟通过知识学院和创新连接器支持区域高等教育整体为区域服务。

1.知识学院

高新技术领域的中小企业对与大学合作创新的需求最大，然而如何获取大学知识资源、人才资源的问题却阻碍着校企间协作的顺利开展；而大学科研成果也难以找到合适的产业化推广渠道。密切的高等教育区域合作可能需要一个可以提供“一站式服务”的机构，为高校之间、高校与其他区域主体之间的联络起到配对、协调和保障的作用。因此，东北部大学联盟的成员高校共同组办了“知识学院”，帮助企业利用大学技能、专门知识和专家资源。知识学院基于网络的询问处理、项目管理和客户关系管理系统来运行。它实际上可以被看做是一家咨询公司，只是它将具体的企业需求发送到分布在各个大学的区域技术中心，由大学技术服务的负责人来推荐合适的专家，再由知识学院组织企业管理者与候选专家会面，并对合作效果持续追踪评估，以最大限度地满足企业的实际需要。知识学院提供了一种清楚明了的单一渠道来联结区域内的高校资源，为中小企业创造了匹配技术、咨询、培训、研究等服务的平台。在获得高等教育基金委员会和欧盟结构基金的资助后，知识学院所产生的经济影响更是节节攀升。除此之外，知识学院还与其他非大学类的商业支持机构缔结正式协议，强化东北部地区商业支持服务的整合力量。

2.创新连接器

创新连接器是东北部大学联盟利用一流的设施和新方法来整合企业与大学、促进产业集聚的一项措施。它联结了政府、大学和私人部门等区域主体，通过教育和就业机会的提升倡议社会各界的区域参与［8］。创新连接器为东北部地区明确定位了在能源、工艺技术和医疗保健行业的技术优势，根据区域战略发展相关的产业集群，通过创新提升区域竞争力。

（二）以卓越中心为核心的区域“成功战略”

2001年，东北部地区部署了“成功战略”，并以五个研究不同技术领域的卓越中心为核心，覆盖科学和产业评议会、大学、企业、政府等多方合作主体，把区域内现有的研究优势和关键产业联结起来，从而增加科技成果转移的数量与质量。在卓越中心的协调下，大学与区域利益相关者之间的联系以项目为基础，项目合作又以专家和企业家的共同兴趣为出发点，从而弱化了机构性质的差异性，把各方的共同利益保持在优先地位，提升大学参与区域发展的主动性。“成功战略”实施的首要条件是区域伙伴关系网络的建立。由区域内各类主体共同建立的合作网络可以分为四个组成部分（如图2所示）。

1.科学与产业评议会

英格兰东北部科学与产业评议会（the science）由东北部的区域发展机构One NorthEast投资设立，评议会共15名代表，他们分别代表了工商业界、高等教育界和公共部门的利益，共谋区域发展目标。科学与产业评议会一方面要保证区域战略的可行性和利益共享性，另一方面也要通过自身的中介作用保证区域战略的有效落实。

2.五大区域卓越中心

卓越中心指的是专注于新技术的开发，为研究和技术商业化之间的一系列活动搭建桥梁的外部中介组织［9］。东北部地区的五大卓越中心于2001-2002年相继成立，是依据区域原有优势产业和新兴技术前沿制定的研究规模化举措。卓越中心建立在对区域中相关研究资源进行整合的基础上，特别是对已有大学的学术资源和研究资源给予了高度的重视和充分的利用。例如，生命科学中心就是以位于纽卡斯尔的国际生命中心、北部生物科学中心、纽卡斯尔大学的基因知识园以及一系列相关研究项目为基础而创建起来的。特别是纽卡斯尔大学，由于在医学、生命科学、生物技术等领域具有卓越表现，从而在该中心担当了重要角色。

卓越中心的目标实际上就是科技成果的产业化，通过匹配研究和区域需求促进科技创新活动实现经济效益。卓越中心的商业化路径主要通过孵化衍生公司、向现有企业进行技术转移和吸引外部投资三种方式展开［10］。同时，它们也具有帮助企业筹集资金的功能。卓越中心的运营使东北部地区的五大核心产业得到了专业化的支持与服务。

3.区域集群网络

区域集群代表了区域内的关键性、驱动型产业，有着可观的溢出效应。东北部地区现已形成了14个区域产业集群，并有区域其他主体作为发展后盾。

4.对内投资网络

对内投资网络是为“成功战略”搭建的资金运营平台。区域发展机构投资成立的风险投资公司NStar和One Northeast内部的对内投资团队都旨在整合区域内外的资金资源，为创新技术和创业活动提供或吸引资金。

图2 “成功战略”网络的组织架构

作为“成功战略”的核心内容，卓越中心在其中充当“知识桥梁”，有效提升了东北部地区知识生产与知识应用之间非线性的创新网络关系，并基于项目与区域内的大学展开合作。由于各个核心产业的性质不同，五个卓越中心各自采取了不同的运作模式，产学关系的紧密程度也有所不同。受国家政策和大资本影响较大的能源与环境中心（NaREC）和流程创新中心（CPI）倾向于以产业为中心；生命科学中心（CEL）要把实验室里的生命科学技术商业化，就需要掌握大学内部的学术动态，促进知识从学术部门向产业部门转移；数码技术中心（Codeworks）和纳米技术中心（CENAMPS）则采用产业-大学合作战略［11］。

由于大学的科层组织特性，产业界与大学的互动往往发生在校级管理部门、院系管理部门及研究团队或个体等多个层次上。而产学关系的深入，最终需要落到研究开发者与商业转化者在操作层面的关系上，使具体细节得以清晰。卓越中心通过创造一个互动的环境来促进东北部地区的产学合作，为目标一致、有着共同利益和创新需求的人们提供认识彼此、交流信息的渠道，使他们在各种活动与会议中搭建起私人层面上的信任关系，并逐渐延伸至项目的成形。卓越中心也将为项目的合作伙伴提供谈判、监督、运营、管理等一站式服务，为维护合作关系提供持续支持。

三、对英格兰东北部高等教育区域合作的评价

（一）构建创新利益驱动型的区域合作关系

大学有着区别于产业界的本质与传统，大学向社会的开放应当以一种自主自愿的融入式参与表现出来，通过分享信息、共享资源等互动萌生合作意愿。作为区域发展战略，“成功战略”的实施得到了大学、产业界、政府、中介组织、风险投资机构等区域主体的共同支持，它们齐力合作的根源就在于共同的区域利益，而不断发展延伸的关系网络保证了沟通机制的及时有效，多组织参与也使官产学三螺旋的发生有了现实土壤。在原有区域合作基础上，英国政府于2004年将包括纽卡斯尔在内的六座城市指定为“科技城市”，以三螺旋式的合作途径将区域政策、工商企业和高等教育联系起来。在区域政策驱动下，纽卡斯尔大学、市议会和区域发展机构之间的合作关系更加稳固，集合区域内的科研力量，成功打造了以科技创新驱动的新区域经济基础。

（二）通过大规模中介组织扩大区域合作氛围

东北部地区拥有区域发展机构、卓越中心、知识学院等多个联结产学关系的中介组织。中介组织的建立，暗示着大学与产业之间确实存在着联系的灰色地带。中介组织的作用就在于筛选有效信息，协调多方利益，在共识的基础上促成贡献。同时，合作的开展也将使参与主体之间实现关系的延续性，进而发生更加深入持久的合作。正如诺森比亚大学副校长所言：“东北部大学联盟在13年中已经促进了区域内大学的合作。当这种协作方式已经很好嵌入大学内部，支持合作的正式组织也就不是必须的了。”尽管东北部大学联盟秘书处已于2012年停止运作，但东北部大学之间的合作至今仍广泛开展。

（三）重构追求卓越的大学文化

在融入区域的过程中，东北部地区的大学不约而同地把为区域服务纳入到自身使命，重新发现实现大学“有目的的卓越”的区域基础［12］。随着大学对区域经济增长贡献率的上升，许多人把大学看作是区域知识创新的中心，可以在创新过程中起主导作用。大学内部纷纷设立技术转移办公室，并向创业型大学转型。需要明确的是，大学有自身的坚守，大学与区域产业的匹配也并非朝夕之事。一份东北部区域发展报告称，东北部地区缺乏鼓励科研人员参与商业化的激励机制［13］，学术界与产业界之间的流通尚存壁垒。尽管大学毫无疑问地被纳入区域创新体系之中，大学与区域其他主体之间的实质性关系仍是进一步研究需要探讨的问题。

四、对我国的启示

一是明确各类型高校在区域高等教育系统之中的定位，倡导“互补式”合作。高等教育机构在合作中肩负着传承和创新的责任，不仅需要响应区域需求，还要主动参与区域发展规划。高校要在所处区域中发挥更加积极的作用，这就意味着高校不仅要平衡好国际、国家与区域之间的关系，明确自身发展的服务面向，也要加强与区域内其他高校之间的联系，发挥比较优势，形成互补共赢的区域高等教育系统。各类高校都应该为满足地方需求而努力，为产业转型升级与技术革新等提供知识和人才支撑。但不同类型高校各自的切入点则有所不同，高校之间的相互孤立将造成社会需求缺口，使校际合作成为必然。要统筹目前自下而上、稍显零散的合作举措，结合具体的区域发展战略以确定合作重点，联合制定区域合作议程，共同为区域社会提供整体服务。利用已有或正在筹划建设的高校科技园区、继续教育学院、科技成果转化中心等机构开展合作项目，加强校际以及校地之间的联系。设定高校社会参与的自评标准并开发一套区域高校信息集合，打通校内与校际信息沟通渠道，使校际合作的成果与影响有迹可循。

二是结合现有的校地融合式发展模式，激发新的合作动力与合作需求。从英格兰东北部地区的经验来看，高等教育管理体制对合作的形成有着重要影响，高等教育的分权化管理将使地方政府在与本地高校互动时更具有主动性和引导性。高等教育区域合作，体现的是在合作孕育、产生和发展过程中，各类主体的相互作用以及高等教育机构为社会服务的系统性功能。然而，尽管高等教育区域合作是个全球性议题，但其具体实施方式将具有明显的国家和地方特色。我国目前的大学城建设、高校联盟协议等形式可以说是本文所探讨的高等教育区域合作的雏形，主体功能区规划、推行省市共建高校已经为合作的孕育提供了良好的宏观社会基础。我们可以借鉴英国英格兰东北部地区的相关做法，但要具体落实到国内特定区域范围内，还需要从国家、区域、高校的实际入手，深入分析在本地开展高等教育区域合作的动力与阻碍，在把握现实的基础上论证合作的可行性与可能产生的效益，强化合作理念，对现有的合作形式加以改造与升级。

三是凝聚大学三大职能的向心力，用社会服务能力来检验大学的教学与科研水平。高校自身的发展壮大是提升其区域服务能力的基本条件和前提，从根本上说，高等教育区域合作最终的实现方式还是要回归到高等教育的本质功能上来。要发挥高校的社会功能，就必须将高校的三大职能衔接起来，防止其相互割裂，建立协调三大职能的平衡机制，促进它们之间的横向联系，为跨学科合作提供契机。高校需要根据自身定位，规划三大职能对区域的作用与贡献，突出旨在提升区域人力资本的人才培养，与本地企业联手的科学研究，和以区域为对象的社会服务的职能框架，让知识超越单纯的技术应用，走向文化创新、地方治理与对公共政策的支持。政府部门则要给予区域内各级各类高校以明确的分类指导，从而使区域高等教育系统有序协调地组织起来，共谋区域发展。

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