基于风险理念的英国高等教育复核评估探究①

王会来，李志义

（1.大连理工大学，辽宁 大连 116024；2.沈阳化工大学，辽宁 沈阳 110142）

近年来，英国高等教育外部质量保证坚持“微触式”（Lighter Touch）的管理理念，采用核查式的评估方式，强调高校在高等教育质量保证和提高上应发挥基础性作用。但是经过几轮的评估，还是遇到了一些问题，面对问题，英国正探索并实施基于风险理念的高等教育质量复核评估。

一、风险管理理念的引入与高等教育复核评估的形成

（一）将风险管理理念引入到英国高等教育评估中

风险管理最初源于商业管理活动，目前已被广泛应用于工商业和政府行政管理活动中，其目的是识别、评价、排列、管控风险，以期消除或减少不利事件的负面影响。对风险的概念，目前尚未形成被广泛接受的统一界定。英格兰高等教育基金委员会（Higher Education Funding Council for England，2001）曾把风险界定为“某一行为或事件对组织实现其目标具有的不利的或有益的威胁或可能性”［1］，并把高等院校评估业绩记录与高等教育质量风险可能性联系起来，认为评估显示为高绩效（High-performing）的院校是低风险的，以往评估记录差的院校具有高风险可能性。早在1998年，英国高等教育质量保证署（Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA）就指出，由于高等教育活动正变得越来越复杂，这给高等教育增加了风险，各高校必须对风险加以重视。随后，英格兰高等教育基金委员会（HEFCE）要求高等院校要采用合适的风险管理技术，来识别、评估并管理风险。2001年3月，英国政府宣布实施新一轮的评估，即院校复核评估（Institutional Review），依据新评估办法［2］，将降低40%的评估工作量，对那些在以往评估中得到高评估分值的低风险高校，将在新一轮评估中免除评估。院校复核评估办法被视为开始将风险管理理念正式引入到英国高等教育评估中，该复核评估办法重在核查高校建立的内部质量保证体系是否完整与有效及其可能存在的风险。此后高等教育质量保证署的院校评估报告广泛采用风险管理这一概念。

（二）基于风险理念的高等教育复核评估

2008年之后，全球次贷危机对过于依赖金融业的英国经济打击日趋明显，高等教育财政投入更趋紧张，政府希望采用柔性的、花费更少的高等教育评估办法等来降低高等教育评估支出。2011年，英国商务、创新与技能部（Department for Business，Innovation&Skills，BIS）发布政府政策白皮书《高等教育：以学生为系统中心》（Higher education：Students at the Heart of the System），建议实施“真正的”基于更多风险的高等教育质量管理办法，并要求英格兰高等教育基金委就高等院校的风险评估标准向有关各方开展咨询工作。BIS随后又发布了《一个切合目标的高等教育管理框架》技术咨询书，称将“建立合适的基于风险理念的管理方法”，认为基于风险的评估方法是为确保高等教育质量保证署在高等院校教育质量和学术标准存在薄弱的地方发挥其最大的影响力，而对质量保证能力强的院校“尽最大努力减少外部管理的官僚干预”“减少大学的负担”［3］。为回应政府的提议，推进基于风险理念的高等教育复核评估的实施，英格兰高等教育基金委员会会同QAA发布了一份更为详细的咨询书《基于风险理念的质量保证办法》并征求建议，结果显示，在评估周期间隔、质量提升为中心、减少官僚管理干预、采取量体裁衣式的方法等方面得到了广泛的支持。2013年高等教育质量保证署发布了基于风险理念的《复核评估院校手册》，将新评估办法命名为“高等教育复核”评估（Higher Education Review，HER）。“（英国）高等教育复核评估（HER）是一个柔性的并基于风险理念的评估方法，它将在最需要的地方给予最大可能的监控。对那些在以往评估记录中显示出其在教育质量和标准上具有极强保证能力的高等院校，将给予更长的评估周期间隔与较低强度的复核评估”［4］，评估重心转为根据“高等教育质量规范”（the Quality Code for Higher Education，QC）和相关依据来重点监控部分高风险院校和可能风险点。依据评估活动日程安排，2014年正式应用基于风险理念的方法开始新一轮高等教育复核评估。

二、基于风险理念的英国高等教育质量复核评估运行机制

（一）风险基本依据与等级划分

高等教育质量复核评估办法判断风险的基本依据可归纳为“一个框架，四个依据”。一个框架即为英国《高等教育质量规范》，“英国所有地区的高等教育机构都必须执行英国高等教育质量规范，提供的教育质量都必须满足质量规范的规定”［5］。高等教育质量规范里面包含了判断风险的四个方面的基本依据［6］，分别为学位授予的学术标准、学生学习机会质量、学习机会信息公布和学习机会提升。在学习机会质量、学习机会信息公布与学习机会提升这三方面上，划分了四个质量等级并对应不同等级的风险，分别是“不符合期望”（does not meet expectations）为 高 风 险 、“ 需 要 整 改 ”（requires improvement）为 中 等 风 险 、“ 符 合 期 望 ”（meets expectations）为低风险和“推荐”（commended）。在学术标准上只有上述前三个等级，没有“推荐”这一等级。评估结论上将“需要整改”和“不符合期望”定性为“不满意”（Unsatisfactory），将“推荐”和“符合期望”定性为“满意”（satisfactory）。相关情况详见表1和表2。

表1：风险判定依据

表2：风险等级与结论定性

质量规范（QC）就如何根据上面四个依据判定风险等级进行了分解与说明［7］。

低风险：质量保证管理上存在微小的疏忽或失察；在并不导致主要结构、操作和程序改变的情况下，需要对管理文件细节上进行修订和更新；需要将进展中的质量保证活动贯彻完成。

中等风险：局部质量保证治理结构上存在操作性弱点或者缺乏清晰的责任；办学者在学术标准与质量保证的规划过程上没有给予足够重视或优先考虑；质量保证程序上存在着执行不够严格的某些缺点。

严重风险：部分质量保证结构运转无效；办学者质量保证的政策、结构、程序存在明显不足和缺陷；严重违反已有的质量保证管理程序。

（二）优化质量风险核查过程

高等教育核查评估取消了先前的中期评估（mid-cycle review），评估分为两个主要阶段，即案头分析阶段（Desk-based analysis）和进校核查访问阶段（Review visit）。案头分析阶段一般在进校考察阶段前的第12周开始，是核查小组对被核查院校的相关材料进行初步的全面分析阶段。案头分析材料包括院校自评报告、学生书面报告、高等教育质量保证署收集的其他广泛的材料等，其中学生书面报告将作为重点材料，以便掌握学生们的意见、建议和学生参与情况，确保学生的体验和学生在学校质量保证决策中发挥重要作用。在案头分析阶段重点查找被核查院校在教学质量保证和学术标准上的风险点，尤其关注学生学习机会方面存在的相关风险。案头分析阶段发现的问题将纳入“QAA问题计划”（QAA Concerns Scheme）。案头分析阶段决定了进校访问阶段的核查重点、访问天数、时间进程及其访谈对象等。进校访问天数将由案头分析确定的风险等级来决定，对“低风险”进校访问天数为1-3天，“中等风险”为3-4天，“严重风险”为4-5天。进校访问阶段将重点依据“QAA问题计划”访谈教师与学生，以便获得更多的风险信息与风险可能性，该阶段结束后将形成初步的核查报告。

（三）评估结论与后续行动

评审小组在完成入校访问后的第6周左右，将最终完成核查评估报告，报告中将给予被核查院校定性结论，即“满意”或“不满意”，并将指出核查发现的主要问题。2013-2014学年共有47所院校接受了新一轮的复核评估［8］，其中2所是大学，45所为继续教育学院，结果显示34%的院校被评为“不满意”（含“需要整改”与“不符合期望”两类）。这其中“不符合期望”占13%。被评院校对于被评为“不满意”的结论，可以提出升档申诉或限时整改。“需要整改”的院校将有一个学期的整改时间，整改合格后，可以升格为“满意”，若仍不合格，便被定性为“不符合期望”院校，并将面临更为严格的下一次核查。“不符合期望”的院校最长约有16周的第二次的申诉机会，申诉成功可升格为“满意”，申诉不成功后仍为“不符合期望”的院校，高等教育质量保证署将终止其使用“核查记录”所有相关信息，要求其提交整改“行动计划”（Action Plan）并呈送阶段性的“进展报告”。对整改后仍不合格的院校，QAA将终止与之签约，并报请商务、创新与技能部评估该院校学位授予资格和教学资质，高等教育基金委员会将视情况决定是否与之终止签约并取消该院校的教学拨款。

三、基于风险理念的高等教育复核评估的本质特征与理念分析

（一）基于院校风险可能性，实施分类评估

基于风险的高等教育质量复核评估，采用的是一种“治疗类选法”（Triage）［9］。治疗类选法原是对战场上的伤员依据救治的紧迫性和治愈的可能性来进行筛选、分类以决定治疗优先权的一种方法。将“治疗类选法”运用到高等教育质量评估中，将依据以往几次评估结果显示出的各个院校的质量保证能力来判断各院校的风险可能性，之后将各个院校归类，对那些在前两轮评估中均表现优秀且足以证明其有能力来保证其学术标准并提升高等教育质量的院校，归类为高等教育质量低风险院校，将给予6年一次的复核周期的特权，采取“微触”（lighter touch）的核查方法，降低核查强度，确保这些高校的正常教学活动尽量少受到干扰。而那些没有经历过至少两轮评估的新院校或者在以往两轮评估中未能显示出有足够能力来保证其学术标准并提升高等教育质量的院校，将会被归类为高等教育质量高风险院校，将会被给予4年一次的复核周期，在新复核评估办法实施后的4年内该类所有院校都将接受新一轮的严格评估。高等教育质量保证署未来将不再全面均衡地核查所有院校，而是依据以往评估记录显示的风险可能性实施有差别化的分类评估，重点核查若干所有较高风险的院校和风险领域，而对那些有足够能力确保其高等教育质量的院校逐步放松管制。

（二）以质量提升为目标，引导高校形成内部质量风险文化

以前英国高等教育质量评估注重的是，通过外部质量政策的引导和QAA的评估活动等来迫使高校根据外部的规范和准则调整和完善其内部的教育质量规范与学术标准。以风险为基础的高等教育质量复核评估则更加强调高校内部形成质量风险文化，通过内部自发的动力来不断促进高等教育质量持续提升。教育质量保证与质量提升有着较明显的不同，详见表3。

表3：质量保证与质量提升的差别

质量提升与质量保证在质量管理的目的、驱动力、压力形式与管理方法上都存在较为明显的不同，高等教育复核评估的重要目的之一就是教育质量提升，外部核查不仅仅是问责与检查，更是希望建立以院系为基础的质量风险自我诊断机制，通过师生的广泛参与以及质量信息的持续发布，形成质量风险文化，最终形成一个持续改进学术标准与质量的内部有效提升机制。

（三）采用量体裁衣式理念，依据院校质量风险实施差别化评估策略

基于风险理念的高等教育复核评估采用不同的核查方式、复核周期、核查重点与核查流程来适应不同性质、不同背景、不同保证能力的高等院校，反对“一刀切”（one size fits all）的核查方式，须采用量体裁衣式评估。首先，在核查方式上，高等教育质量保证署根据被核查院校是否具有独立授予学位权设计了两套核查方式，对那些未和QAA签约且不能独立授予学位的教学型院校或机构（即alternative providers），本轮核查聚焦在查验其财务能力、管理水平、教学实力等方面的风险，重点核查该院校是否具有与其签约母体院校（具有学业授予权）的教学质量和学术标准保持一致的能力。而对于具有学位授予权的那些院校和其他高等教育机构则重点核查其设立并维持学术标准、学生学习机会质量与提升以及相关的信息发布方面。其次在复核周期上，将依据被核查院校以往两轮评估结果显示出的风险可能性分为6年一次或4年一次的两种复核评估周期来具体适应不同风险的院校。第三，在核查重点和流程上，QAA依据前期调研与案头分析阶段形成汇集风险的“QAA问题计划”，进校核查访问阶段将重点排查风险点，同时在访问期间核查重点还将依据发现的问题而随时做出调整，进校访问的时间也将可能被延长或缩短。

四、启示与借鉴

英国把高等教育评估作为高等教育质量保证和质量管理的重要手段和关键策略，希望通过评估来确保和不断提升高等教育的质量。借鉴英国相关做法与经验，首先，在评估方法上，我国应探寻建立合理审慎的高校分类评估办法，针对不同质量保证能力的高校，评估周期、强度、范围应有所差异。一方面，对于具有较强质量保证能力的高校，要适当放松评估的管制，甚至给予部分高校一定时期内的免评资格，让这类院校少受外界的干扰，专注于校内教学、科研与自我管理。另一方面，对于那些质量存在高风险院校及其学科专业、新建或新升格院校、新设学科和专业等要重点监控，加强评估。在评估方法上要体现“有所为，有所不为”的策略，根据高校不同的质量保证能力实施差异化评估办法，重点防范高校教育质量风险。其次，在评估的目的上，我国高等教育评估最终目的必然是促使高校建立并完善内部高等质量保证体系与运行机制，提高自我管理能力，来保证与提升高等教育质量。我国高等教育评估政策与措施必须具备有效性和适合性的特性，能较好地转化为高校内部自我管理、自我提高的质量活动。外部质量政策与评估活动对高校内部质量管理与质量保证来讲，是一种引导和压力，是要激发高校更强的主动性和自觉性，“提升高校的质量自觉”“绩效自主”［10］，调动广大师生员工与管理队伍共同完善高校内部质量保证系统，防范高等教育质量风险，最终通过教学、科研与服务来确保与提升高等教育质量。最后，在评估角色权责关系上，我国需探索高等教育质量评估中的角色界定与权责划分。质量评估本质上是质量保证的一种手段和策略，政府最宜担当高等教育质量保证政策的主导者，通过质量政策来引导与把握高校评估的方向，而建立中介评估机构，对其赋权，让其具体负责对质量政策在高校中执行与落实效果开展评估、审核或检查，应是未来评估发展方向。高校则是质量评估政策的最终落实者和承担者，是高等教育质量的最终控制者和提升者，高校必须将评估政策主动转化为校内管理制度和具体的质量保证措施与活动，主动加强质量风险责任意识和管理应对措施，“通过树立风险存在意识、规范风险管理制度和制定风险应急预案等措施对风险进行规避和控制”［11］，建立高校质量风险识别、管理与化解机制，来不断完善高等教育内部质量保证体系，提升高等教育质量。

［1］HEFCE.Risk Management：A Guide to Good Practice for Higher Education Institutions.2001：4［EB/OL］.http：//www.hefce.ac.uk/pubs/hefce/2001/01_28.htm，2017-03-05.

［2］Peter Williams.The Result of Intelligent Effort：Two Decades in the Quality Assurance of Higher Education［M］.Institute of Education press，2009：19-20.

［3］BIS.A new fit forpurpose regulatory framework for the Higher Education（2011）［EB/OL］.https：//www.gov.uk/government/consultations，2017-02-06.

［4］QAA.Higher Education Review：A handbook for providers 2014-2015［EB/OL］.http：//www.qaa.ac.uk/en/Publications，2016-12-06.

［5］［9］Maria João Rosa，Alberto Amaral.Quality assurance in higher education：contemporary debates［M］.PalgraveMacmillan press，2014：111、93.

［6］［7］QAA.Higher Education Review： A handbook for universities and colleges w ith access to funding from HEFCE or DEL undergoing review in 2015-16［EB/OL］.［2017-03-07］.http：//www.qaa.ac.uk/en/Publications.

［8］QAA.Higher Education Review：First Year Findings2013-2014［EB/OL］.［2016-12-08］.http：//ww w.qaa.ac.uk/en/Publications/Documents/Findings-From-HER-2013-2014.pdf.

［10］常波.高等教育评估的价值转向、模式变革与效用优化［J］.现代教育管理，2016，（12）：29.

［11］林伟红，曾成栋.高校发展战略风险：识别与控制［J］.现代教育管理，2015，（5）：16.