深化粮食供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济

文/艾永梅

粮食的问题不仅是经济问题，更是社会问题乃至国家战略安全问题。虽然经历了“十二连增”，近年来我国粮食结构性矛盾开始显现，产业链结构不够合理，产业经济较为薄弱，各链条衔接不畅，一定程度上制约了农业现代化和农民增收，对国家粮食安全造成了不利影响。现代粮食产业发展已不单纯是某个粮食流通组织、企业或服务的竞争，更表现为粮食产业链条和产业体系的整体竞争。习近平总书记在党的十九大报告中提出，“贯彻新发展理念，建立现代化经济体系”“深化供给侧结构性改革”“实施乡村振兴战略”“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中” 。本文通过分析我国粮食产业经济现状、存在的问题，对深入推进我国粮食供给侧结构性改革提出政策建议。

我国粮食产业现状及存在的问题

198 3~20 16年期间（见图1），我国粮食产量在1996年突破1万亿斤，到1998年达到了峰值之后，经过5年的滑坡，到20 03年下降到8 6 14亿斤，粮食价格一度上升。20 04年以来我国建立了粮食直接补贴制度，在中央一系列补贴政策的刺激下，全国粮食产量逐渐增长，基本保障了国家的粮食供给安全。20 04~20 15年期间我国粮食总产“十二连增”，20 16年我国粮食总产量6 16 24万吨，虽同比减少0.8%，但仍处于20 04年以来增产周期中的次高水平。20 17年粮食总产量达6 17 91万吨，是历史第二高产年。总体看来，粮食产业经济呈现出“两端散、中间小”的格局，主要表现在生产和销售两个环节，即粮食生产的分散性和粮食消费的普遍性并存。我国粮食种植结构仍不平衡，绿色优质粮油供给相对不足，深加工业和产业经济发展水平总体偏低，缺乏全产业链控制与经营能力，产业链还处在互相割裂的初级阶段。

（一）种植环节：资源环境因素制约粮食产业竞争力

1.生产要素存在硬性约束

近年来，我国农地流转呈加快态势，截至20 16年底，全国家庭承包耕地流转总面积达到4.4 7亿亩，占家庭承包经营耕地面积的33.3%，粮食种植规模化水平明显提高，家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等各类新型农业经营主体已超过29 0万家，土地适度规模经营占比达到4 0%。但按第六次全国人口普查的平均每个家庭人口为3.1人计算，以家庭为经营单位的土地规模只有4.5 6亩/户，我国仍是世界上土地经营规模最小的国家。小规模分散经营不利于开展科学化、现代化的田间管理，从而影响产能的进一步提高。20 16年全国粮食单位面积产量36 3.5公斤/亩，比20 15年减少0.6%，仅有世界先进水平的6 0%。农业生产主体总体规模过小，导致农产品生产成本和交易成本过高。目前我国单位种植成本中人力成本是美国的近20倍，化肥成本是美国的3倍，直接影响了粮食价格及其国际市场竞争力。小规模分散经营还导致无法把握市场规律，造成价格大起大落；在相对分散的农业经营格局下，难以提高粮食生产标准化的水平，从而也难以从源头上保障粮食的质量安全。

由于耕地的细碎化，粮食产业还面临机械化、高科技和专业化障碍。“十二五”期间我国农业科技进步贡献率由20 10年的5 2%提高到20 16年的5 6%以上，单产提高对粮食增产的贡献率达到8 0%以上，三大粮食作物耕种收综合机械化率均超过7 5%，表明我国粮食产业已从过去主要依靠增加资源要素投入到主要依靠科技进步的新阶段。但目前我国粮食产业核心技术、关键技术自给率偏低，高技术含量的关键装备基本依靠进口，技术创新以跟踪模仿为主，突破性的技术发明少。粮食科技人才队伍建设滞后，每100公顷耕地平均拥有科技人员0.7 5名，而美国为15名。人才培养开发、评价发现、激励保障机制不健全和粮食科技经费投入不足等原因，导致农业科技人才创新意愿不强，甚至导致农业科技人才流失。

种粮收入边缘化导致粮农种粮积极性不高。20 16年农民人均可支配收入突破1.2万元，近四年年均实际增长8%，20 16年城乡居民收入之比为2.7 2:1，比20 12年下降了0.16，城乡收入差距持续缩小。但数据显示，我国农户粮食收入仅占家庭收入的10%~20%，种粮收入逐渐边缘化，后果是小规模农户已不把粮食生产作为家庭收入的主业，而是作为留守老人、妇女的家庭副业，农村地区“老龄化”“空心化”现象较为普遍，“谁来种地”“地怎么种”问题突出。20 16年，全国农民工总量2.8 2亿人，其中，外出农民工占比6 0.1%。有调查显示，在被调查的6 5 4 8名农村劳动力中，在“意愿外出打工”者中4 5岁以下年轻人占7 1.23%,“不打算外出打工”者中4 5岁以上年龄较大者则占6 0%以上。虽然近几年越来越多的“新农人”进入农业领域从事粮食生产、流通和服务，但并没有改变劳动力配置的基本格局。

2.农业资源环境“调绿”任务艰巨

经过结构性调整，20 16年华北地下水超采区、西南小麦条锈病菌源区、江淮赤霉病易发区调减小麦面积5 00多万亩。河北地下水漏斗区、湖南重金属污染区、西南西北生态严重退化地区，实施休耕20 0万亩、比上年增加8 4万亩。截至20 17年9月底，我国农田灌溉水有效利用系数提高到0.5 5以上，退耕还林还草4 24 0万亩，耕地轮作休耕制度试点达到120 0万亩，粮菜果茶等绿色防控技术应用面积超过5亿亩，秸秆资源综合利用率和农膜回收率均达到6 0%以上。但目前我国粮食产业面临的资源环境“调绿”任务仍较为艰巨，使用化肥仍存在“一高一低”的弊端。“一高”，是施用量高。我国是世界上最大的化肥生产和消费国，我国耕地面积不到世界的1/10，每年施用的化肥总量却占世界的1/3，单位耕地面积化肥投放量是美国的1.7倍。“一低”，是有效利用率低。过量施用化肥、缺施有机肥，造成土壤板结、有机质土层厚度下降。我国农用化肥单位面积施用量是国际公认安全上限（225千克/公顷）的1.93倍，然而，这些化肥的利用率仅4 0%左右，其余的成为污染源，其中，投入农田的氮肥成为地下水体氮素污染的主要来源。另一方面，土壤重金属和有机物污染加剧。土壤污染直接危及粮食质量安全、生态安全和人体健康，制约了粮食产业可持续发展。

图1 我国粮食总产量及单位面积产量（1983-2016）

3.粮食种植区域及品种结构仍待进一步改善

20 17年粮改饲面积超过1000万亩、增加4 00万亩，稻田综合种养面积达到24 00多万亩，比上年增加20 0万亩。我国自20 01年粮食流通体制改革以后确定13个粮食主产省区、7个主销区和11个基本平衡区，目前13个粮食主产区占全国粮食产量的7 5%以上，只有五个省份能够稳定地输出粮食安全，五个省份只略有盈余，而辽宁、湖北、四川已经成为粮食短缺省份，粮食生产日益向北方核心产区集中，粮食跨区域流通和平衡的压力加大。如不及时调整区域种植政策，我国粮食产能将受到抑制。

20 17年我国在稳定口粮品种的基础上，因地制宜调整优化种植结构，无效供给减少，有效供给增加。20 17年，危及粮食安全，市场紧缺的优质强筋弱筋小麦种植面积占27.5%，比上年提高2.8个百分点，优质稻、加工专用稻种植面积比例达到8 0%以上，比上年提高1.5个百分点。根据国家统计局有关数据预测，20 17年市场紧缺的大豆面积增加约7 00万亩，杂粮杂豆增加约6 00万亩，青贮玉米和优质饲草增加约5 00万亩，马铃薯增加约20 0万亩。但随着消费结构的升级，我国粮食种植品种和空间结构布局还有待优化，在品种上，小麦优质品种仍供给不足，大豆产需缺口仍较大。

4.粮食投入品产业核心竞争力仍较为薄弱

我国粮食产业对投入品核心环节掌控力相对不足。以粮食种子行业为例，种子行业是处于农业生产链条的上游行业，对稳定农业生产和保障粮食安全具有重要的意义。20 16年全国持证企业4 316家，比五年前减少一半，行业集中度有所提高。国内上市种子企业5 0多家，总市值超千亿元，市场份额已占到35%以上，比五年前提高了5个百分点。但与发达国家相比，仍存在粮食种子库存过剩、行业集中度低、规模普遍较小、研发能力不足、种子定价机制不合理等问题。20 13~20 15年我国种业企业注册资本1亿元以上的增加了28%，但总体占比仅为4.8 6%，国内种子行业C R 10低于10%。20 16年我国杂交玉米的可供种量为20亿公斤，而需种量仅为11.5亿公斤，仅为可供种量的一半左右，种子库存的高度过剩导致种子企业的业绩压力加大。然而，当前我国粮食种子的进口率已高达7 0%，外资种子已经占据了玉米种子市场10%的份额。

农资领域也存在类似隐患，农资行业“多、散、弱”特征显著。问卷调查显示，国内领先的15 0家农药企业，研发总投入只有32亿元，占销售收入的比例4%左右，在研发能力和资金投入上，国内外企业差距明显。目前世界农药企业的20强大都已在我国建立了公司或办事机构。其中来自欧美的六家跨国农药巨头已成为中国农药市场上主要的外资供应商。在中外合资的农药企业中，核心技术部分不为合资企业掌控，中国企业仅仅是廉价的加工厂，在技术上和价格上都失去自主性，并承担高昂的环保成本，对中国整个农药产业链构成威胁。

（二）流通销售环节：产业链布局有待优化

1.收储环节：收储制度改革初显成效，多元化收储格局逐步形成

粮食收储制度改革初见成效，但粮食去库存仍然任务艰巨。针对我国粮食高产量、高进口、高库存的情况，我国政府从20 14年开始对主要粮食价格形成机制、补贴政策、收储方面的政策进行了适度调整。例如，20 14年在新疆和东北三省、内蒙古东部地区开始实行棉花和大豆的目标价格改革。20 16年，国家在内蒙古和东北三省按照“市场定价、价补分离”的原则，将以往的玉米临时收储政策调整为“市场化收购加补贴”的新机制。推行供给侧结构性改革以来，随着产量、进口量减少和消费量的增加，我国粮食的库存消费比迎来下降的拐点。20 16年玉米产量迎来14年来的首次减少，进口量也大幅回落。20 17年1月，国内玉米市场价格首次低于进口价，这意味着，近些年来国内国际粮食价格长期“倒挂”问题在玉米领域开始得到解决，总体供需失衡情况有所缓解，但20 17年总体依然保持供大于求的局面，玉米临储库存仍保持高位，稻谷、小麦最低收购价库存继续增加。

在收储主体构成上，市场化收购比重不断加大，多元主体共同收购的格局正在形成。20 16年全年各类粮食企业共收购小麦、玉米、粳稻、中晚籼稻、早籼稻、大豆及油菜籽20 28 1万吨，同比下降6.11%。其中国有粮食企业收购总量占到主产区粮食收购期间主要粮食作物收购总量的7 9.98%，占到当年国内粮食总产量的35.7 1%，20 17年秋粮收购期间，粮食市场化收购量占比有所上升，但政策性收储仍为收储主渠道（主要是稻谷）。而美国由政府主导的政策性储备仅占12%，其余8 8%均为民间粮食储备，主要由农场主进行，政府给予相关存储补贴并提供低息农业贷款。过高的政策性粮食储备增加了存储成本，加重了国家财政负担。

在收储科技应用方面，20 16年国家粮食局实施“仓储智能化升级改造项目”的同时，继续实施“危仓改造项目”，中储粮启动了现代粮食仓储设施维修改造“全覆盖”工程。截至20 16年底，中储粮系统空调控温储粮规模达到20 00万吨以上，中央储备粮科技储粮覆盖率达到95%以上，使中央储备粮更加优质、绿色、安全。但总体看来，我国粮食仓容闲置与不足并存，粮库硬件设施、信息化和智能化水平偏低，导致储粮环节损失大。在全国现有各类仓容中，高大平房仓、立筒仓、浅圆仓等现代化仓库只占六成，只有7 8%安装了机械通风系统，5 7%安装了计算机粮情测控系统，4 1%安装了环流熏蒸系统。

在收储方式上，伴随粮食市场化的逐步深入，粮食贸易由以即期交易为主转变为以远期交易和远程交易为主，传统的对手交易模式正逐渐被信用交易、委托交易、网上交易等新的交易模式所取代。而目前多数地方粮食收储企业交易模式单一，导致粮食流通成本高，效率低下。

2.加工及销售环节：价值链管理是短板

20 16年全国粮食加工业总产值27 8 5 3亿元，同比增加13.3%，利润总额13 21亿元，同比增加6 8.7%，效益显著提升，但也面临一系列问题。目前的中国粮食加工业总体上仍处于粗放式增长阶段，企业规模偏小，产品趋同，经营效率不高。稻谷加工企业中的6 5.2%日处理能力在100吨以下，小麦加工企业中的90.4%日处理能力在20 0吨以下。我国有4 0多万家从事食品生产的企业，有300多万个食品经营的主体，以及难以计数的小作坊、小摊贩，他们市场集中度较低，缺乏大企业、大品牌，这增加了监管的难度，存在着粮食与食品安全的隐患。

20 16年农产品加工业与农业的产值之比达到了2.2:1，但现阶段整个粮食加工业仍以初级加工为主，粮食加工普遍存在成品率低、食用率低、利用率低、效益低、产业链条短的“四低一短”问题，产能过剩、价格倒挂、开机率偏低，产业链各环节衔接度不高。我国稻谷加工产能利用率仅为31%左右，小麦加工产能利用率也只有5 6%左右。我国能够加工1000种左右以玉米为原料的产品，但以低端、大宗为主。例如，赖氨酸加工量达20 0万吨，而全世界总需求量20 0万吨，库存积压在所难免。

在人们的生活节奏加快和对食物安全日益重视的情况下，粮食品牌消费正得到越来越多消费者的认可。很多有高端需求的消费者青睐于高价购买国外的大米、面粉，却对国内同等优质的粮食产品视而不见。我国粮食品牌小杂乱，缺乏全国和行业规划，品牌保护难度大，假冒伪劣产品多，全流程的质量追溯难以真正到位。

政策建议

粮食不能被单一地定位为一般商品，而应把粮食当作有限公共品来管理。粮食生产和消费体系具有多功能性和多重价值，承载着国家安全、生态安全（包括物种安全）、产业安全、固国本和乡村振兴的重要使命，因此，粮食产业经济须服务于国家战略安全、产业自主、民生健康和生态可持续性。粮食产业经济不是单一的商品经济，而应是民生经济、公共经济、生态经济。道德经济、自主经济和可持续经济。应建立协调机制，不断延伸产业链，提升价值链，加强供应链管理，整合国内外市场资源，鼓励技术创新，促进粮食产业向技术密集、资本密集型转变，完善现代粮食经营体系，提高我国粮食产业核心竞争力。

（一）进行粮食产业链整体布局规划，加强部际之间的协调机制

建立发改、商务、农业、粮食、海关、质检等部门间的沟通协调机制，加大监管力度，强化产业监测预警和预期管理，有效提高应急处置水平。将农业生产、管理、储藏、加工、国内市场营销、进出口贸易集中到一个大部制的经济部门来管理和营销，由专门机构参与粮食的产供销一条龙服务和经营并负责开拓海外市场，统一管理粮食产前、产中和产后及国内外贸易的数据，进行科学指导和统一战略布局，减少条块分割的矛盾，以解决产供销链条不完善和不高效的问题。调整粮食区域布局，引导粮食产业和现代服务业融合，扶持现代服务业发展，引导我国粮食产业经济转型发展。完善我国粮食产业支持保护政策，重点支持粮食产业链升级优化和配套基础设施的完善。

（二）加强供应链和价值链管理，支持现代粮食产业升级

加强供应链和价值链管理，实行研发、生产、仓储、运输、销售全产业链控制与经营，才能与国际粮商抗衡，维护国家产业安全。在领先企业和链条其他成员之间搭建平等对话协商平台，特别是上下游各环节的协同合作，调优链条上经济主体间的利益分配。既要通过联合、兼并等方式整合横纵资源，引导其实施行业整合，提高综合服务水平、链条成本管控等方面的能力，又要制定专门的政策帮助其分担和对冲系统风险，提高市场运作效率，最终形成市场的优胜劣汰机制。多渠道吸收资金、技术和项目，吸引更多的社会资本参与粮食产业化重点项目建设。继续优化产业结构，大力发展绿色可持续的粮油产业链，重点支持粮食循环经济和深加工产业，实施民族品牌发展战略，大力提升粮食产品和服务的供给质量。积极发展“互联网+粮食”，建立现代化粮食收储、交易及大数据中心，完善农业担保、保险、期货等金融配套机制。

（三）加大科技投入，强化粮食质量安全追溯和监测

加大粮食产业链核心技术科研的财政投入，鼓励粮企就产业链的关键环节和核心技术进行布局和研发。研制粮油多元化产品，增加粮油产品附加值，培育粮企自主创新及品牌建设意识。完善产学研深度融合机制，形成“科技研发-成果转化-推广应用-产权保护-配套服务”的粮食科技推广和社会化服务体系，培养现代高科技人才，并鼓励科研工作者到基层开展科技咨询服务，丰富基层农业劳动者的科学知识，把高新技术如地理信息系统( G I S） 、全球定位系统、毛细灌溉、化肥施用检测等应用于基础农业，加快农业科技化进程，建立公正、独立、透明的全产业链的供应链管理、数据集成、监管管理和质量安全追溯系统。

（四）积极利用国际贸易规则发展外向型农业

由专门机构组织国内粮企积极掌握、利用国际贸易规则和贸易信息，和国际市场对接、合作，在全球范围内整合利用资源，参与“一带一路”建设，提升国际市场竞争力。加快构建粮食产业技术性贸易措施体系，充分发挥非关税贸易措施的作用。加强对跨国垄断集团控制我国粮食行业行为的监控、管理和预警机制，加强对国内外粮食检验检疫标准和产业链布局的研究，避免外资进一步控制我国粮食储存、流通体系。扶持多元化市场主体参与粮食收储、流通加工和贸易，使国营贸易企业与民营企业共同参与国际粮食贸易，增强对跨国垄断集团的抗衡力量。

（五）建立与小农的增收合作机制

在产业政策方面，目前我国粮食政策调整的方向主要是发挥市场供求在价格形成中的决定性作用，政府建立在市场化收购基础上稳供给与保收入相协调的补贴机制。对于农民的收益损失，宜采取WT O所允许的绿箱补贴政策给予弥补，这种补贴与粮食产量、粮食价格脱钩。创新粮食产业链条主体间的合作机制，发展“龙头企业+农户”“龙头企业+合作社+农户”及“合作社+农户”“公司+基地”等生产经营模式，探索通过“二次结算”、股份制合作等方式，积极探索粮食合作社、土地托管、联耕联营、农业共营制等土地经营服务模式，充分调动农民参与现代粮食产业的积极性，保护小农利益。采取政府推动、市场拉动、部门联动的做法，搭建农业、扶贫、科技、保险、金融机构的合作新机制，探索财政扶贫基金、保险、小额信用借款等相结合的方式，将小农引入现代农业进程中，避免工商资本对农民利益的侵蚀，以推进“包容农民”的粮食产业现代化和乡村振兴。