人民检察院提起环境公益诉讼制度之完善

刘 健，付 焱

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006）

当前，我国经济飞速发展，社会福利普遍提高的同时，也带来一系列的环境问题。江苏省徐州市人民检察院诉鸿顺造纸有限公司水污染民事公益诉讼案件等最高人民检察院公布的一批指导案例体现了环境污染、生态破坏问题日渐突出，国家、集体和社会利益遭受到严重损害问题，在司法领域相关主体缺乏提起环境公益诉讼的能力。基于现实需求和法治建设的要求，检察院能更有效更强有力的维护公共利益，因此检察院提起环境公益诉讼成为趋势。但是检察院提起环境公益诉讼不仅认识上还欠明确，而且检察院提起环境公益诉讼制度构建中依然存在许多问题。首先，法律监督职能作为检察机关的职能定位被规定在多部法律之中。恪守中立、公正、对待任何一方不偏不倚是作为法律监督部门的检察机关必须遵守的原则。但是在环境公益诉讼案件之中，检察机关作为原告身份参与诉讼，如何保证其作为法律监督部门的职能得以实现，却没有完全得以解决[1]。其次，对于检察机关如何行使环境公益诉讼原告身份的职责，相关法律并无明确。最后，法条对检察机关、法律规定机关、法律规定的有关组织提起诉讼顺序有一些总结和概括式规定，无具体详细的流程制定[2]。因此，保障检察院在维护国家和社会公共利益方面发挥更大效用，有必要对上述问题深入研究，促进检察院提起环境公益诉讼制度的完善。

一、检察院提起环境公益诉讼的正当性

检察机关作为环境公益诉讼原告身份参与到案件中来，既是符合我国法治社会建设趋势，又是为了应和检察院作为国家机关在维护国家利益面前的职责和决心，更是迎合我国目前在环境保护方面存在缺失的现实环境。

（一）合法性

检察院提起环境公益诉讼具有合法性，有法律文件作为支撑，相关司法解释以及法律的不断完善更体现检察院提起环境公益诉讼的存在符合法治建设要求，是我国目前司法建设领域的重要内容。《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》于2015年7月1日发布并实施。实施目的是加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定授权最高人民检察院在生态环境保护等领域开展公益诉讼试点。这是我国在法律领域第一次提出检察院可以作为原告参与到公益诉讼中来。紧接着在2015年12月24日最高人民检察院出台《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，规定检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的相关适用条件明确检察院如何提起公益诉讼。在2016年3月1日，最高人民法院关于印发《人民法院审理检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通知，进一步明确检察院提起公益诉讼的相关流程。2017年6月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上，最高人民检察院检察长曹建明对《民诉法（草案）》和《行诉法（草案）》作出了说明。认为通过检察机关试点工作，检察机关积累了丰富的经验，正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机成熟。基于此，全国人大常委会作出关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定。对《民诉法》作出修改，第五十五条增加一款作为第二款，对《行诉法》作出修改，第二十五条增加一款作为第四款。该决定自2017年6月27日发布，《民诉法》和《行诉法》根据该决定作出相应的修改，并重新公布，在2017年7月1日开始实施。第一次在全国范围内以法律位阶效力确立了检察院参加公益诉讼制度，体现了人民检察院提起环境公益诉讼具有合法性。

（二）检察院具有提起附带民事诉讼职能

《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）第九十九条第二款规定，是关于检察机关具有提起附带民事诉讼职能的规定。检察机关尊重公民个人对附带民事诉讼的提起，尊重民众的民事处分私权。但是当受损害的是国家和集体财产，而受损失单位未提起附带民事诉讼时，为了保护公共利益，则检察机关有权提起附带民事诉讼。环境作为一种生态资源，更是关乎民众及其后代生存与发展重要的公共财产,属于全体人民所有。因此，当检察院面对的是严重破坏环境的行为，且该行为严重损害国家、集体和社会的公共利益的时候，检察机关就必须主动追究违法行为，履行职能。在司法实践中，检察院提起附带民事诉讼请求的主要是向被告请求赔偿因污染环境所支出的治理费用、污染环境所造成的损失、恢复被破坏的生态环境所需费用等。而人民法院则通过人民检察院提起的附带民事诉讼，根据法律和事实判决相关人员承担恢复生态环境，排除污染的生态环境损害赔偿责任，达到保护国家和集体公共利益的功能。检察院提起的附带民事诉讼是一种追诉违法方式的体现，针对的是严重违反法律的行为，通过对行为的追诉，不仅有利于维护法律权威，促进了法律的正确实施，又通过对法律的运用，维护了国家、集体和社会的公共利益。同时使得法的作用在实际生活中得到了体现，这样又反过来提升了法律的权威，形成一种相互促进的共赢局面，检察院提起环境公益诉讼制度更是检察院附带民事诉讼职能的典型表现。

（三）具有极大的现实需求

2016年央视报道的常州外国语学校学生中毒事件引起了全国人民广泛关注，据报道，共有493名学生自搬入新校区后的血液指标检查出异常，更有个别学生患上了淋巴癌、白血病等。国家环保部和江苏省政府成立联合调查小组，通过调查，发现是由常州外国语学校相邻地块土壤修复工程尚未完成，有关监管部门对地块修复工作的监督管理工作并不到位，并且对该校区还存在先建后批的违法行为等行为所导致。这是一起由行政机关违法失职行为引起的重大环境污染事件，折射出我国环境保护体系存在的诸多缺陷。行政主管部门的生态损害救济功能与环境民事公益诉讼维护环境公共利益功能重叠[3]。当处于强势地位的行政机关存在污染环境、破坏生态等严重违法情况时，如何及时有效的保护国家利益、集体利益和社会公共利益，建设一个更加强大有力的制度，由更具有权威的检察机关来作为公共利益保护人显得至关重要。同时，由于环境公益诉讼自身所具有的特点，如专业性强、案件复杂、受害者的弱势地位、高成本等导致能够提起环境公益诉讼的组织少之又少。如上文案例中，检察院在提起环境民事公益诉讼之前，向徐州市三家社会组织发出督促起诉意见书，而三家社会组织均表示不具有提起环境公益诉讼的能力。环境污染、生态破坏的事件层出不穷，给国家、集体和社会公共利益带来了极大的损失。而作为法律规定提起环境公益诉讼的主体即有关组织和行政机关，不是自身处于污染环境、破坏生态的地位或是对实行该种行为的企业实行保护的地位，就是自身欠缺提起环境公益诉讼的专业性和缺少财力支撑而无法及时有效保护公共利益。基于对环境保护力量的薄弱和环境污染案件日益增多的现实状态考虑，迫切需要赋予检察院提起环境公益诉讼职能。

二、检察院提起环境公益诉讼制度存在的问题

（一）检察院提起环境公益诉讼制度运行中存在的内部阻碍

首先存在的是自我冲突，检察机关法律监督职能与其环境公益诉讼原告身份存在冲突。检察机关对法院及其工作人员适用法律的司法行为进行监督，监督是否存在徇私舞弊、枉法裁判、受贿以及滥用职权等行为；对行政执法人员也进行监督，监督其在行政执法过程中是否存在超越职权、滥用职权和违反法定程序等以权谋私的违法行为；对公民、法人则主要监督其是否具有违法犯罪行为。作为国家机关，检察院行使法律监督职能时要恪守中立原则，公平公正的监督法律的实施，维护法律秩序的良好运行。对于检察院作为环境公益诉讼原告资格在《民诉法》第五十五条第二款和《行诉法》第二十五条第四款均有规定。其中《民诉法》第五十五条第二款规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。检察院以原告身份提起环境公益诉讼，是为了维护国家、集体和社会的利益而存在，其目的是为了维护生态环境的良好发展而自行提起环境公益诉讼，体现的是对实体公正的追求。两者在诉讼中所处的地位不同，目的不同，价值追求不同。行使法律监督职责的检察院以原告身份提起环境公益诉讼，其法定职能与其原告身份存在冲突和矛盾，容易出现既是运动员又是裁判员的现象。作为被检察院监督的法院在心理的天平上容易倒向检察院，不利于公平正义的维护和彰显，对于被告来说，处于弱势地位，当其败诉时容易对法律信仰产生动摇，使法律的权威性和法院的权威性减弱。

检察院提起环境公益诉讼并无具体可操作的程序也是该制度运行中存在的内部阻碍。检察院提起环境公益诉讼作为一项新设制度，除了《民诉法》第五十五条第二款和《行诉法》第二十五条第四款中规定检察院作为公益诉讼原告主体身份外，并无其他操作流程的规定，仅仅在一些司法解释文件中做出过一些概要性的规定。如作为一项新设制度，检察院作为环境公益诉讼的原告具有何种权利，应承担何种义务，其权利义务是更偏向于其作为法律监督机关还是作为公益诉讼原告身份。再者，对于公益诉讼中检察院的取证和举证责任的承担问题，检察院动用职权取证是否会导致出现权利滥用的局面，举证责任是采用一般的倒置原则还是基于检察院公权力机关行使者地位赋予检察院，学界和理论界对此认识存在分歧。再次是对于诉讼结果的承担问题，若检察机关胜诉则一切费用由被告承担，但若是检察院败诉，则如何承担败诉后果值得探讨。最后则是争论颇多的上诉和再审问题。众所周知的是检察院作为抗诉机关，在启动二审和再审程序时存在极大的优势地位，而被告提起上诉或申请再审的权利将在实际上得到限制。

（二）检察院提起环境公益诉讼制度运行中存在外部阻碍

首先存在的是检察院提起民事环境公益诉讼与行政机关职能出现重叠，导致行政职能和司法职能出现虚置，浪费行政和司法资源。对于检察院提起的环境行政公益诉讼，《行政法》（2017年修正）第二十五条第四款中规定人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。由该条规定可知，检察院提起行政公益诉讼与行政机关履行之间的界限较为清晰明确，检察院是在行政机关不履行或不完全履行职责并且在检察院提起检察建议后仍不履行的情况下提起环境行政公益诉讼，检察院职能定位是督促并保障行政机关依法行使职权，行使的是替代和补充责任。但是检察院提起环境民事公益诉讼制度所实现的功效与行政机关有关职能之间出现重叠现象。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十六条规定人民检察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。这六项诉讼请求与行政机关作出的行政处罚、行政命令、行政强制措施有着同样的功效。现实生活中存在许多事例，由于我国检察院提起环境民事诉讼制度与行政执法制度构建上缺乏沟通，在选择程序上存在重叠适用和选择使用两种情况，导致存在浪费行政资源和司法资源的现象。

在相关法律规定中，检察院提起环境公益诉讼对象与法院规定的检察院提起环境公益诉讼对象之间存在矛盾。这与我国惯常处理事务的手段有关，出现一个问题就解决一个问题，头痛医头脚痛医脚忽略整体的做法导致在相关部门之间缺乏沟通，出现矛盾[4]。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第一条规定人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。而在最高人民法院关于印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通知中第一条规定人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下，向人民法院提起民事公益诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。从两个法条的对比中，很明显的可以看出对检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围检察院和法院两者发布的文件中的规定不一致。检察院将其对象范围限定为污染环境的行为，而法院则将其定性为污染环境破坏生态的行为。检察院发布的文件中对提起民事公益诉讼对象的规定范围狭窄，导致了与法院规定出现矛盾的局面，这同样暴露了我国法律制定中存在的弊端，不注重整体法律框架的建构，部门之间缺乏联系和沟通，导致在法律适用过程中出现相互冲突问题。

三、检察院提起环境公益诉讼制度的完善

作为一项新设制度，缺乏相应的配套措施，无法体现环境公益诉讼制度自身的特点。该项制度与行政机关的行政职能出现重叠，相关法律之间冲突都体现建立专门性环境公益诉讼审判组织的重要性。同时也要加强诉前程序建设，理清检察院、行政机关、有关组织在提起环境公益诉讼之间的关系，防止出现公共资源浪费以及公共权利得不到救济的局面。

（一）制定配套的法律，形成完备的法律体系

由以上分析可以得知，完善检察院提起环境公益诉讼制度最大的阻碍是欠缺一套完备的法律制度的建设。检察院进行环境公益诉讼缺乏可操作性程序导致检察院运行该制度时无法可依，只有将权力进行规制才能更好的促进权力运行，防止检察院滥用职权，更好地维护社会公共利益。

首先是对于检察院在该制度中所享有的权利和义务问题。检察院作为原告享有和民事诉讼和行政诉讼原告同等的权利和义务，但是由于检察院作为国家法律监督机关具有自身特有的职能，该职能导致原被告诉讼地位不对等，因此需要对该职权在环境公益诉讼中的使用进行规制使得在环境公益诉讼制度中，原被告享有对等的权利和义务，有意识的削弱检察院作为国家法律监督机关的职能。削弱法律监督职权最有效的方法就是在检察院提起公益诉讼领域，规定检察院和被告享有相同次数和相同期限的提起再审抗诉的权利，并且将启动该程序的权利直接交由人民法院决定[5]。其次对于取证和举证问题，检察院可以在法律允许范围内动用自己职权调查取证，通过行使自己作为国家公权力机关职权对证据进行充分的查找，这也是为了更好地维护国家、集体和社会公共利益而赋予检察院提起环境公益诉讼原告资格的原因。但同样在证据搜集时，要注意防止出现权利被滥用的现象，需要由受案法院及上一级检察院对检察院参与诉讼的行为进行规制。对于举证问题，由于检察院公权力机关的特殊性，不存在无法取证情况，为了维护原被告平等地位，体现环境公益诉讼的公正，应该根据具体情况分配举证责任。最后是对于诉讼结果的承担问题，对于检察院胜诉案件，则由被告承担恢复生态环境以及检察院在诉讼中为调查取证支出的合理费用。如若检察院败诉，则所有的结果应由检察院承担，从国家财政中拨出一部分资金弥补检察院的损失[6]。

（二）建立专门的环境公益诉讼审判机关，提高检察院提起环境公益诉讼级别

建立专门的环境公益诉讼审判机关既是为了和环境公益诉讼完备法律体系相对应，又是为了促进检察院提起环境公益诉讼法律体系的建设。根据现状，我国法院受理的环境公益诉讼案件占比极小，有些学者提出建立专门环境公益诉讼审判机关容易导致司法资源浪费。但是通过情况分析得知，正是由于缺乏专业的审判机关的建设，缺乏实践经验和缺乏理论建构，导致我国环境司法发展裹足不前。随着社会经济发展的进步，以消耗环境为代价换取经济增长的状况依旧存在，而随着人民生活物质水平的提高，对健康绿色环保的环境需求提高，建设专门环境公益诉讼审判机制显得日渐紧迫。对于试点的环境保护法庭的建设所得经验可知，其专业化的运作显示了极明显的优越性。通过建立专门的环境公益诉讼审判机制，促进环境公益诉讼案件专门化管理，为更好地维护国家、集体和社会公共利益提供保障[7]。

通过借鉴瑞典、澳大利亚的新南威尔士州、新西兰的环境保护法院建设的经验，结合我国具体国情进行我国环境公益诉讼制度建设。瑞典的环境法院由五个地区法院和一个上诉法院构成，其中地区环境法院由一位受过专业法律训练的法官、一位环境技术顾问、两位专家组成。环境上诉法院由四位受过专业法律训练的法官组成。澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法院是世界上第一所专门的环境高等法院，由六位法官（一位首席法官、五位法官助理）和九位技术与调解委员（一位资深委员、八位全职委员）组成，管辖所有涉及环境保护的纠纷。新西兰的环境法院是一个由法官和具备环境专业知识的环境委员组成，其中环境委员来源于与环境有关的所有领域[8]。

结合上述国家环境保护法院建设的经验，环境保护法院主要是由法官和环境保护专家组成。鉴于环境保护公益诉讼的复杂性和专业性强的特点，建议将我国的专业环境保护审判机关设立于中院，由级别高和能力强的检察机关提起公益诉讼[9]。在法院内部建立一个专门审理环境公益诉讼案件的环保法庭，由法官和环境保护专家共同组成。对于建设专门环保法院这一设想，我认为在目前来说不符合国情，我国环境保护相关经验相比国外严重不足，制度设计不够完善。对各级检察机关队伍进行环境保护专业化建设，容易导致司法资源的浪费，同时提高检察院提起环境公益诉讼的级别也是为了使检察人员的素养能够跟上环境公益诉讼要求，符合环境保护专业化建设。基于环境保护案件案情复杂、专业性强的特点以及专业审判机制的建设，提高检察院提起环境公益诉讼的级别符合现实需要。由市级以上人民检察院提起环境公益诉讼，同时为了有效维护国家和人民利益需要在检察院内部设立相关部门，由环境保护专家和法律人员组成，进行环境公益诉讼。

（三）坚持建设以行政机关保护为主，检察院为辅的环境保护体系

对于司法实践中出现的检察院提起民事环境公益诉讼与行政机关职能出现重叠的问题，其主要原因在于未理清行政机关和检察院在环境保护中所起的作用以及所处的地位[10]。行政机关作为国家大政方针的执行机关，其设立的作用就是为了维护国家整体秩序的良好运转。其中，负责环境管理与保护的机关应当依照法律的规定认真践行职责，履行环境污染防治和生态资源保护的职能。当有关组织和个人出现污染环境破坏生态的行为并且损害公共利益时，具有环境保护职能的行政机关应该责无旁贷的履行职能，进行环境治理工作，在环境保护体系中发挥主要作用。与具有环境保护职责的行政机关不同，检察院及有关组织提起环境公益诉讼是在环境保护主管部门不能、不愿或无法行使自己职权时承担保护环境维护公共利益的责任，起的是弥补缺陷、对行政机关实行监督的作用。检察院提起的环境行政公益诉讼与行政机关职能进行了很好的区分，而对于其提起的环境民事公益诉讼则存在与行政机关职能出现重叠的现象。解决这一问题的办法就是建设环境民事公益诉讼制度的诉前程序，要尊重环境保护主管部门维护环境维护社会公共利益的职责。建设环境民事公益诉讼诉前程序首先一点就是要突出行政主管部门的主导地位，可以借鉴环境行政公益诉讼做法，向有关行政机关提出检察建议以及向相关组织送达请求提起环境公益诉讼的邀请函。留有一定时间等待环境保护主管部门以及相关组织作出处理，在规定时间行政机关及有关组织未予以答复或未作出处理的情况下，检察院可以提起环境民事公益诉讼，维护国家、集体和社会的公共利益。要将检察院作为维护环境公共利益的最后一道防线，这样做有利于节省行政资源和司法资源，也有利于服务型政府的建设，提高政府的公信力。