造林补贴政策对农户造林投入的影响——基于福建省调研数据

杨仙艳，卢素兰，刘伟平，黄巧萍，陈敏琪

（福建农林大学 经济学院，福建 福州 350002）

2009年中央正式启动的森林抚育、造林补贴、林木良种补贴和湿地保护等试点工作，旨在提高农民营林积极性，保障农户收益，促进森林可持续发展。福建省是国家造林补贴试点省份之一，2010年安排造林补贴资金2 000万元；2015年福建省下达新增造林补贴资金6 500万元①《财政部关于提前下达2015中央财政林业补助资金的通知》（财建〔2014〕230号）和《财政部关于拨付2015年林业补助资金的通知》（财建〔2015〕81号）；2016年下达造林补贴6 846万元②根据《财政部关于提前下达2016年林业专项转移支付的通知》(财农〔2015〕173号)和《财政部关于拨付2016年中央财政林业专项转移支付资金的通知》（财农〔2016〕105号），2010—2016年累计下达造林补贴资金4.34亿元。那么，当前的造林补贴政策是否发挥其应有的作用？造林补贴政策的实施究竟是否提高了农户营林的积极性，增强了农户的营林生产行为？诸多学者围绕着林业补贴政策进行研究，主要聚焦于林业补贴理论依据、补贴方式、补贴标准、补贴效果等方面的探讨[1-4]。而关于林业补贴政策对农户生产经营行为影响展开研究主要有舒斌等[5]、王昌海等[6]、杨萍等[7]、洪燕真等[8]。已有研究就林业补贴对农户林业生产经营行为产生的影响做了积极的探讨，为本研究提供了理论基础。但已有研究中大多直接利用农户当年获得的补贴情况研究造林补贴对农户当年营林行为的影响。由于林业补贴是事后补贴，即农户先花钱营林，后得到相关补贴，补贴具有一定的滞后性。现实中，农户更多的是根据前一年获得的补贴情况进行决策，因而，将前一年补贴金额作为农户对当年补贴的预期水平更为合理[9]。另一方面，由于林业的经营周期长的特点，决定了其造林行为未必每一年都会发生，现有研究没有剔除这部分的样本，可能存在样本选择偏差，对研究结果的准确性产生不利影响。

鉴于此，本研究利用2013—2017年福建省的实地调研数据，采用Tobit回归分析方法，首先，根据农户当年有无采伐、是否有宜林地来判断农户当年是否有造林需要，剔除不需要造林的样本农户（当年无采伐、无宜林地）。其次，针对补贴具有一定的滞后性的问题，选取上一年村亩均补贴情况来表示农户的预期，研究其对农户后一年营林行为的影响。以此来考察造林补贴政策对农户造林投入的影响，探讨补贴政策是否增强了农户营林的积极性，提出林业补贴政策后续调整和完善的建议，有一定的研究意义。

一、研究方法与样本选择

（一）理论依据与变量选取

根据舒尔茨“理性小农”的观点，农户的造林行为是追求利润最大化的过程。预期收益大于预期成本是理性小农行为的出发点，即农户的造林行为主要受到“成本-收益”的制约。假定农户造林的预期收益不变，重点关注成本问题。一方面，自然条件（面积、立地条件）、家庭禀赋等方面的因素可能影响农户造林直接成本,而造林补贴就是对农户直接成本的补偿，补贴金额越高，直接成本的弥补程度就越高。故造林补贴可能对农户造林行为会产生积极的影响[7,10]。为此，本文用上一年村亩造林补贴额、是否知道造林补贴政策、对造林补贴政策落实是否满意作为关键变量，研究造林补贴对农户造林投入的影响。同时，结合前人研究，将可能影响农户造林直接成本的自然条件和农户家庭禀赋方面的多个因素作为控制变量纳入模型。主要涵盖了户主年龄及受教育程度、家庭劳动力数及外出劳动力比例、家庭收入水平、林地面积、上一年家庭林地是否受灾、林地距离家里平均距离等[11-18]。另外，鉴于林业经营的特性，林业生产的长周期、林业生产风险、采伐的限制、其他政策的不确定性等因素可能影响农户造林的间接成本。有学者研究表明林权抵押贷款政策、林木采伐指标审批、政策性森林保险等相关配套政策也是影响农户造林投入的重要因素[9,19-20]。本文用农户对林权抵押贷款政策是否满意、申请采伐指标是否有困难、是否参加政策性森林保险作为控制变来衡量其他相关配套政策的影响效应。

（二）模型构建

本文主要研究造林补贴对农户造林投入的影响，农户的造林投入主要包括资金和劳动力两个方面的要素投入。鉴于此，本文选取单位面积造林资金投入和单位面积造林劳动力投入作为因变量来表示造林投入。由于每个农户的单位面积造林资金投入和单位面积造林劳动力投入均有可能等于零，面临着样本选择偏误的问题。Tobit模型可以有效处理这种因变量受限的情况，式（1）给出了模型的定义：

（1）式中，Y* 为原始被解释变量，Y 表示农户单位面积造林资金投入或单位面积造林劳动力投入，且Y*=Xβ+ε，ε～N(0，σ2)，X为各种影响农户单位面积造林资金投入或者单位面积劳动力投入的各变量。 由定义可知，当Y*＞0 时，Y=Y*，当Y*≤0时，样本的农户单位面积造林资金投入或者单位面积劳动力投入为0。 由此对参数β可用最大似然法进行估计。式（2）给出了 Tobit 待估模型具体形式[21]：

（三）样本选择

本研究主要以福建省为研究区域，选取2013—2017年“福建省林改跟踪监测”入户调查数据。具体的，在福建省抽取仙游、长泰、永安、永定、漳平、尤溪、屏南、政和、建瓯、武夷山共10个县的农户调查问卷，在每个县中随机抽取2个乡镇，每个乡镇抽取2～3个村，每个村抽取8～10名农户，共500户。根据农户当年有无采伐、是否有宜林地来判断农户当年是否有造林需要，剔除不需要造林的样本农户后（当年无采伐、无宜林地），最终选取符合条件的样本371户，探讨造林补贴对有造林条件的农户造林投入的影响，变量的定义及相关信息如表1所示。

（四） 样本农户描述性分析

1.造林补贴情况

造林是农户林业生产经营的起点，从样本农户调查数据来看（表2），2013—2017年，农户造林行为呈波动上升趋势。总体而言，实际造林的农户比例较低，371户调查样本农户中，仅83户发生造林行为，占比22.37%。造林总面积6 678亩，获得补贴面积5168亩，比例达77.39%。亩均获得补贴101.26元，其中以2017年获得亩均补贴额最少，仅为66.98元，2016年获得亩均补贴额最高，为181.12元。

2.样本农户对林业补贴政策的评价情况

371户调查的样本农户中，对于是否知道造林补贴政策，有226户表示知道造林补贴政策，占样本农户的60.92%；而其余145户则表示不知道造林补贴政策，占样本农户的39.08%。有156户表示相关部门有对造林补贴政策进行公示，占调查样本的42.05%；其余的215户则表示造林补贴政策没有进行过公示，占调查样本的57.95%。问及农户对造林补贴政策落实是否满意时，有137户（36.93%）表示满意，234户（63.07%）表示不满意，将近表示满意农户的2倍。所调查的样本农户中，有79户申请了造林补贴，占调查样本的21.29%，而其余292户（78.71%），则表示没有申请造林补贴。究其原因，大部分农户表示不知道如何申请、怕麻烦等。79户申请造林农户的农户中，有53户获得了造林补贴，占申请造林补贴农户的67.09%，占调查样本农户的14.29%。申请造林补贴的53户农户中，有43户表示造林补贴有足额兑现，占调查样本农户的81.13%；其余10户则表示，申请的造林补贴金额并没有得到足额兑现，占调查样本农户的18.87%。由此可见，造林补贴政策实施以来，已经取得了一定的成效，但是不管在政策宣传、提高政策在农户当中的知晓度，还是申请的流程、政策实施过程的透明度等都有进一步改进和完善的空间。

表1 变量定义及描述†

表2 2013-2017年福建省造林及获得造林补贴情况†

二、造林补贴政策对农户造林投入影响的实证分析

（一） 模型估计结果

通过计量分析结果发现，两个模型的伪对数似然函数值绝对值较大，P值为0.000，表明该方程在1%的显著水平上整体显著。有6个变量：上一年村亩均造林补贴额、是否知道造林补贴政策、对造林补贴政策是否满意、申请采伐指标是否有困难、户主年龄、林地离家平均距离对农户造林单位面积资金投入和农户造林单位面积劳动力投入均有显著的影响。此外，农户造林单位面积资金投入还受到其对林权抵押贷款政策是否满意、家庭收入水平2个变量的影响，而农户造林单位面积劳动力投入还受到农户家庭劳动力人口数的影响。

（二） 结果分析

回归结果显示（见表3），造林补贴政策对造林农户单位面积资金投入和单位面积劳动力投入均显著的影响。两个模型中的3个造林补贴政策的相关变量：上一年村亩均造林补贴额、是否知道造林政策、对造林补贴政策是否满意均通过了显著性检验，且呈正向影响。对相关系数可作如下解释：第一，有进行造林的农户，在控制其他因素不变的条件下，上一年村亩均造林补贴额每增加1元，农户造林单位面积资金投入增加0.626元，农户造林单位面积劳动力投入增加0.004个。第二，知晓造林补贴政策的农户比

不知道造林补贴政策的农户造林单位面积资金投入平均多56.702元，单位面积劳动力投入平均多0.235个。第三，对造林补贴政策满意的农户相较于不满意的农户单位面积造林资金投入多103.534元，单位面积造林劳动力投入多0.495个。这一结果是比较符合现实情况的，了解政策的农户能够意识到国家重视林业，政策给与了一定的信号暗示，激励农户增加造林投入。从总体上看，造林补贴政策确实能够正向的影响农户造林投入。

图1 农户对造林补贴政策评价情况

表3 造林补贴政策对农户造林单位面积资金投入/单位面积劳动力投入的影响分析†

另外，控制变量中申请采伐指标是否有困难对农户造林单位面积资金投入和单位面积劳动力投入均有显著的影响，是影响农户造林投入的重要因素。而农户对林权抵押贷款政策是否满意仅对农户造林的单位面积资金投入有显著影响。可能的原因是，在造林环节，农户主要以资金投入居多[22]。是否参加政策性森林保险不管是对农户造林单位面积资金投入还是单位面积劳动力投入都没有通过显著性检验，可能的解释是：目前农户参与的森林保险主要是政策性保险，保险产品可选险种少，且理赔较困难，未能有效对接农户的需求。

反映家庭资源禀赋和林地资源特征的变量中，户主年龄、林地离家平均距离对农户造林单位面积资金投入和单位面积劳动力投入均有显著负向影响，这与郜亮亮的研究结论[15]一致。此外，农户家庭收入水平和家庭劳动人口分别对农户造林单位面积资金投入和单位面积劳动力投入有显著影响。其余4个变量：户主受教育程度、外出劳动力比例、家庭林地面积和上一年家庭林地是否受灾则没有通过显著性检验。家庭林地面积对造林农户的单位面积劳动力投入没有通过显著性检验，这符合辛翔飞的研究[13]，可能的解释是，大规模的农户有效经营的面积还不足以发挥规模效应。

三、完善造林补贴政策之建议

以福建省为研究区域，选取2013—2017年“福建省林改跟踪监测”入户调查数据，采用Tobit回归分析方法，分析造林补贴政策对农户造林投入的影响，探讨补贴政策是否增强了农户营林的积极性。实证研究发现：上一年村亩均造林补贴额、是否知道造林补贴政策、对造林补贴政策是否满意3个关键变量对农户造林单位面积资金投入和单位面积劳动力投入均有显著的影响，造林补贴政策是影响农户造林积极性的重要因素。据此，提出了以下相关建议：

（一）提高造林补贴标准

一方面，不断提高的生产资料价格推高了造林成本；另一方面，造林成本受到不同自然环境条件的约束，一般立地条件为每亩600-800元[23]。而目前造林补贴的补贴标准为乔木林200元/亩，新造竹林、迹地人工更新100元/亩①《关于开展2012年造林补贴试点工作的意见》财农[2012]59号。。可见，补贴标准与实际造林成本之间仍存在一定空间，难以有效提高农户的造林积极性。根据成本—收益理论，在预期收益不变的情况下，可以通过降低农户的造林成本，来推动农户造林积极性的提高。因而，政府要通过增加造林补贴资金的投入，提高造林补贴的标准，有效弥补农户造林的直接成本，以促进农户造林积极性的提高[24]。

（二）扩大造林补贴政策覆盖范围，加大造林补贴政策的宣传力度

根据实证研究结果，造林补贴政策对农户造林投入有显著的正向影响，说明造林补贴政策能有效引导农户造林投入。2010—2016年中央财政下达造林补贴累计4.34亿元，但是目前能获得造林补贴的农户仍然只有少数。所调查的371户样本农户，仅有53户获得了造林补贴，占调查样本农户的14.29%，因而，造林补贴政策的实施在考虑效率同时，也需要考虑中小农户的利益。扩大造林补贴政策的覆盖范围，使普通小农也能获得造林补贴，提升集体林区小规模农户营林积极性。此外，研究结果表明，是否知晓造林补贴政策、对造林补贴政策是否满意对农户的造林投入也有显著的影响。因而要不断完善现行的造林补贴政策，如加大对造林补贴相关优惠政策的宣传、提高普通小农对补贴政策的认知度，确保补贴发放的透明度，来刺激农户参与造林积极性的提高。

（三）改进森林采伐限额管理制度，完善林权抵押贷款政策

首先，本文实证研究结果表明森林采伐限额管理制度是影响农户造林投入的重要因素。因而本研究认为要建立科学的采伐制度，不断改进森林采伐限额管理制度，促进林农形成明确的采伐预期。其次，根据本研究结论，林权抵押贷款政策对农户造林单位面积资金投入有显著的正向影响，即对林权抵押贷款政策满意的农户相较于不满意的农户，其单位面积造林资金的投入更多。目前，林权抵押贷款政策虽然在不断的完善中，但是实际中普通农户依然难以享受到该政策，所调查的样本农户，获得林权抵押贷款的样本农户仅26户，占所调查样本农户的7.01%。因而新阶段应进一步完善林权抵押贷款政策，更好地服务于农户的林业生产经营。