协商民主的内在价值、现实挑战和比较优势——以人民政协为例

潘　飞

(中国文史出版社《纵横》杂志编辑部,北京100811)

一、协商民主的文化内涵

作为一种理论范式的协商民主（Deliberative Democracy），最初出现于20世纪80年代及其后的西方政治学。作为对票决民主自身短板的补充，协商民主在西方代表了一种新型现代公共治理文化的开启，反映了人们对来自多元社会挑战的积极应对。[1]从制度经济学的角度来看，协商民主在现代公共治理中的文化内涵是：在偏好转换中谋求最优理性决策。[2]即：政治共同体中的自由、平等主体，通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性；在公众实践理性的基础上，激发理性立法、参与政治和社会自治的理想。[3]这一过程被称为协商民主，其内容和特征主要包括以下几个方面：协商的前提（社会的分层和利益的分殊，形成参与协商的多元主体）；协商的主体（完全平等，不存在一个事先的权威影响或操纵协商各方以及协商结果）；协商的内容（主要是公共事务，包括政治、经济、文化、社会等各个方面）；协商的类型（既包括政党之间、立法机关与行政机关之间的协商，也包括中央政府与地方政府、政府与利益集团之间的协商）；协商的形式（宽松自由开放，每个参与主体都可以充分表达意见，最终形成具有约束力的共识）；协商的目的（赋予立法、决策以正当性，以实现参与政治和公民自治的理想）。[4]

可见，一个比较理想的现代公共治理类似公众、社会和政府就一个公共议题从理念到方案进行众筹众议，在达成理念共识，实现方案优化的过程中从“统治”向“治理”乃至现代公共治理的理想之境——“善治”转型的过程。简言之，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程；善治的本质特征，就在于它是政府与公众之于公共领域建立在协商民主基础上的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。[5]由“统治”向“治理”乃至“善治”转型的过程，实际上也是一个伴随治理现代化而出现并形成的“增量民主”的过程，这一过程与改革开放以来中国经济改革总体所呈现出的一种增量改革（即渐进改革）的模式相得益彰。改革开放40年来，中国一直在探索并深化一种独具特色的政治改革模式，其最明显特征之一就是通过协商民主来逐步、渐进地推动中国的民主治理，扩大公众的政治权益和治理参与，从而不仅在增进共识和扩大创新的基础上实现决策优化，并且不断形成新增的可供更广泛社会主体分享的“民主红利”。

二、协商民主的内在价值

（一）目标价值：“命运共同体”基础上的“中国梦”

中国国家主席习近平曾就“中国梦”提出了“三个共同”——共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。这深刻诠释了命运共同体的深刻内涵，体现了中华民族共同的整体利益，代表了全体中国人民的根本利益。可见，“命运共同体”价值愿景的理想诠释就是“中国梦”。作为十八大以来中共理论创新的重大成果，“中国梦”这一“实现中华民族伟大复兴战略”的形象表达，具有全面系统的理论架构，是由多层次、多维度子系统交织而成的理论体系。[6]而协商民主的目的，正是为了使最广大的民众共同享有观念表达、思想分享的权利以及在此基础上创造自我价值的权利。正如中共十九大报告所指出的：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”[7]因此，在“中国梦”价值愿景的追寻中，治理文化由统治向善治、由强制向协商的积极变革显得尤为重要。无论是国内治理或是全球治理，都需要在充分认识到彼此命运相互依存的基础上尊重多样性和差异性，以协商民主原则来完成合作治理。[8]

（二）制度价值：“有机团结”的制度设计

杜尔凯姆提出，作为现代社会必然趋势的“有机团结”建立在因社会劳动分工所产生的团结之上，即分工通过功能依赖而形成一种社会系统的自我调节、自我平衡的机制，因此，社会团结的增强与社会成员个性和自由空间的增加成正比，此时社会形成一种“有机团结”的状态。[9]显而易见，社会“有机团结”的形成不可能靠传统的统治和控制治理思维下的“压制性”法律和规范，而需要一种善治思维下、重在协商的“恢复性”法律和规范。因此，在善治、恢复性思维的制度建构基础上，需要一个介于个人与政府之间的中间团体（杜尔凯姆称之为“法团”）来解决两者之间可能产生的直接冲突，在协商中实现社会的“有机团结”。当前，迈进新时代的中国，处于由机械团结的传统社会向有机团结的现代社会转型的关键时期，面临着社会完整统一发展等重要问题，尤其需要政治的稳定和经济的可持续。[9]因此，“社会主义协商民主”作为现代中国国家治理的基础性制度之一，在个人与民族国家之间，在不同关系、不同界别的协商以及各种社会组织的协同中，可以通过组织各方关切的公共议题进行对话、讨论、辩论、协商等表达各自的立场、观点与利益诉求，最终达成基本共识或各方都可接受的方案，以实现共同目标最优化和共同利益最大化。

（三）实践价值：构建多层次、全方位的协商格局

中国特色协商民主的实践形式包括立法听证、公民协商、党际协商等多种方式。以人民政协为例，当前人民政协由包括中国共产党、各民主党派、无党派人士以及各界代表人士在内的34个界别组成，政治上具有最大限度的包容性，组织上具有最广泛的代表性，也因此成为沟通观念、交流思想，实现文化对话、共融，从而协调各方利益、整合社会各阶层和各界力量的最重要的形式之一。例如，从协商的格局来看，人民政协通过协商民主的形式进行阶层整合，以协调不同的思想和利益，使不同社会阶层都有机会表达观点、提出诉求，在维护自身利益的同时担当起为整个社会服务的责任。[9]从协商的形式来看，人民政协围绕破解全国性的发展难题进行专题协商，围绕区域性突出问题开展对口协商，围绕界别性难点问题开展界别协商，围绕增强协商实效开展提案办理协商等，一方面使协商民主下的人民政协成为执政党和政府科学决策、民主决策的智库；一方面也通过有效的沟通协商机制使经过协商民主后的合理化建议得到采纳和推广。

三、协商民主面临的现实挑战

（一）制度设计中吸纳社会各界意见建议的广泛性不足

中共十八大报告提出“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，以人民政协及其协商民主的制度建设为例，其广泛性主要体现为：上至国家层面的协商，中至各省市区县各区域的协商，下到基层的协商，凡属于人民最关心最直接最现实的利益问题，都可以进行协商，上下互动，左右相联，从而呈现多样化、立体化的格局。然而，在现实中还有许多有待加强和完善的地方：目前还没有专门的协商民主文件，没有统一明确的协商程序；协商民主意识不足，在一些人眼中协商仅仅是情况通报会；实践中存在“想协商就协商，没意愿就不协商”“有时间就协商，没时间就不协商”的现象。不少人还有“不越位”“少争权”的顾虑，这在很大程度上影响了协商民主功能的发挥。[10]以“网络民意”为例，互联网已成为公众行使知情权、参与权、表达权和监督权的一个重要渠道，以及民意表达、互动、汇集的重要平台；中国网民凭借其惊人的数量和增长率成为具有舆论能量的“新意见阶层”。显而易见，网络民意在对传统的政治权威和权力运行提出强有力挑战的同时，也必然会从制度建设方面对新常态下人民政协的协商民主工作产生深刻影响，带来挑战。因此，重视网络民意、融汇网民智慧已成为互联网时代改进执政方式、发展民主政治的重要课题。然而，现实情况却是人民政协的制度平台尚未有效地承担起占据“民意制高点”和代表“广泛民意表达”的功能。目前，全国有3000多个各级政协组织、60多万各级政协委员，如果借助互联网技术，完全有条件把人民政协构架成一个舆情汇集和分析的平台，建立起符合新时代需要的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。可是，人民政协尚未将自上而下的国家机制的牵引、规范作用和自下而上的社会化机制的发动、助推作用加以综合利用，从而尚未在建立发达完备的民意表达和引领系统等方面发挥应有功能。[10]

（二）既有界别下的协商格局不能与社会结构的迅速变化相适应

界别是社会阶层结构在政协组织中的反映，它既是构成人民政协民主协商格局、开展活动的基本单位，也是人民政协产生、存在和发展的组织基础，是人民政协区别于我国其他政治组织的显著特征。不同界别代表不同的社会群体，具有不同的利益要求、价值取向和思维方式，这一显著特征体现了人民政协的巨大包容性和团结对象的广泛性，因此突出界别在人民政协中的协商地位是人民政协工作格局中最关键的问题之一。当前，政协制度设计中的界别设置虽然已基本覆盖了社会的各阶层，但随着经济社会发展、新阶层不断涌现，社会阶层结构已经发生深刻变化，社会公众民主参与意识也日益增强，现有的界别设置和界别中的委员结构已不能完全反映社会结构的变化。例如，非公有制经济界、法律界和中介组织等行业和新社会阶层中的代表人士在政协组织中的界别地位没有得到体现。因此，如何适应新时代，如何从调整优化构成、增强主观意识、强化民意通道功能、健全工作机制、提高组织化程度、丰富履职形式等方面入手，强化政协界别建设，突出政协界别特色，发挥政协界别优势，已经成为时代对人民政协界别工作提出的新要求。[11]

四、协商民主的比较优势

（一）传承中华优秀传统文化

中国特色协商民主的文化基础在于以“命运共同体”为基本世界观和社会观的中华“和”文化。因此，协商民主的文化特色集中传承和发扬了中华民族崇尚和谐、兼容并蓄的优秀文化传统，蕴涵在中华文明深厚根基之中，符合人们要求和谐共存、协调发展的美好愿望。在此基础上，协商民主文化凭借其“生生与共”的人文关怀，具备吸纳一切促进社会进步元素的足够开放性和超越时空的恒久性。[1]

（二）历史的选择与丰富的实践

实践证明，中国特色协商民主是100多年来中国现代化实践中的最优时代选择，是近代以来整合社会观念、思想，求同存异的经典范例和成功模式。作为中国特色社会主义政治文明发展道路中“最有特色”部分的协商民主制度，是中国的执政党将其执政治国的基本原理同具体实践相结合的一项创造性实践。[1]无论是大革命时期的根据地民主建设，还是新中国成立过程中的“协商建国”，或是改革开放以来的“真理标准大讨论”，都充分证明了这一点。

（三）国家制度的有力保障

尽管协商民主作为一种学术范式率先产生于西方，然而在总统制、两院制、三权分立等体制下，协商民主在实践中却并未上升到西方的国家制度层面，所以在决策过程中的作用发挥也很有限。[1]而在中国则不同，协商民主作为一种决策程序要求已上升到国家制度层面。中共十八大报告首次确认“协商民主”作为国家基本政治制度的概念，首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的重要论断，进而对“健全社会主义协商民主制度”进行规划和部署，这是新常态下中国民主政治的实践创新、理论创新和制度创新的集中体现。[12]十九大报告中，又进一步提出了一系列关于发展社会主义协商民主的新思想新论断新要求，并成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。[13]

把党派、各界公众参与和专家论证作为决策过程的基本环节，这一点既体现了权力制约和行政效率的辩证统一，也成为“中国式决策过程”中的重要特色。其最重要的体现之一是在政治制度基础方面：将协商民主与选举民主紧密结合，相辅相成。毫无疑问，选举民主是民主政治的基石。然而，随着社会的不断快速发展，这种民主形式也越来越显露出包容性不强，难以保障少数者的权益，无力解决当前多元社会现实中广泛而深刻的存在的文化争端等先天缺陷。与选举民主相对，协商民主则积极倡导公众直接进行政治参与，平等、广泛地参与到公共议题讨论和公共政策的制定过程中，弥补了选举民主自身存在的缺陷和不足。这对于促进决策科学、培养法治精神、实现最大公约数具有非常重要的作用，也是协商民主的价值功能所在。可见，选举民主与协商民主相结合，更能充分地表达“人民主权”的原则，更体现人民当家作主的精神，也更适合全球化和信息化时代人们政治参与多元化的要求。毕竟，看一个国家民主政治发展的程度，不仅要看其选举民主发展的程度，也要看其公民直接参与的程度。[1]

综上所述，步入新时代，面对日新月异的国内、国际形势，以人民政协为代表的中国特色社会主义协商民主应主动因应环境，既不忘初心，坚守价值理念，又清醒看到自身面临的不足和挑战，并在调适创新中不断发挥自身独特优势，为中国走向善治做出进一步贡献。