论河长制的理论基础与实践创新

陈美璇 ，傅晓华 ，孙名浩

（1.中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004；2. 中南林业科技大学 生态文化与环境政策研究所，湖南 长沙 410004；3.中国科学院 亚热带农业生态研究所，湖南 长沙 410125）

河长制是指由各级党政负责人担任本地区所管辖范围内河流湖泊的“河长”，[1]对水资源保护、水域岸线管理保护、水污染治理、水环境治理、水生态修复以及执法监管负责。河长制是我国保护治理河流湖泊体制的一大创新，但其构建与功能发挥需要完善的配套体系。

一、河长制在理论上的支撑体现其出台的必要性，在实践上的有效性体现其出台的可行性，是新时代中国特色社会主义的治水道路和全面依法治国的有效探索

河长制及实践深度贯彻了十九大所提出的“加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理”。河长制由江苏省无锡市首次提出。2007年4月，太湖爆发的大规模蓝藻污染事件，无锡市启动紧急方案的同时也在环境司法和执法两方面进行了制度创新，为全国各地探索河长制起到了带头和示范作用。自无锡市之后，昆明、沈阳、大连、长兴等市也陆续施行河长制。2016年习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议，审议通过了《关于全面推行河长制的意见》（下简称“《意见》”），标志着全国范围内铺开河长制。习近平在十九大报告中明确指出要坚持人与自然和谐相处，必须践行绿水青山就是金山银山的概念，要将生态文明摆在实现中华民族伟大复兴中国梦的突出位置，其中水利更是重中之重，全面推行河长制也成为必行之举。今年元旦习近平在新春贺词中更是突出强调了“每条河流要有河长了”。河长制在理论上是必要的，其理论支撑涉及到水文学、水资源、水环境、水法律等方面。在实践上是可行的，在《意见》出台前，就有十六个省已经实施河长制并取得明显的效果。

水循环和水量平衡等水文学理论指标，表明特定区域的水资源并非取之不尽，用之不竭的，在水量上既要坚持“节水”方式，也要依靠“开源”手段，在水质上要制定完善的水资源保护、水污染防治、水环境治理和水生态恢复方面的法律法规，坚持依法治水。使水资源以能量转变的方式以达到可再生可持续循环利用，保证人类经济社会的长期稳定发展和水资源长期利用之间的平衡。水资源学对河湖水系在尊重自然规律以及经济社会发展规律的基础上进行科学化管理，保证湖泊上下游之间以及左右岸的水资源利用的平衡，并保障河流湖海中自然生命的健康繁育与合理配置。以科学管理协调各部门用水矛盾，促进水资源的高效利用，实现效率最大化。水环境理论在水污染防治和水生态修复方面奠定了河长制的责权利对等原则。水污染防治是指从生态、法律、经济等方面用多种不同的手段以所有的污染物为治理对象，全面多方位的改善水质、恢复受污染的河流湖海的生态环境，保证环境保护与社会经济协调发展，从根源上解决河流湖海水污染频发的问题。水生态修复是为了构建自然生态河流、维护河湖岸线，而该理论的落实要遵循“一河一策”的原则，同时，在资源紧缺的现今，我们急需打破旧制度，以一种崭新的思维创设一个新制度实施河湖管理。水资源环境法促进河湖资源环境保护法制化，河长制需要确立法治制度以约束河流湖海水污染，并将水资源环境法作为确立法制制度的基石。河长制在处理有关事务时，难免在处理的过程中出现水事纠纷，如果没有相应的水事管理法律作为支撑，水事矛盾很难得到有效的解决。灾害防治则是为了避免和减轻自然灾害所造成的损失。可见，河长制的提出有深厚的理论支持，但需要政府、社会、个人以及相应的高污染企业共同发力。政府确立相关的技术标准作为支撑河长制稳步落实的技术手段和标准规范。加强行政管理体系的构建，将其分为河长制行政审批机制、水域岸线管理机制、监督管理机制、行政考核机制等。法律方面应当在水环境保护、生态环境用水、涉水生态补偿、水事纠纷、河道管理五方面予以明确。

河长制推行实践是有效可行的，无锡首先是在环境司法方面设立了环境保护审判庭，在执法方面取得了巨大的成功。自2008年起，江苏太湖流域围绕“规划、目标、项目、资金”四大要点，先后三轮对15条主要河流实施了综合治理方案。并在2015年太湖湖体的水质由2007年的Ⅴ类改善为Ⅳ类，太湖流域的富营养化程度也由中度改善为轻度，而65个国家控制的重点断面水质达标率高达61.9%，河网水功能区水质也得到了极大的改善。上述指标均在实行“河长制”之后达到国家针对太湖流域所设定的水环境综合治理总体方案的近期目标。全国各地认真贯彻习近平“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针，推行河长制。浙江省更是在2015年完成了黑臭河治理，钱塘江、浦阳江流域的断面水质也同时达到了Ⅲ类。2013年南京市政府也印发了《南京市河道水环境河长制管理工作考核办法（试行）》，确立“河长制”管理河道，对管辖范围内的河道逐条确定各个党政负责人的职责，明确各个河流属地政府的职责，推动开展整治河流污染的工作。按照所引发的“河长制”试行办法，通过清淤、截污等方式基本消除了河流的黑臭现象，其中江宁区外港河下游段、浦口区城南河、玄武区玉带河等治理效果尤为突出，已由原来的脏乱黑臭变为河清岸洁。落实十九大报告，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。

二、河长制在国内外都是流域治理的创新模式，既没有现成模式借鉴，也对未来不确定性缺乏预估模型，无论在理论上还是实践上，还有比较大的完善空间

2016年底颁布的《意见》虽然是以国家级层面发布的，但根据法律渊源来看，该意见其实是属于规范性文件，而并没有达到法律的层面。因此，在推行法治国家的现在，《意见》应该受到环境法律规范的约束。

河长“职非法定”是河长制的软肋。目前只有少数地方（如昆明）以地方法规的形式规定了河长制，而其他大多数地区仍然是以行政命令、外力强迫推动河长制。[2]河长制的优势就在于它并不是通过繁琐的法条而推动，从而能够摆脱法律的繁琐程序，弥补法律所存在的内在历史局限性以及其滞后性，[3]以达到一定的高效率和及时性。但河长是一个责任权利的主体，如不把河长制法律化有“人治”之嫌，既不利于河流“法治”也不利于河长工作。[4]《意见》从宏观对河长予以规定，也仍然会给民众一种错觉，河长是一个应急性、临时性的职位，从而不利于调动民众的积极性并且很有可能让相关领导心存侥幸而不积极行动。

因为河长“职非法定”，必然导致河长人选比较泛化，同时导致权责利不对等，损伤河长制的效率。《意见》虽然提出由党政负责人担任“河长”的职位，但在推行的过程中，除乡镇（街道）领导和村委（社区）党政一把手担任河长外，县级以上的党政负责人担任河长职位的仍在少数，在实际情况中大部分是副职领导人担任河长，必然导致在工作手段、资金审批、治理方案和协调推进能力等方面缺乏强有力的措施。尤其是在人事和资金这两个治理河道方面最为关键的环节上无法做主，力不从心，致使河长制无法达到其设立的初始效果，并且因此造成了制度和实践的过分脱节。湖南湘江橘子洲大桥到猴子石大桥河流段，按照《意见》中规定需要设立的公示牌，市级和县级河长都是副职，在新闻媒体报道中，这些副职还是排名靠后的，表明河长制中存在“上有政策，下有对策”现象。

考核问责机制的实施是河长制制度运行过程中不可或缺的一部分，其科学性与实操性决定着河长制是否都能够有效实行。考核问责机制过于宽松必然导致河长制在实施过程中过于宽纵而使之无法达到其预期的目的，考核问责机制太过严苛也会导致各党政负责人的“创新性”和“能动性”大幅下滑。《意见》不仅在“总体要求”中规定要建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度，还在“保障措施”的三个方面规定了强化考核问责机制，有利于赋予河长制较强的约束力，发挥其预期机制所要达到的效果。各地在实行河长制时，也高度重视考核问责机制，通过出台规范性文件或者签订“目标责任书”，或通过地方立法的形式重视河长制运行过程中的考核问责机制。在考核问责制上，根据《意见》可知，考核问责制的依据来源于对水资源保护、水污染治理、水环境治理等方面的任务。但《意见》所规定的各项任务是否要通过一定的措施，或该措施能否在一定的考核期有所可见的效果，如无法在固定的考核期达到一定的效果是否就要认定当地的党政负责人没有很好的履行其本职工作，这些都是亟待解决的问题。如果一味的追求在一定期限内达到一定的目标，而不考虑其他因素，该项考核问责制度很容易致使各地区的河长为了达到目标任务加大资源投入，从而造成资源浪费。但是在规定考核期方面也存在一定的困难，如果将考核期规定过短，而人为制定的制度不符合治理水污染或者保护水资源的内在科学规律，一旦过高的水质要求达不到，很容易导致领导人为了在考核期内达到目标任务而降低对水质的要求。可是，如果因此而延长考核期，那么也极易导致当地陷入领导人“人走政息”的困境[5]。

《意见》中仅从领导干部自然资源资产离任审计、河长逐级考核两方面作为地方党政领导人综合考核的重要依据，并且规定了生态环境损害责任终身追究制。但这仅是规定了考核问责的种类，而并没有一个明确的责任体系以及问责机制。例如在《意见》中并没有明确规定党政负责人所应当承担的是领导责任、间接责任还是直接责任等，以及在不同层级之间、正副领导人之间的责任如何确定，我们应当避免出现由于权责规定不明而导致的追究责任时各部门互相推诿的情况。否则，考核问责机制的效果将会大打折扣[6]。

《意见》中规定了公众可以通过在河湖岸边所设立的标志牌行使自己的监督权，以举报他人污染水资源的行为，但是这种参与从实质意义上讲只是一种末端参与，而不是一种全程化的参与，在决策、绩效考评以及责任追究方面的缺位。从决策方面考虑，现今其大部分决策仍然是利用行政机关的渠道予以公布，其机制更多的是从行政方面的考虑，并没有吸纳公众对于该政策的合理意见和看法。如在江西省所举行的河长会议，其出席的人员都是省级单位主要负责人、省级“河长”、省河长制办公室负责人等，并没有准予公众代表出席该会议。在绩效考核方面，《意见》规定县级及以上河长负责组织对应的河湖下一级河长进行考核，从各地根据该《意见》所出台的考核细则和办法来看，考核部门一般而言是指河长办，这种绩效考核办法主要是通过上级对下级的考核，其实是行政内部的考核机构。这种自我考核机构很容易造成公众对此的不信任，也很容易造成考核机制的不公平。实践也证明了该项考核制度并没有达到其应有的效果，在地方推行河长制的近十年间，很少出现不合格的河长，反而优秀的河长比比皆是。在这种情况下即可知该项考核制度的有效性。而大众作为社会资源的直接利害关系人，更应该享有法律赋予的知情权、参与权以及监督权，更应该对于考核机制拥有一定的话语权。在这一方面，私以为以公众打分的绩效考评机制更具有说服力以及影响力。因此，河长制的考核机制应当通过法律的手段规定公众参与和监督的程序以及权利。在河长责任追究制方面，河长不应当仅仅是对上一级负责，还应当对公众负责。因此，在对于政府官员的去留方面应当适当的听取民众的意见，对违法惩处的官员其所受惩罚的结果不仅仅要依法办事，同时还应当将其公之于众，让民众知晓、让民众参与，以达到民主与法治步调一致的结果。

河长制的实施使河流治理取得了很好的效果，河流断面水质也因此得到明显的改善，但是河道的分支众多，相应的其信息也相对繁琐杂乱，如果以传统的方式管理河道，其有关的河道信息很难在短时间内进行交互，无法实现有效的信息沟通，会造成信息的传递滞塞，也会在一定程度上影响河流风险预警。因此，地方建立“河长制”的信息管理平台十分必要。《意见》的试点原则中提出“信息共享，公众监督。实施信息公开，推进政府及其职能部门共享生态环境损害赔偿信息。生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参与。”但是，除去该原则外再也没有与之相对应的信息管理制度，在信息公开方面也仅仅可以参考2015年修订的《信息公开条例》，但是该条例的内容对于河长制而言其实过于宽泛，并没有针对水资源方面的具体规定。

三、河长制是中国河流治理的特色举措，明确河长的法律身份才能厘清河流治理中各主体的责权利，完善公众监督和问责机制，加强信息化管理，是河长制的完善方向

针对河长“职非法定”这一问题，应当尽快将《意见》所规定的内容转化成相应的法律法规，可以从以下几点为构建河长制法律机制提供相应的法律依据。一是落实习近平总书记在十九大报告中提出的“依法治国”，深化依法治国实践，推进科学立法、依法立法、以良法推进河长制建设，明确在一些单行法中规定地方各级党政领导人在防治水资源污染以及水资源保护方面的法律职责以及相应的惩罚措施，比如可以在我国《水污染防治法》的修订过程中，将“地方各级领导人在履行本职岗位所规定的职责外，还要对其职责范围内的水污染防治负责”确定为正式法条。二是重视《环境保护法》中规定的政府环境质量负责制条款的法律效力，使之成为制定各级党政负责人担任河长并将其职责法定化的法律依据。2017年10月1日浙江省正式施行全国首部“地方性法规”《浙江省河长制规定》，从法律层面厘清党政负责人作为河长的职责，保证河长履职权责相当、有法可依，以落实十九大提出的全面依法治国。

对于因为权责不对等而导致的实践和理论的脱节，可以在某种程度上利用第三方的力量对河长制的实行进行一定的监督，以保证其实际的实施情况与政策的相合。尤其河流作为公共资源，政府干预是必不可少的环节。[7]首先，在地方推行河长制的过程中，中央可以设立一个单独的监督小组对各个省市地方落实河长制的实际情况进行监控。同时在这一方面可以利用信息技术以实现全面的检察，以保证河长制能够很好的得到落实。其次，提升公众的参与意识，宣传河长制的内容确保公众对该制度有较深的知悉和理解从而保证在地方实行河长制时，公众对此有所认识，以做到全民监督，利用公众的力量保证河长制能够有效落实。同时，在各个地方设立专门的河长制申诉机构，以确保公众投诉有门，申诉有道。提高公众对河长制监督的积极性。在河长制的实践过程中是否可以真正实现“河长治”，制度保障是关键。可以设立跨区域的交互监察制度，确定一定的年限以及相应的考核期，不同区域的河长办相互之间对其他地域的河长制实行情况进行考察，并将对于该河域河长制实行情况的考核评分算入该地方河长的考核评分中，以提高各个地区河长对于其所属区域内河流的负责态度。

习近平提出，党政负责人是抓改革的关键，在河长制的实施过程中，切实落实党政负责人的责任，发挥党政负责人作为河长的职责。明确责任体系，建立科学的责任指标。《意见》中虽然规定实行差异化绩效评价考核，但是其并没有确立一个明确的考核机制以及标准，应当从以下角度予以完善。一是确立明确的责任体系与划分机制。可以地方立法或者推行相应的政策，明确规定河长所应当承担的责任是何种责任，而当不同河流存在问题而难以完成相应的目标任务时，应当明确这不仅仅是“河长”的责任，同时也是相关职能部门应当承担的责任。2018年1月11-20日，水利部、环境保护部联合对全面建设河长制进行中期评估，该中期评估核查是对全国各省是否全面建立河长制的检验，也是引导河长制工作由“见河长”向“见行动、见成效”迈进。二是建立科学的考核指标。指标体系设计要综合考量不同地区河湖的自然规律、环境基准以及相应的政府诉求等其他因素，同时要注意考核指标的确立应当聘请专业人士予以确立。三是扩大考核主体。当前《意见》所确立的考核主体主要是县级以上河长组织对相应河湖下一级河长进行考核，而在我国大力推行多元环境治理和引入环境治理第三方的大背景下，可以考虑引入专业机构或者环境服务公司作为考核机构，从而扩大考核主体的范围，避免行政机关一家独大的现象出现。同时，也有利于这些主体从专业角度提供水质、水环境改善情况的专业意见以作为行政考核的依据。并借鉴《环境保护公众参与办法》，让公众参与考核，提供相应的通道让公众表达对水质、水环境保护与改善的态度。完善社会监督与公众参与是完善河长制的关键环节。深入贯彻十九大所提出的“打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。在决策方面，应当引入公众参与和社会监督，在这一方面可以借鉴他国的经验，例如法国的协商共治模式，其流域委员会的成员除了地方政府的官员外，其相关的专家和民众代表也占有一定的比例。而法国的流域委员会其地位相当于我国现今推行的河长制，因此，我国在推行河长制的同时可以引进专家和民众代表以参与和监督有关河流治理的重大决策。在绩效考核和责任追究中引进公众参与和社会监督机制。一方面可以通过法律法规确定公众在考评和问责环节中实质性的权利，另一方面改变仅由行政机关内部上下级之间的考核机制，加入第三平台，例如微博等方式提供公众的评分环节和程序，并加大公众评分的权重。同时要将最后的考核结果在媒体平台上公布，使之透明化、公开化。同时，可以效仿湖南省永州市在实践操作中的“民间河长”方式，实现“民间河长”与河长制的无缝对接。但是应当注意的是需要在法律中明确“民间河长”的地位、职责以及其所享有的权限范围，使之成为政府河长在治理水污染过程中的有力帮手。

（2）加入双氧水后，COD浓度明显呈10倍浓度增加，其原因可能是双氧水将水体中不可溶有机碳氧化为可溶性有机碳；

坚持十九大提出的新发展理念，推动新型的工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。[8]河长制的信息化管理是“智慧治水”的有效途径。参考“智慧城市”的建立，对于“智慧治水”其最重要的一点即要以信息技术应用为主线，以互联网、云计算、移动互联网和大数据等为核心和代表。“智慧治水”是一个复杂的、交互的信息系统，在“智慧治水”的过程中，因为信息技术和其他资源要素在优化配置的基础上共同发生作用，因此致使治水能够以更加智慧的方式进行。如果单从技术发展的角度，“智慧治水”的内涵其实是依仗新一代的信息技术，通过以移动技术为代表的云计算等新一代信息技术应用实现全面感知，以用来实现各个级别“河长办”的信息交互、业务联动和绩效评价等功能，同时可以对关键性能指标进行实时管理监控，以及对生产过程中风险事件的预警和及时响应。在构建河长制推行的基础信息、管理部门、管理人员、治理措施以及监督考核等综合信息系统，以促使河长制信息化和透明化。可以采用高新技术依托遥感影像对河湖岸线进行动态监测。随着互联网时代的来临，公众对于政府所公开的信息要求越来越高，在这一方面，政府不仅要公开河长的基本信息，即该河段由哪个党政负责人担任河长。政府还应当公开河长对于流域治理的政策性行动、治理所达到的效果以及该段流域的环境数据等。而对于这些信息的公布我们不仅仅利用传统的信息发布平台，还应当紧跟时代潮流利用新型信息传播平台，如微博、微信公众号等方式。

2018年1月12日，水利部印发《河长制湖长制管理信息系统建设指导意见》(以下简称《指导意见》)和《河长制湖长制管理信息系统建设技术指南》(以下简称《技术指南》）。《指导意见》明确管理信息建设的总体要求、主要目标、主要任务和保障措施。《技术指南》重点明确了管理数据库建设技术要求、信息安全等内容。至2018年2月2日，浙江省率先实现河长制信息化全覆盖，辐射至省、市、县、乡、村，接入河长、河道、河流断面等基础数据13万条之多，各级河长可随时查看APP，实时查询河道数据、记录巡河轨迹。省、市、县分级建设信息平台，各平台之间数据相互贯通，有助于打造“智慧河长”。

“河长制”的全面推行是时代的要求，同时也是“生态优先、绿色发展”理念的最好体现。坚定实施“大生态”发展战略，[9]以河长制促进河长治。改革开放以来，由于经济的单方面快速增长以及当时受思想所限对环境的不重视，导致某些地区的河流湖泊不仅污染严重，其围湖造田的事例比比皆是。在这种情况下，国家全面推行“河长制”适时的表明21世纪对于环境污染的重视，尤其是对于水资源的管理和保护工作的重视。2018年1月4日中办、国办印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，该意见的印发意味着在河长制取得一定成效之后，中央将进一步改善湖泊的水质污染，贯彻十九大的思想，推动形成人与自然和谐发展现代化新格局。在湖泊实施湖长制，进一步加强湖泊的管理，改善湖泊管理，减少违法养殖、非法采砂、超标排污等问题。并于1月26日将湖长制的目标纳入河长制中，实现统一部署、统一推进、有效衔接，建立健全绿色发展考核机制，严格落实“党政同责、一岗双责”责任制，2018年年底全面确立湖长制。[10]而在本文中，系统梳理了河长制提出的背景和其中的优缺点以及该制度应该再有所改进的方面，将推动河长制的各项任务与措施可以贯彻到实处，以达到实现河湖健康的目的，促进河长制实现河长治。

参考文献：

[1]张玉林.承包制能否拯救中国的河流[J].环境保护,2009,41(9):17-19.

[2]朱 枚.论河长制的发展实践与推进[J].环境保护,2017,45(Z1):58-61.

[3]黄爱宝.“河长制”：制度形态与创新趋向[J].学海，2015(4): 141-147.

[4]王灿发.论我国环境保护管理体制立法存在的问题及其完善途径[J].中国政法大学学报,2003,21(4):50-58.

[5]刘 超, 吴加明. 纠缠于理想与现实之间的“河长制”:制度逻辑与现实困局[J]. 云南大学学报(法学版),2012,25(4):39-44.

[6]傅思明,李文鹏.“河长制”需要公众监督[J].环境保护,2009, 41(9):22-23.

[7]傅晓华,赵运林.湘江流域水权交接生态补偿路径研究[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2015,9(1):1-6.

[8]陈淑凤.“工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”耦合协调发展研究[J].中南林业科技大学学报(社会科学版), 2017,11(2):21-26.

[9]吕 慎.生态美给贵州带来巨大财富[N].光明日报, 2018-3-9(12).

[10]王清彬.做好长江大保护的“辩证法”[N].光明日报,2018-3-9(12).