向新市民张开怀抱

寇江泽 王浩 吴科 林丽鹂

编者按：十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。

加快农业转移人口市民化，建设包容性城市是重要抓手。

一座城市，有了包容性才能博采众长，生生不息。建设包容性城市，就是要在城市发展过程中，尊重每个人的价值，照顾各个群体的需求，通过不断完善制度、改善环境，逐步解决人们在公共服务方面遇到的差别对待，让他们平等分享城市发展的成果，让大家都能找到归属感、获得感，对未来充满希望。这也是弥合“城市鸿沟”、增强城市吸引力和发展新动能、推进新型城镇化建设进程的题中应有之义。

日前，9部委联合发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，“非户籍人口”被明确纳入新市民范畴，成为此次改革、发展住房租赁市场的服务对象。北京市也发布通知，明确各区房源要有30%给“新北京人”，这是北京外来人口居住权最为数据化的保障方式。用这些“硬杠杠”提升非户籍人口的公共福利，非常提气，值得点赞！

不过，“住房难”只是非户籍人口融入城市生活的难题之一。在就业、教育、社保以及城市公共生活等方面，他们还面临很多沟沟坎坎。化解这些难题，需要通过加快经济发展做大公共福利蛋糕，更有赖于社会各领域改革的持续扎实推进，让公平、公正的阳光照亮城市每个角落。近日，我们采访了三个外来户籍人口家庭，聆听他们的烦恼、期望和诉求。

“城市的建设者和居住者一样，都需要一个温暖的家”家人团圆，才算落地生根

姚勇和妻子从山西老家到北方某大城市从事装修工作已经10多年了。明年他的女儿该上小学，由于没有当地户口，很难进入公办小学，最近他一直在为这个事情发愁。

“这些年，困难不少，但我们还是尽量把孩子带在身边。她的性格和见识比那些留守老家、一年到头见不上爹妈几面的孩子好很多。”姚勇说，如今大城市民办幼儿园逐渐多起来了，但各地幼升小政策不一样，在南方大城市，积分入户容易些，孩子入学没那么麻烦。“我这里需要开‘五证’，审查通过了才能获得入学资格。”姚勇说，“五证”是指实际住所居住证明、全家户口簿、居住证、务工就业证明和在原籍没有监护条件证明。即便对姚勇这种已经在此工作、居住多年的外来人口家庭，办齐“五证”也非易事。

姚勇说，监护条件证明就是一大难题，孩子的爷爷奶奶在老家，虽然有监护人资格，但年迈多病，“勉强能管好自己三餐就不错了，实在没精力照顾孩子。如果他们精力、体力还可以，我们也就狠狠心把孩子送回老家算了。”

有了这些证明，也不一定能顺利入学。“各个区县政策不一样，有的要求工作地、居住地都必须在本行政区内。”姚勇的一个工友，就卡在工作地和居住地不一致，只能把孩子送回老家上学了。

“我们也能理解，城市不能无限扩张，人口太多了，环境受不了，看看现在路上堵车就知道了。”姚勇说。但他也觉得“隐隐的不公平”，城市要建多大、需要多少人，以及这些人配套的公共服务，应该提前有规划，至少是同步完善的。“不能让我们这些人来建设，却不接纳我们的孩子。城市的建设者和居住者一样，都需要一个温暖的家。”

进城上学为啥这么难？如何保障非户籍人口在城市受教育权利呢？

“非户籍人口在大城市上学难，首先是相对非户籍适龄儿童入学需求的持续增长，大城市基础教育资源仍然不足。”中国人民大学公共管理学院副教授唐杰表示，增加教育资源配置涉及设施、教师等一系列问题，在人口高流动性的情况下，其调整更是需要一定的周期；目前“城市病”已经迫使很多大城市拒绝“摊大饼”式的发展，教育等公共服务资源的配置更多依据相对长远而稳定的人口规模和分布，这常常与现实需求有矛盾。

唐杰说，对很多非户籍人口而言，在大城市上学难，还难在审批严格且程序复杂。非户籍适龄儿童在大城市获得基本教育服务，必须以其父母在当地长期居住并稳定就业为前提。而大量非户籍人口在大城市的居住并没有依法依规进行登记，未缴纳社保的非正规就业也比较普遍。

他建议，要保障非户籍人口在城市受教育权利，大城市短期内要积极整合教育资源，适度放宽部分区域的学校和课堂规模限制，优化入学条件审批方式和程序，尽可能满足稳定居住就业家庭的子女入学需求；长期看要尽快明确城市发展定位和中长期发展规划，给非户籍人口明确稳定的预期，同时进一步强化人口居住和就业管理。

“非户籍人口家庭，要综合考虑家庭发展期望和家庭成员资源禀赋。”唐杰表示，如果希望在城市定居，就应按照城市人口登记管理和劳动就业相关法律规章，主动进行人口居住登记并实现正规就业，以主人翁的态度积极参与城市治理，融入城市生活，以获得城市提供的各类公共服务资源。

“如果办证时受气窝火，会让我感受到自己‘外地人’的身份，那滋味不好受”办个证明，好政策要落实

姚女士在上海生活10多年了，开玩笑称自己是“半个上海人”，可一场与居住证的“拉锯战”，让她真切感受到城市的“高墙”。

“以前出国办签证，都要回老家，特别不方便，所以想办个居住证，免得两地跑。”本是为了解决麻烦的居住证，却成了姚女士的大麻烦。从2013年开始，她经历了5次办理过程，提交了繁多的材料，在多个部门来回奔波多次。

第一次办证过程还算顺利。“我在网上查到，办理居住证需要房东配合进行租房备案，并会产生租房税，很多房东不愿意。”姚女士鼓起勇气找房东商量，没想到对方爽快答应，材料提交一个月后，她拿到了居住证，有效期为一年，需要每年续签一次。

2014年续签的时候，麻烦来了。租房证明和居住情况登记表是续签的两项重要材料，姚女士先和房东去房地产交易中心办理租房证明，被告知政策变了，要到社区街道办理。姚女士白跑一趟不说，还搭上房东的时间。接着到小区居委会取登记表时，又被告知要找社区民警，而且民警一周只来3天，姚女士只好再找时间办。几经反复，才得以顺利续签。

最让姚女士恼火的是今年。续签过程中，“找谁办”是姚女士遇到的第一道难关。搬了新家的她准备重新办理租房证明并续签，她给街道办事处打电话询问时，对方让她找居委会；给居委会打电话，对方又让她找街道办事处。来回推诿让姚女士直言心累。

“怎么办”环节也遇到麻烦。姚女士说，工作人员告诉她，房东身份证缺反面复印件，产权证复印件没有产权编号页，租房合同没有写明居住面积，另外还缺少小区物业提供的居住表。“居住面积和办理居住证有啥关系？有了租房合同为啥还要物业证明？”姚女士觉得这些要求很没道理。

好不容易补齐资料，等姚女士再次到街道办事处时，办事员竟然说，网站出现技术故障，无法办理。一周后，姚女士又一次到办事处，办事员看了她的材料说，现在政策规定只要缴纳社保不中断，系统会自动续签。姚女士没想到，经历了20多天的奔波后，竟然以这种方式“轻松”办好了。“按说好政策是为了方便群众，可为啥不在我刚开始咨询的时候说清楚呢？非得让我折腾几趟。”

中途，姚女士一度要找淘宝代办，一打听要1200元，正是因为政府部门和群众的信息不对称，才让这些黄牛有机可乘。“如果办证时受气窝火，会让我感受到自己‘外地人’的身份，那滋味不好受。”

中国政法大学教授王敬波指出，目前各种证明仍然多而复杂，群众“跑断腿，说破嘴”却办不下证的问题还比较突出，这有三方面原因：一是证明设置不科学，审批互为前置，无法明确“谁先证明谁”；二是手续过多过滥，一些证明是相关部门自行增设的，无形中增加群众负担；三是信息不通畅，不同部门之间缺乏信息共享和互认，公共服务效率低下的成本转嫁到群众身上。“特别是非户籍人口，他们的个人基本情况、婚姻、就业、医保等信息分属原籍和居住地两端，对‘办证难’感受尤为突出。有些证明事项，如果各地、各部门之间衔接不畅，当事人甚至要来回长途奔波。”

王敬波认为，解决这些问题，一方面要继续促进相关改革落地；另一方面，不同职能部门之间建立改革的协调机制，打通“中梗阻”，简化办事流程。“更重要的是改变服务态度，通过多种渠道，主动事先告知新政策，避免群众走冤枉路。”

“建立大数据共享平台，是解决难题的一剂良药。”王敬波说，各个政府部门要打破“只想要数据，不愿给数据”的利益壁垒，将分散在各单位的信息汇集到同一平台，让数据多跑路，群众少跑腿。

“有了异地报销的政策，我们住院也能实报实销，跟孩子在一起更踏实了”北漂老人，就盼“异地报销”

64岁的王淑华是“北漂老人”，2010年随儿子一家搬到北京居住。王淑华年轻时在天津第二建工集团做建筑工人，落下了腰椎间盘突出的毛病，每逢阴天下雨就不舒服。儿子张金瑞带着母亲到积水潭医院、北大医院治疗，7年下来医药费花了一大笔。

“老人户口在天津，没办法在北京享受医保，一开始全都是自费，后来有了门诊特殊病定点就医，解决了部分医药费。”张金瑞说，报销比例大概50%，上限还封顶，先自费后报销，自己要垫付不少钱。

每年年中和年底，张金瑞都要请假一天到天津二建退休管理办公室帮母亲办理报销手续。“拿着一大摞单子去，有时还会有几张单子退回来，全部报销完要一两个月。”

“天津和北京的药品目录不同，有的在就医地能报，但在参保地就不行。病人和家属常常因为缺失各种单据和证明材料来来回回跑好多趟。住院就更麻烦了，诊断证明、住院小结、医院级别证明……样样不能少。材料从个人报到企业再报到社保中心，报销的钱从社保中心批到企业再给到个人，整个结算周期至少要三个月。”天津二建退管办医保科周炳会介绍。

半年前，王淑华查出腰椎间盘突出病情恶化，医生建议立刻住院治疗，“去天津住院不现实，在北京住院要全额垫付一大笔钱。”张金瑞说，“动辄数万元的医药费，对普通家庭来说压力很大。”

2016年底，人社部启动跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算工作。据人社部消息，今年9月底前确保国家异地就医结算系统全面启动、联网运行。也就是说，随迁父母不论医保在哪，在居住地就医有望实现出院时直接刷医保卡结算，免去垫付和跑腿报销的麻烦。

听说这个好消息，王淑华很高兴：“有了异地报销的政策，我们住院也能实报实销，跟孩子在一起更踏实了。”

即将全面落地的异地就医政策给随迁进城、跨省就医的老人带来重大利好，但新政的推行还需要一段时间，也仍有一些难点需要攻克。南开大学卫生经济与医疗保障研究中心主任朱铭来认为，目前我国医保采取属地管理原则，医保制度体系碎片化明显，网络平台的搭建是最大工程，同时还有很多工作要做。

加快标准衔接。“尽管打通了异地就医报销渠道，但采用参保地的待遇标准、就医地的药品使用目录，二者如何衔接，需要技术层面有所突破。”朱铭来说。

提升统筹层次。以前我国城镇居民及职工按照地级市标准，农村合作医疗按县级标准。“去年开始实行城乡并轨，目前的重要工作是尽快提升统筹层次。尽量缩小城乡待遇差异，本省之内如果能够统一支付标准和药品目录，将大大节省管理成本，跨省医疗工作也能往前更进一步。”朱铭来表示。

完善基金管理。改变过去以收定支、全额垫付的模式，异地就医会给当地社保基金管理带来压力。朱铭来认为，跨地区后，部分地区医疗管控较弱，大量人员集中到大城市看病，如果无法实现精细化管理，因参保地区经济水平差异很大，可能造成参保地社保基金管理出现较大风险。

异地就医对于像王淑华一样的“老漂族”来说是好事。但朱铭来提醒患者，即便有了跨省就医的便利，也要树立“小病在基层，大病去大医院”的意识。异地就医全面铺开可能导致大城市看病人满为患，医疗资源过度集中。“让基层医院的质量符合要求，患者乐意去基层医院，才能实现公共服务的均等与高效使用。”朱铭来说。