整体性治理视角下住房保障管理跨部门协同机制研究

□吴 宾 徐 萌 张春军

整体性治理视角下住房保障管理跨部门协同机制研究

□吴 宾1, 2徐 萌1张春军1

住房保障管理是一项复杂工程，需要多部门参与，但部门间往往沟通不畅，合作不力，造成管理“碎片化”，亟需建立住房保障管理跨部门协同机制。运用整体性治理理论，构建住房保障管理跨部门协同机制，可以有效应对“棘手难题”，提高住房保障管理水平。构建住房保障管理跨部门协同机制需要进行层级、功能和部门三个维度上的协调与整合，建立起中央与地方间的契约式关系、职能部门间的团队型关系和政府、私人组织、非营利组织间的伙伴型关系。进而通过建立整体性预算和信息系统，实施绩效评估，为住房保障管理跨部门协同机制良性运行提供支撑。

整体性治理；住房保障管理；跨部门协同机制

多部门参与是住房保障管理的一大特点，但由于“部门主义”的存在，政府部门间往往协调不顺畅，难以形成合力，导致管理成本高、效率低、效果差。同时，随着社会力量在住房保障中发挥的作用越来越明显，如何促进政府、私人组织和非营利组织间的有效合作成为提升住房保障管理水平的重要内容。构建住房保障管理跨部门协同机制，从而克服政府各层级、部门间的协调困难，推进政府、私人组织和非营利组织间的有效合作，对于“建管并重”时期住房保障事业的可持续发展具有重要价值。目前，学界对住房保障管理中涉及的政府内部及政府与私人组织、非营利组织间的协同研究还较为薄弱，同时，由于缺乏系统的理论支持，住房保障管理跨部门协同机制一直未能建立。因此，本文拟借鉴整体性治理理论，尝试对住房保障管理跨部门协同机制进行设计，以期提高住房保障管理水平，促进住房保障事业健康发展。

一、整体性治理理论有助于解决住房保障的“棘手难题”

随着风险社会的来临，越来越多的“棘手难题”涌现出来，“棘手难题”跨越部门之间的界限并且通过单个机构难以解决，[1]需要多部门合作应对，其间必然涉及到跨部门的沟通协调。协调是公共行政研究的永恒主题之一，[2]官僚制按照职能分工建立，机构间职责明确，组织间壁垒森严，条块分割，难于沟通协调。新公共管理运动主张通过分权化和市场化来提高管理和服务的效率，但是过度的分权化造成了公共管理的“碎片化”，部门间沟通协调依旧困难。在此背景下，整体性治理理论应运而生，其核心思想是协调与整合，主要内容包括重新整合和整体性治理，它着眼于政府内各部门间和政府与私人、非营利部门间的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。[3]它是解决跨界问题的有效理论，在国外被广泛应用于环境、教育、危机治理等领域。

住房保障属于典型的“棘手难题”，其资金需求量大、涉及要素和环节众多，必须通过多个部门跨界合作解决。由于“部门主义”的存在，各部门从自身利益出发，过分重视本部门“地盘”，造成层级、职能部门间缺乏协调，合作不力，造成了管理的“碎片化”：其一，管理体制分散。在中央，以住建、发改、财政、民政、国土、监察、审计等16家部委为成员的保障性安居工程协调小组对全国住房保障事务进行协调管理；在地方，住建部门需要同发改、财政、国土、民政、公安、税务、金融、街道等多部门执行住房保障的具体管理事务。纵向上，中央与地方间权责关系不明，地方利益保护意识强，贯彻执行中央决策打折扣，各地政策执行不统一；横向上，保障性住房的规划、建设、资金、用地、分配、运营等环节分别由某一个或多个部门进行管理，部门间存在职能交叉重叠现象。其二，政策法规零散。廉租房、经济适用房、公共租赁房、限价房等不同类型的管理办法并存，过于零散且存在空白地带，增加了住房保障管理的复杂程度和协调难度。[4]其三，覆盖人群零碎。“户籍型”的住房保障政策将农村低收入群体排除在外，在城市群体中按社会属性或收入高低不同执行不同的政策，使覆盖群体更加零碎。[5]同时，游离于保障与市场之外的“夹心层”依然存在，不少城市中等及中低收入家庭、新就业群体和外来务工群体等并未受到保障。因此，亟需构建一种有效的协同机制，促进部门的沟通与合作，实现住房保障管理活动有机统一，改善住房保障效果。

运用整体性治理理论，能有效应对住房保障管理中跨部门协同失灵问题，使各部门从住房保障的整体出发，协调一致，分工合作。第一，整体性治理理论善于解决跨界问题，促进各部门跨越组织边界协同运作，整合各方资源共同解决住房保障问题，以增进公共价值。借鉴整体性治理理论构建住房保障管理跨部门协同机制，可以避免因多部门参与造成的管理“碎片化”问题。第二，整体性治理理论以结果为导向，以解决公众关心的问题为中心，能避免我国功能性组织行政体制难以应对棘手难题的弊端。希克斯(Hicks)指出，如果文化、动机、结构、责任、资源流向等都以公众最关心的问题为导向，而非注重有效过程时，政府机构就更可能寻找到这些问题的解决办法。[6]将整体性治理理论应用到住房保障管理中，可以使各部门重视住房保障的目标结果，打破部门间的职能界限，协同运作，更有利于解决公众十分关心的住房问题。第三，整体性治理理论能满足住房保障发展的新需求。当前，住房保障正向重视后续治理、提升受众的福利水平的阶段发展，住房保障管理必须突破政府领域界限，使参与部门扩展至私人组织和非营利组织，实现跨越三大部门的合作，因而对跨部门协同提出了更高要求。整体性治理理论在管理理念上倡导公私部门结合，着眼于政府与社会各类组织包括私人组织和非营利组织的合作，[7]与住房保障新时期的发展要求是一致的，也符合国家治理现代化的要求。总之，整体性治理理论能有效指导住房保障管理跨部门协同机制的构建，提升住房保障管理水平。

二、住房保障管理跨部门协同机制的构建

“建管并重”时期，住房保障管理跨部门协同既是纵向层级间的协同，又是横向职能部门间的协同，还是突破政府界限的三大部门间的协同，因此，要构建的住房保障管理跨部门协同机制，不仅包括政府内部各层级、职能部门间的协同机制，还包括政府与私人组织、非营利组织的协同机制。希克斯认为，整体性治理涉及的政策、管制、提供服务和监督等关键活动在层级、功能和部门三个维度上取得一致性。第一个维度是在不同治理层级和同一治理层级内部进行整合，包括在地方政府之间，地方政府与中央政府之间，区域组织和全球组织之间；第二个维度是对功能内部进行协调，如使陆海空三军合作；第三个维度是不同类型组织的整合，即政府部门与私人组织和非营利组织之间整合。[8]在三个维度上的协调与整合是整体性治理理论的精髓，它给出了实现部门间有效协同、整体运作的方法。以整体性治理理论为指导，应从层级、功能、部门维度入手构建住房保障管理跨部门协同机制，在层级维度上理顺中央与地方关系，在功能维度上建立职能部门间团队型关系，在部门维度上统合政府、私人组织和非营利组织力量(如图1)。通过在层级、功能、部门维度上的协调与整合，构建一个全方位、立体化的住房保障管理跨部门协同机制，使各部门关系融洽，协调有序，发挥合作的整体优势。

图1 住房保障管理跨部门协同机制整合模型

(一)构建中央与地方契约式的关系

住房保障目标的实现有赖于中央与地方的良性互动，即中央制定住房保障政策，地方执行住房保障政策，双方分工明确且沟通顺畅。我国是典型的官僚制国家，官僚制的协调机制以对权威的高度依赖和信息的纵向流动为特征，因而我国跨部门协同的主导模式是以权威为依托的等级制纵向协同模式。[9]照此，住房保障管理中中央与地方的纵向协同应较为顺畅，中央的决策应在地方上得到较好的执行，但事实并非如此，地方常出现象征性执行、曲解性执行和搪塞性执行的住房保障政策执行阻滞问题。[10]审计署2013年发布的报告称，有四省保障性住房空置总量超5万套，其中云南2.3万套，山东1.29万套，广东1.15万套，海南9千多套，这是地方执行住房保障政策不力的表现，其实质是中央与地方协同失灵。

中央以命令和强制的方式传达了信息，却难以获得地方的有效回应，因为这种方式打压了地方积极性。中央每年都会与地方签订住房保障工作目标责任书，向地方下达保障性住房建设任务，却不能提供足够的资源支持。据统计，仅2012年保障性住房建设资金总需求就达2万亿，而中央仅能提供2100亿的资金支持，地方政府除了要投入1700亿的财政资金外还要通过多种途径填补资金缺口。分税制后，地方政府税收比例减少但承担的事务却未减少，造成财政紧张，一方面拿不出充足的钱来支持住房保障事业发展，另一方面对土地财政产生依赖，减少了住房保障土地供给，住房保障政策执行效果必然打折扣。

整体性治理理论强调官僚制组织结构基础，[11]垂直的、以权威为基础的组织结构对整体性治理仍十分重要，因此，应当重点理顺中央与地方的关系，促进中央与地方间的合作。合作是协商而非等级命令的结果，[12]中央与地方应当建立契约式的关系以增进协同有效性。中央对地方实行契约式管理，它强调契约面前相互平等和绩效协议的双向约束。[13]首先，中央与地方都进行整体性的考虑，对住房保障形成共识。其次，通过对话进行交流，结合实际相互探讨协商。最后，制定共同计划，设定住房保障目标。以此营造一种以共识为基础的契约关系，中央和地方是通过讨论与协商的方式对住房保障工作任务和目标绩效达成一致，这对双方都有约束力。这种约束力体现在，地方按照协议执行住房保障任务，中央必须按照协议给地方提供资源支持，不得随意增加地方的任务而不增加资源。契约式的关系改变了命令式和强制式的关系，明确了双方的权力和责任，增加了地方的自主权，提高了地方的积极性，进而实现中央和地方的良性互动，使纵向协同机制得到进一步完善。

(二)构建职能部门间团队型的关系

在住房保障管理功能上的整合，要求协调拥有住房保障职能的相关部门，使各部门协同工作。保障性安居工程协调小组以“协调小组”的协同方式推动住房保障功能整合，促进部门间合作。这是一种类似于部际联席会议的协同模式，它有两个特征：首先，它既非领导岗位，亦非实体组织，而是一种工作机制；其次，它具有临时性。[14]这种方式存在整合不足的问题，《国务院关于同意成立保障性安居工程协调小组的批复》中指出，“协调小组不刻制印章，不正式行文，根据工作需要不定期召开会议”，不刻制印章和不正式行文意味着权威性不足，不定期召开会议意味着规范化和制度化不足，难以对有关部委形成有效约束，进而阻碍各部委间的效沟通与协调。协调小组内部存在着部委间职责交叉，多头管理，协同支离破碎的现象。[15]它还承担着组织协调全国住房保障工作的任务，其自身的混乱会造成协同的“组织逻辑困境”，严重影响全国住房保障工作的推进。地方各级政府设立的保障性安居工程小组也存在类似的弊端。

权力部门化和部门利益化是跨部门协同的一个特殊阻力，[16]阻碍住房保障管理跨部门协同的本质是利益。住房保障需要大量的资金、土地等资源，但是其产出的衡量不以资金、土地等的投入为标准，资源投入方如财政、国土部门政绩的衡量与资源投入多少无关，损害了这些部门的利益。治理系统中行动者的自利角色导致了治理的碎片化，加之每一个官僚组织本来都具有浓厚的保护主义和地盘意识而倾向于规避组织关系，[17]住房保障管理跨部门协同也就困难重重了。巴达赫(Bardach)认为，合作失败更主要的原因是缺乏善于“掌舵”的“巧匠式”领导，而巧匠式领导可以弥补保护主义造成的缺陷。[18]在我国牵头部门没有指挥命令权，平等协商和共识决策是协同的主要特征，牵头部门的安排只解决了一个简单的组织问题，平等主体的共同行动需要组织协调者。[19]住建部作为牵头单位却发挥不了主导者和协调者的作用，协调小组中住建部统领政策网络能力缺失，[20]缺少了善于“掌舵”的巧匠式领导，跨部门协同效果必然不好。

构建团队型关系是实现不同部门功能相互整合，促进跨部门协同的有效方式。所谓“团队型关系”，就是对各部门功能进行整合，使所有部门都以解决住房问题为结果导向，协调一致，合力工作。团队型的部门关系中必须有一个巧匠式的领导，制定发展战略，协调小组成员关系，助推和鼓动成员积极参与，整合各种资源实现住房保障目标。住建部在协调小组中应当由牵头者升级为领导者，承担组织中领导者的责任，这需要国务院赋予其更大的权力，上级的赋权可以增强其在“团队”中的权威，以利于其领导协调。同时，住建部需要培养巧匠式领导能力，以有助于其在部门利益化的情况下处理复杂问题。住房保障是一项长期工作，协调小组机制应当走向常态化，以增强其权威性和规范化。此外，应当建立权责统一的外部制约体制，克服权力部门化和部门利益化，一方面通过完善法律体系实现外部制约，另一方面要实施合理的政绩考核，有效衡量各部门的投入与产出。在地方各层级，也应照例构建部门间的团队型关系。

(三)构建三大部门间伙伴型的关系

在部门维度上应实现政府、私人组织和非营利组织间的整合，使三大部门协同参与到住房保障管理中。政府是住房保障主要责任者，即使西方发达国家政府也积极介入到住房保障事务中，因此政府应当发挥主导作用。市场具有资本丰富和管理高效的优势，私人组织可以将这些优势发挥到保障性住房的融资、建设和后续管理运营等环节。非营利组织能向公众提供多种公共服务，公众可以通过其维护自己的利益并向政府表达自己的利益，[21]进而提高住房保障管理服务质量。国外的非营利组织在住房保障管理中发挥了巨大作用，例如日本的住宅都市整备公团、英国的住房协会、瑞典的住房合作社等都承担了诸多职能，极大减轻了政府的负担，成为解决住房问题的重要手段。政府、私人组织和非营利组织是住房保障三足鼎的三足，缺一不可，三者应相互合作，发挥各自所长，推动住房保障事业发展。

现阶段，政府几乎包揽了住房保障管理中所有的工作，从规划选址到资金筹集，从准入分配到后续管理都是由其负责。企业参与不足，仅介入到开发建设等环节，由于保障性住房运营周期长、利润低等因素，银行、企业不愿参与到住房保障中，市场优势发挥不出来。住房类的非营利组织缺失，无法提供各种公共服务，影响受众的福利水平提高，还造成受众话语权消失，难以维护自己的利益，在一些保障性住房集中区域还会造成贫困固化现象，进一步加重了政府的负担。政府的越位、私人组织的缺位和非营利组织的缺失造成实现住房保障目标成本高，效率低，质量差。

综观发达国家住房保障发展史，政府干预方式一般呈现出由直接参与为主向间接参与，支持企业、金融机构、社团组织发展为主转变的规律，[22]“十二五”后我国保障性住房覆盖率将达20%，政府干预方式应该发生转变，住房保障也应由管理向治理转变，三大部门应整合起来共同参与治理，形成协同工作的伙伴关系。政策和资源是维系伙伴关系的两个核心要素，因此，通过联合方式实现跨部门的政策与资源整合至关重要。[23]三者应该分享共同议程，在各方观点的基础上发展一种协同意见，整合形成统一政策。同时，充分整合利用各种资源，发挥各方优势，促进各方协同工作。政府发挥主导作用，统筹住房保障的全局，制定住房保障发展战略，主动加强与私人组织、非营利组织的合作，推动建立三大部门的伙伴关系。政府应将住房保障管理的具体细节交由私人组织和非营利组织操作，努力为私人组织和非营利组织的参与营造良好的政策环境和创建三者间良性互动的机制。私人组织应该在保障性住房的融资、建设和管理运营等环节发挥重要作用，让私人组织“有利可图”是调动其积极性的关键，政府可以通过加大补贴、免税力度和赋予一定的运营权吸引其参与，如可以通过BOT、REITS等创新住房保障的融资与管理方式，加强公私合作。我国住房类非营利组织处于空白阶段，当前的首要任务是加快培育住房类非营利组织，补足住房保障之鼎的一足。非营利组织应成为公众参与治理住房保障事务的载体，以增强其话语权，维护其切身利益。它还应参与保障性住房集中的社区治理中，提供公共服务，在社区与外界的良性互动、社区文化的培养、社区成员的利益协调、互助互惠和素质提高等方面发挥作用，为推动社区的和谐稳定以及受众的全面发展做出贡献。非营利组织还应发挥监督作用，促使外部监督与政府监督结合，确保住房保障的公平性。

三、住房保障管理跨部门协同机制的保障措施

住房保障管理跨部门协同机制构建完成后，需要一定的保障措施确保该机制正常运行。预算和信息的整合是整体性运作的两大基础，是整体性治理的突出特征，住房保障管理跨部门协同工作要在预算和信息整合的基础上进行实际操作。整体性治理强调结果的导向性，对整体性治理进行绩效评估是评价跨部门协同效果的必要条件，从而进一步完善协同机制。因此，要整合预算和信息系统，建立起整体性的预算和信息系统，同时进行绩效评估，确保协同机制发挥实效。

(一)实施整体性预算

住房保障整体性预算要围绕实现住房保障目标的具体结果，以解决中低收入者住房困难问题为核心，对各项资源进行综合规划设计。住房保障整体性预算包含保障性住房的规划、建设、分配、运营、维护以及后续治理所需的各项资源，需要跨越不同组织边界进行。与一般性的预算不同，住房保障整体性预算中的资源不仅包括资金，还包括作为必需投入要素并对政策实施起决定性作用的土地。在资金预算中要重点关注中央和地方财政投入的比例问题，根据中央与地方权责关系的划分明确双方的出资比例是一种恰当的方式。政府财政对私人组织和非营利组织的补贴金额、各筹资渠道的筹资数额应当作为预算的重要内容。土地预算不仅要包含土地面积，还要包含土地的位置和相应的配套设施等内容。整体性预算应表现出导向性，通过加大对保障性住房社区治理的资源支持，实现住房保障由重建设向重治理转变，由以保障性住房建设与运营为中心向以为受众提供服务为中心转变。住房保障的整体预算要坚持成本意识，建立适当的竞争机制促进各部门节约成本，同时根据实际测量不断改进预算，确保预算合理且节约。

(二)建立整体信息系统

登力维(Dunleavy)认为，信息技术是当代公共服务系统理性和现代化变革的中心，不仅因为信息技术在这些变革中发挥了重要作用，还因为它占据了许多公共管理的中心位置。[24]整体性治理模式与信息时代相适应，整合的信息系统是各部门发挥协同功能的技术支撑，是住房保障管理跨部门协同成功的关键。整体信息系统是一个综合性的系统，它以公众为中心，通过信息技术把政府、私人组织和非营利组织有机整合起来，为公众提供住房保障服务。整体信息系统以公众的需求为起点，涵盖保障性住房的规划、建设、准入、分配、维护、退出、监督以及后续的社区治理等各项事务。信息系统由两大部分组成，第一部分是面向公众的系统界面，公众可以通过系统界面完成与个人相关的住房保障事务操作，例如保障性住房需求反馈、申请、退出、监督以及居住期间的服务需求和建议等方面；第二部分是政府内部各层级、部门以及政府、私人组织、非营利组织就各种信息进行沟通交流后明确任务划分并提供相应服务的部分，各服务主体实现信息联动，进行有机协同，低成本地高效服务。通过建立相互联通的网络实现信息共享，搭建了跨部门协同的桥梁，增加了协同有效性，同时促进公众与各部门的互动，解决住房保障信息不对称问题，促进保障性住房资源合理配置和使用，满足受众更多需求，进一步提升住房保障管理水平。

(三)进行绩效评估

绩效评估是确保住房保障管理跨部门协同正常进行和不断完善的手段。以绩效评估的结果为依据，提出改进策略，进一步协调与整合，促进各部门的有效协同，从而改善住房保障的管理和服务水平。目前我国缺少住房保障管理的绩效评估，一方面是缺少科学合理的评估体系，无法进行有效的评估；另一方面是住房保障责任主体不重视，很少实施绩效评估，或者忽略对评估结果的利用。住房保障管理效果得不到准确衡量，影响到跨部门协同机制运行，因此必须进行科学合理的绩效评估。

评估指标体系是实施住房保障绩效评估的基础，应当首先构建科学合理的评估指标体系。指标体系的构建应当坚持四个原则：一是以结果为导向原则，所有的评估指标都指向住房保障的目标，以此衡量住房保障的效果。这种结果导向性要注重量优，更要注重质优，好的住房保障效果是质优与量优的综合。二是主客观原则，要分别从主客观两方面设立评估指标。主观方面从政府、私人组织和非营利组织职责入手设立指标，对各部门的工作成果进行测量；客观方面从公众的满意度入手设立指标，对保障性住房的申请、居住、配套设施以及后续服务等的满意度进行测量。主客观原则体现了整体性治理以公众为中心的精神，弥补了以往评估只重主观不重客观的缺陷，使绩效评估更加真实可信。三是精细化原则，设立多个层级的指标并对各指标权重赋值，使每项指标可量化，以增加评估结果的可比性，从而改进住房保障管理跨部门协同工作。四是分工可测原则，指标体系既要体现住房保障整体效果，又要展现各个部门的工作成果，明确各部门的职责，利于权责统一，克服部门利益化带来的部门间协同困难的问题。

此外，还应重视对评估结果的利用，改变只重评估不重利用的传统，绩效评估是为了更好地促进住房保障管理跨部门协同，利用好评估结果才是绩效评估的核心。要对评估效果好的部门和单位进行激励，进一步提高住房保障管理的效率和质量，同时，根据评估中发现的不足及时调整，促进住房保障向预先设定的目标发展。

四、结语

跨部门协同一直是学界研究的热点，住房保障管理跨部门协同对于提高住房保障管理水平，提升保障性住房的配置效率和公平性具有重要意义。本文运用整体性治理理论对住房保障管理跨部门协同机制进行了探讨，通过层级、功能和部门三大维度上的协调与整合为住房保障管理跨部门协同建立了整体框架，整体性预算和信息系统为跨部门协同建立运行基础，绩效评估体系则保证和督促跨部门协同向住房保障目标前行。运用整体性治理理论构建住房保障管理跨部门协同机制是一种理念上的革新，不仅构建了政府内部各层级、部门的协同机制，而且构建了政府、私人组织和非营利组织间的协同机制，这种全方位、立体化的协同机制利于理顺各部门的关系，发挥各部门的优势，使合作达到最佳水平。当然，本文只是对住房保障管理跨部门协同机制进行了较为宏观的构想，对协同机制的具体细节进行设计应该是下一步重点研究的问题。此外，在住房保障治理时代，如何选择恰当的治理工具促使住房保障各服务主体良性互动，以取得良好的跨部门协同效果，也是今后应重点研究的问题。

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F293.3

A

1008-8091(2017)04-0100-07

2017-05-26

本文系教育部人文社会科学规划基金“基于模糊—冲突模型的农业转移人口住房政策执行研究”(项目编号：17YJAZH089)阶段性成果。

1.中国海洋大学法政学院，山东 青岛,266100；2.东北大学文法学院，辽宁 沈阳,110169

吴 宾(1974- ) ，男，中国海洋大学法政学院副教授，东北大学公共管理博士后流动站研究人员。