我国农业水价改革的历史进程与限制因素

□胡继连 崔海峰

我国农业水价改革的历史进程与限制因素

□胡继连 崔海峰

从上世纪60年代中期开始，我国就研究和推行农业水价改革，历经多个阶段、历时50多年，但实质性改革推进不大，其中的限制因素包括法制因素、农业与农民的承受能力、减轻农民负担的相关诉求、农业用水计量困难等等，建议改革农业水价补贴方式、深化农业用水管理体制改革、加强农业用水计量设施建设、发展农民用水者学会、为农业用水专门立法等，以此推动农业水价改革稳步前行。

农业水价改革；限制因素；推进策略

我国的农业水价长期偏低，难以形成农田灌溉终端环节的节水激励，导致了农业用水的巨大浪费。为了解决这一问题，国内学界一直呼吁对农业水价进行改革，但是，受众多因素限制，农业水价改革的实际进程却迟迟见不到实质性进展。本文拟对农业水价改革的历史进程及限制因素做一探讨，以期为农业水价改革实践进一言之策。

一、我国农业水价改革的历史进程

新中国成立至今我国的农业水价改革经历了若干阶段，从最初的农业用水不收水费无偿供给，到国家各个部委着手制定水费征收标准，拟定水费征收原则进入低标准水价改革阶段，再到新世纪以来国家开始改革水价制定水费征收办法，力图通过发挥价格杠杆的作用，使水价达到合理水平，做到减轻农民负担和节约用水的平衡。

1.农田灌溉无偿用水阶段(1950-1964)

农田灌溉无偿用水阶段是1950-1964年。从新中国成立初期到1965

年，我国经济发展基础薄弱，为了促进农业发展，解决全国人民的“吃饭”问题，我国的农业灌溉用水基本不收费，完全无偿使用，更没有水价可言。

2.农业水价改革的萌芽(1965-1987)

低标准水价改革阶段是1965-2000年。1965年，经国务院批准颁发了水利电力部制定的《水利工程水费征收使用和管理试行办法》，该办法虽没有在全国范围内实施(因为文化大革命)，但却是我国农业水费改革的起点，从此，国家各个部委开始了长达数十年的农业水费核定的征程。

1982年，水利部出台《关于核定水费制度的报告》，提出制定水费要以供水成本和利润为依据。1984年7月，中共中央提出要拟定全国征收水费的原则，对于水价提高后发生困难的地区和部门，要进行水费补贴。1985年国务院根据水利电力部拟定的《重新核定水利工程收费制度的暂行规定》，颁布了《关于水利工程水费核订、计收和管理办法的通知》，其主要内容是：“为合理利用水资源，促进节约用水，保证水利工程必要的运行、管理和改造费用，充分发挥经济效益，所有的水利工程都实行有偿供水”。农业用水也必须向水利工程管理单位交付水费,对水利工程由无偿转为有偿服务提供了依据。

3.依法进行农业水价改革(1988-2000)

“1988年新中国第一部《水法》的颁布，标志着我国水资源的开发利用有了法律的保护，走上了有法可依的新时期，对于合法开发利用水资源、发挥水资源的综合效益、促进国民经济的发展起到了重要作用。1997年水利部制定了《乡镇供水水价核订原则(试行)》，促进了农业水价改革，明确提出有偿供水。1997年，国务院颁布了《水利产业政策》，这一政策的颁布标志着我国的水价改革进入快速发展的新时期，政策要求新建水利工程与原有的水利工程实行不同的水价制定原则。1997年以后，水价按照国家商品价格管理体系制定”。

“2000年国家计委下发《改革水价，促进节约用水的指导意见》，提出水价改革的基本思路：一是发挥价格杠杆的作用，促进节约用水；二是按照商品价格制定水价，使水价符合商品的稀缺价格；三是将水价改革与推行科学节水制度、改革水资源管理体制相结合；四是兼顾社会各方面的承载能力，统筹规划，分布实施。努力实现水价管理规范化、法制化，建立合理的水价形成机制与管理机制，促进供水管理的良性循环”。这一阶段的改革从根本上解决了水利工程供水的商品属性，水利工程供水的水价从行政事业收费纳入到市场经济价格管理的范畴，但是水利工程供水水价仍然偏低，见表1。

表1 我国农业水利工程水价(单位：元/立方米)

资料来源：《中国水利》1998(1)。

由表1资料可知，在2000年实行成本水价之前，水利工程平均水价为0.03元/立方米，山东省作为农业大省、产粮大省、灌溉大省，水利工程水价居全国的平均水平。

4.新世纪的农业水价改革(2001- )

2001年国家发展计划委员会、农业部、水利部共同印发了《关于改革农业用水价格有关问题意见》，该文件提出要在考虑农民承受能力的基础上，建立科学合理的农业水价形成机制，提高农业用水的使用效率，同时该意见确立了农业水价改革的基本原则和思路，有利于促进农民节约用水。

2002年3月，国家发展计划委员会发布了《关于改革水价的指导意见》，提出要妥善处理好农业水价改革与农民承受能力之间的关系，杜绝中间环节乱加价乱收费现象的发生。对于农业用水可以采取累进水价制度，定额外用水可以较大幅度的提高水价。2002年8月，新《水法》颁布，强化水资源综合管理，确立了流域机制在水资源管理上的法律地位，用法律的形式确立了水资源有偿使用制度，明确了水资源管理部门以及公民、法人在开发利用水资源中的法律责任，有利于促进节约用水，提高水资源综合使用效率。

2003年国家发展和改革委员会和水利部的《水利工程供水管理价格管理办法》改变了长期以来水利工程收费按照行政事业性收费的管理模式，明确水利工程供水的商品属性，应按照商品的价格收取水费。同时《水价办法》也确立了水价改革的几种方法，包括实行超定额累进加价制度、丰枯季节水价和季节浮动水价制度。该办法是中央和地方各级政府管理水利工程供水的主要法律依据，对于推动水利工程由无偿服务转向有偿服务起到了重要作用。

2004年，国务院办公厅下发《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》。通知要求做好水价的综合改革，农业水价改革绝不是简单的提价或降价，而是一项包括改革水利设施在内的系统性工程。2005年，曾培炎副总理在全国水价改革与节水工作电视电话会议中指出，推进水价改革与节水工作关系到广大人民群众的根本利益。

2010年国务院批转的国家发展与改革委员会关于《2010年深化经济体制改革工作意见》中明确提出要推进农业节水与农业水价综合改革。2010年，温家宝总理在政府工作报告中指出要“完善农业用水价格政策”，对于农业水价实行双补贴政策。

2011年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快水利发展改革的决定》颁布，全文聚焦农业水利和水价改革。中央一号文件特别指出：按照降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则推进水价改革，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水实行累进加价的办法，为农业水价改革指明了方向。

二、我国农业水价改革的限制因素

几十年来，尽管我们一直致力于农业水价改革，但改革成效并不明显，除了从“不收费到收费”的早期改革得到了真正落实之外，其他时期的农业水价改革政策落实得都不彻底，不仅农业水价偏低的老问题没有得到解决，而且一些新的问题又不断冒出。农业水价改革受到了众多因素的限制。

1.水费观念难以改变，水资源管理法律体系不健全

自1949年建国到1965年，我国的农业用水一直是公益性无偿供水，不收取水资源费。即使是1965年以后，该《办法》也并未在全国范围内实施。一直到1982年，水利部向国务院提交《关于核定水费制度的报告》农业供水才开始进入有偿阶段，但是收取的水费大大低于供水成本。进入21世纪，随着水资源短缺严重，世界范围内的水危机加剧，我国开始提高农业供水价格，逐步向成本价靠近，但是一直到今天，全国范围内的平均农业水价不足成本价的50%。

农业水资源长期以来无偿供给，加之连续十几年的中央一号文件都要求关注“三农”，减轻农民负担，提高农民收入，尤其是2004年取消农业税以后，农业水费成为国家唯一向农民收取的费用。因此，农民很难接受有偿水价，有的地区甚至出现了取消农业水费的呼声。

在我国大部分地区，国家对农业水资源的使用都给予补贴，大多采用暗补的方式。水费低廉，没有反应生成成本和资源价格，造成农民节水意识差，水资源浪费严重。长期以来，政府兼顾社会公平以及增加农民收入减轻农民负担的责任，一直以低水价低用水农户进行补贴。“这种补贴隐含在水价中，补贴额度对用水农户来说不透明。另一方面，政府对于补贴多少、如何发放补贴也没有明确规定，这种暗补方式不仅有损供水企业的效率，增加政府负担同时给人们造成‘资源无价、农用水不是商品’的错觉”。农业水价改革是一个漫长的过程，不可能一步到位一次完成，牵扯到多方面的利益，改革不当会损害企业以及农户多方利益，应当慎重进行稳步推进。

我国农业水资源安全管理，一直缺乏法律保障，出台专门法律既是农业和农村发展的客观需要，更是国家安定、经济繁荣的必然要求。提高农业水资源安全管理水平必须依赖制度性的措施和手段，以有效的规制人们的农业水资源开发利用行为，引导和激励人们选择合理的农业水资源开发利用方式，这就要求在农业水资源安全管理中引入法律机制。从表面上看，虽然上述法律法规对我国的农业水资源保护问题已经做出了规定，但由于他们立法时间先后不一，法律效力层次不明，不同层次的立法缺乏协调，没有体现对农业水资源的特殊规定和保护。

我国的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《环境保护法》均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力，但从农业水资源安全立法的理论上看，农业水资源安全管理与水土保持、防洪、水污染防治、环境保护显然不是同一层次的问题，在农业水资源安全管理问题上的立法也应达到一定的法律效力登记，才有利于维护水资源安全。

由于相关法律都是按照行业线条制定的，对农业水资源虽有涉及，但不系统、不明确，难以有效规范和指导实际中的农业水资源保护问题。在现行的立法体制下，很多主管部门如水行政管理部门，环保部门，农业、渔业、航运、地质矿产部门都将“水”作为立法对象。因此，在水管理过程中必定会有不同部门之间的交叉管理，有的职责重复有的地方无人管理，管理的目标与内容也会出现冲突，造成出现问题时各个部门相互推诿扯皮，有可获得利益时纷纷管理。显然没有专门立法，不能满足农业水资源安全管理的需要。

2.农业与农民的承受能力有限

自2004年中共中央国务院出台关于“三农”的中央一号文件以来，国家连续十年高度关注和重视“三农”问题，制定了一系列促进农业发展的政策，农民收入也有了很大提高，但是，相比于城镇居民，农民收入相差甚远，而且出现农民增收难的现象，如表2所示，近10年来山东农民人均生产性纯收入。

表2 山东省农民人均生产性收入状况表(单位：元，%)

资料来源：山东统计年鉴，2006-2015。

据对典型灌区现行农业水价调查显示：农业总水费占农业生产总成本的5.4%-12.8%，农业总水费占农业总产值的3.45%-8.35%，农业总水费占农业增产效益的17.15%-41.65%，农业总水费占农业生产纯收益的6.4%-17.05%。农业水费在农业收入中所占比重超过10%，农民无法承担如此高额的水费。

3.提高水价与政府减轻农民负担的政策相悖

2006年国家税费改革取消农业税后，国家对农业既免受税费(农业税、屠宰税、牧业税、农林特产税)还实行直补。以山东省为例，有粮食直补、农资综合补贴、种粮大户奖励、成品油价格补贴、农作物良种补贴、畜牧良种补贴、政策性农业保险补贴等10多种补贴。具体补贴范围、标准、方式见表3。

如表3所示，山东省平均每亩农作物的补贴在150元左右。目前，向农民收取的税费只有农业水费，部分群众对此有抵触情绪，近年来各地都有免收农业水费的呼声。据了解：济南市章丘市、东营市东营区已不再向农民收缴农业水费，而实行同级财政对供水工程管理单位农业水价补贴。其他省市农业水价相关情况与山东省基本一致，大部分省市实际执行农业水价低于山东省。

表3 山东省的惠农补贴政策

4.农业水价改革缺乏终端计量手段的支持

由于历史欠账太多和体制原因，我国灌区工程体系存在许多问题，特别是灌区末级渠系工程，量、测水设施少，且配套不全，致使计量供水、按方收费无法有效实施。

自1978年改革开放农村实行家庭联产承包责任制到1999年近20年间，各级政府对灌区工程建设、改造基本没有投入，一般灌区干支渠平均输水损失率高达40%以上(工程改造前的的干支渠输水平均输水损失率48%、改造后的干支渠水平输水损失率29%)，支渠及以下输水损失由群众变相承担。2003年开始国家取消“两工”后，农田末级渠系因遭破坏、老化、失修而几乎报废殆尽。1999年开始国家逐步实施大中型灌区续建配套与节水改造，2009年开始国家推行以农田水利设施建设为主要内容的小型农田水利终点线建设，特别是2011年中央一号文件《关于加快农田水利改革和发展的决定》颁布后，农田水利基础设施投资开始有大幅提高。历史上全省农田水利财政专项投资最高的2012年仅到位资金约24亿元，其中中央补助10亿元、省财政7.5亿元、市级以下财政6.5亿元。对灌区和农田水利基础设施投入欠账多、“老本”所剩无几，而我省特殊的自然条件和资源禀赋状况，决定了发展粮食生产高度依赖灌溉条件，对全省大中型灌区实施续建配套与节水改造、全面恢复和新建农田水利基础设施，达到“旱能浇”、供水计量到乡镇状态，需要巨额资金，仅节水灌溉工程建设亩均投资0.1万元左右。巨大的末端渠系维修建设缺口，带来了终端用水计量的巨大难题。试想一下，中间输水跑、冒、滴、漏，末端用水不予计量，水价改革还有多少意义，水价改革还能够得到农民群众的多大支持。

5.农用水价格改革的作用在基层实践中受到质疑

受灌区工程不配套、计量设施不完善等因素制约，农业供水(井灌区)除外仅能对县级层面实现计量收费，县对乡镇、乡镇对村、村对农户一般按照用水条件划分等级差别收取水费；灌区末端难以实现按方计费，一般根据用水条件实行按亩分摊水费。地方政府考虑社会稳定、农民减负等因素，特别是各种直补惠农政策的影响，实际执行农业水价一般维持在供水成本的50%左右。据资料显示：华东地区其他5省市实际执行农业水价均低于供水成本的50%。以菏泽市为例，引黄供水实际成本在0.17-0.25元/立方米之间，平均供水成本约0.21元/立方米，2010-2012年实际平均水价分别为0.0935元/立方米、0.0978元/立方米、0.0979元/立方米，分别占实际供水成本的44.5%、46.6%、46.6%。农业水价杠杆作用受到限制，按亩分摊水费的做法使灌溉用水量与所缴纳水费不成正比例关系，导致群众对灌溉用水的不珍惜、节水意识不强。由于长期以来实际执行农业水价低于供水成本，对乡(镇)村缺乏测水量水设施，农业供水量难以比较精确计量，农业水费收缴困难，水费收入仅能维持灌区管理单位低水平运作。如菏泽市引黄水费主要用于支付黄河水资源费、管理单位人员工资、工程运行管理费、工程维护费、财政部门代收管理费等。

三、推进我国农业水价改革的政策建议

1.建立合理的农业水价补贴方式

从各国情况看，政府往往需通过供水实现一定的政策及社会目标，不可能使供水完全商品化，这样就必须将水的社会公益部分完全剥离出来，由政府承担。对农业供水而言，水成本体贴和水价格补贴实际上是对粮食价格的补贴。提高农业水价和政府对农民直补这一制度设计，本身具有很好的激励与约束作用。农民作为“理性人”受利益最大化驱使，知道如何才能节水。同样，供水单位作为“理性人”也将通过降低供水成本，千方百计实现利润最大化。因此，采取提高农业水价、政府对农民直补的方法是最理性的政策设计。

如果根据农业水资源构成的全成本价格对农户征收水费，农民将很难接受，也不利于农民的种粮积极性的提高。因此，应该在核定农业用水的价格后，确定全成本与农户可承受能力之间的差额，在农业用水未能实现按照成本收费之前，该亏损额需要由国家给予补贴。补偿数额可以根据实际灌溉面积来确定。

农业水价补贴方式分为三种：明补、暗补以及介于明补与暗补之间的补贴方式。原则上应采取明补的补贴方式将补贴金额直接发给农民，然后相应的提高水价，提高农民的节水意识，通过调整水价调整用水量，使水价逐步合理。明补对补贴现金额的使用方向与选择没有明确规定，用水户可以将领到的用水补贴花到任何商品上去。但是，由于“水非商品”的观念已经深入人心，一下子实行明补的方式可能有些困难。因此，应该先实行有数量限制的暗补再逐步过渡到明补。暗补是实行低水费的形式，实质上是限制了享受补贴的物质对象，如果有人放弃使用农业水，就享受不到补贴。介于明补与暗补之间的补贴方式即带有数量限制的暗补，具体操作是农业用水户按照土地数量计算出一个用水额度，在此额度内水价低廉，高于用水额度的水则按照市场水价收取水费，实际上就是采取价格双轨制。政府在对水价实行明补的情况下，农业水价是市场，必将大大高于政府对水价进行暗补时的价格，将直接反映水资源的稀缺性，体现其的商品价值，有利于农户节约用水。因此，明补应该成为我国农业水价补贴的方向和目标，但是基于我国的国情，可以先实行存在数量限制的暗补，确定对水价实行暗部的数量额和具体的补贴量，再逐步过渡到实行单纯的明补。这样农业水利管理单位可以逐步提高水价直至按照成本水价收取农业水费，同时让农民意识到真实的水价，提高农民的节水意识，而农民实际承担的水费仍然在可以承受的范围之内。

2.建立农业水价合理分摊机制

农业水价改革是一个涉及多个部门的利益相关者的复杂体系，主要涉及各级政府、物价部门，水利部门、供水单位、财政部门、农业部门、农业水利协会、用水农户、基层村委会。首要的利益相关者则是供水单位和用水农户，这两类群体是农业水价改革最大的受益群方，对农业水价改革的影响最大。目前来说，提高水价是农业水价改革的必然趋势，这既可以弥补农业供水单位的成本也符合水作为商品的价值理论。但是提高水价对于农民来说则会加重负担。因此，农业水价改革要兼顾农民的承受能力和保障供水单位良性运行。

农业水价是指单位立方米水量的价格，其与农业水费是两个不同的概念。农业水价改革是一个复杂的过程，而且农业用水本身就存在特殊性。长期以来农业都是一个负重的行业，巨大的“工农剪刀差”让农民承受了不应有的重负，农业成为国民经济的弱质产业。通过农业水价合理分担以后，农业供水成本可以得到回收，能够及时补偿维修改造资金缺口，农田水利设施得到有效的维护，农业用水效率会得到一定程度提高，形成农业水价机制—农业水资源保护—粮食安全的良性循环。

3.加快用水管理体制改革

我国农田水利工程采取专群结合的管理方式。大中型灌区的骨干工程一般设有专门管理机构，大中型灌区的斗口以下及小型灌区一般由村组集体管理。2002年9月，《水利工程管理体制改革实施意见》明确规定，将农业水利工程排洪、防洪等具有正外部性效应的任务纳入财政补贴范围，补偿水利工程供水的成本，推动农业水利工程良性运行。截止目前，全国水管体制改革已经取得了初步成效，水利工程公益性功能的补偿在政策上得到了保证，但公益性任务财政补偿的落实却并不尽如人意。

2006年取消农业税，农村税费改革以后，农业水价改革越来越难，水费实收率低，水管单位难以正常运行，公益性的财政补贴资金不足不到位，水管单位没有足够的资金维护修缮水利工程，造成渠道破损严重，水资源效利用率低，服务质量的下降导致水费计收工作难上加难，灌区陷入恶性循环。同时，水费收入的锐减还使许多水管单位经济状况不好，职工队伍不稳，基层水管单位生存发展困难，直接影响了灌区水利设施的正常维护运行。因此，必须要在农业水价综合改革和末级渠系改造的基础上，进一步深入推进水管单位体制改革，保证大中型灌区工程良性运行，充分发挥效益，保证水管单位良性发展，为农民提供到位的灌溉服务。

4.加强农业水利设施和信息平台建设

农业水利设施是实现农业水权交易的重要硬件基础，一般来说农业水利设施和技术越完备，交易就越容易，交易成本也越低，市场效率也越高。农业水资源的计量是农业水资源配置市场化的内在要求，水权的分配实施和流转，必须依赖水测量和计量设施。应该深化农业水利投资体制改革，根据工程类别以及“分级办水利”的原则，建立多渠道、多元化、多层次的水利投入机制。信息化平台是实现农业水权交易的技术保障，可以使农业水权交易更加准确、快捷，提高农业水权交易的质量和速度。应加强农业水资源取用接入的流量监控、记录设备以及计量和缴费信息系统的建设。

工程建设即大型灌区末级渠系节水改造。采取“以奖代补”、“先建后补”、“民办公助”等方式开展大型灌区末级渠系节水改造，通过改造，提高灌溉系统的工程质量与服务水平。在此基础上编制末级渠系节水改造规划，创新组织方式与组织模式，鼓励民间资本参与投资，鼓励农民投工投劳。完善产权制度，农民用水户协会拥有末级渠系水利设施的产权，水管部门进行产权登记，颁发产权证书，加强产权保护与监督管理。

通过实施末级渠系工程节水改造，有利于改善灌区灌溉工程设施，提高灌水质量，和抗御灾害的能力，保障农业生产安全，增强农业综合生产能力；可有效减少因田间工程不配套，“跑、冒、漏”造成的水量浪费，节水效益显著；有利于减轻农民负担，减少水费支出，增加农民收入，提高水资源的综合利用效率，提高土地生产能力，为农民用水自治奠定基础，促进灌区良性发展。

可有效提高灌溉用水的效率与效益，减少水费支出，增加土地产出，农民减负增收成效显著，为实现农民用水自治奠定了良好的工程基础；可有效促进末级渠系管理主体缺位问题的尽快解决，促进灌区民主管理、和谐管理的发展。通过末级渠系节水改造，不仅解决农业灌溉问题，同时也为构建和谐社会、推动社会主义新农村建设奠定了基础，社会效益与生态效益巨大。

5.发展农民用水者协会

用水者协会是用水户自愿组成的、民主选举产生的管水用水组织，属于民间社会团体性质。用水者协会在促进农业水资源产权机制方面有三个作用：一是，作为供水单位与农民之间的桥梁，用水户协会可以提高水资源产权的管理效率，有助于提高政府决策的公开性与透明度；三是，用水户协会通过降低违约成本，弥补信息不对称，与政府部门讨价还价来降低交易成本，节约交易费用；三是，提高供、管水效率，作为用水农户的代表与供水企业签订合约，既有助于实现用水者与供水者之间谈判地位的对等性，也有助于供水信息的传递与沟通，增强信息的对称性。因此，可以说农民用水者协会是农业水资源产权管理实施的基层保证。

农民用水户协会应本着“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的组织原则。农民用水合作组织的主要形式是农民用水户协会，协会承担末级渠系的维修管理责任。农民用水户协会作为末级渠系产权的所有者，应该进行产权登记，建立严格的财务、人事管理制度，编制规范化运行纲要，根据职责承担责任履行义务。支持农民用水合作组织建设，在农民用水户协会成立初期，政府及有关部门应给予鼓励、支持和引导。

成立农民用水户协会，实行用水户参与管理，有利于促进供水管理体制和运行机制的改革。有利于政府、灌区和用水农户三者之间明确责任和职权，分级办水利的原则得到了很好的贯彻落实。落实水利工程建设投入和加强水资源管理时政府的主要责任，而灌区的主要任务则是加强内部的运行与管理，农民拥有末级渠系的产权负责末级渠系的修缮管理。在这种良性的运行管理体系下，农民用水户协会可以充分发挥作用，成为供水单位与农民之间的桥梁，协调二者之间的利益冲突，从而调动了多方面的治水和管水的积极性，农民在涉水事物中的身份更加明确。

6.对农业水资源管理专门立法

农业水资源本身是一个生态系统，洪涝灾害、干旱缺水、水质污染、水环境破坏等会使农业水资源生态系统遭到破坏，农业水资源生态系统的整体性要求立法的统一性。即农业水资源保护法律要和与水有联系的环境要素保护法律相互配合，共同作用。要坚持农业水资源水质与水量统一立法的原则、流域管理与区域管理相统一的原则。自1988年《水法》制定颁布以来，我国相关水资源安全法律制度运行20多年，已经积累了丰富的经验，这些经验是我们制定农业水资源保护法的营养。其他国家的有益立法经验也值得我们认真学习，取长补短、博采众长，为我所用。

目前有关农业水资源保护的法规，绝大多数只是提出了该规定所规范的主题性内容，还是“框架性立法”“宣言性立法”，缺乏进一步的具体性规定。因此，必须加强农业水资源立法的可行性和操作性，走出“文本上的法律”的困境，转变为“行动中的法律”。

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F323.213

A

1008-8091(2017)04-0022-08

2017-11-01

国家社会科学基金项目，项目编号：13BJY115；山东省水利科研与技术推广项目，项目编号：SDSLKY201225。项目主持人：胡继连。

山东农业大学经济管理学院，山东 泰安，271018

胡继连(1963- )，男，山东农业大学教务处处长，山东农业大学经济管理学院教授，博士生导师，主要研究领域：资源与环境经济。