关于《上海市农村集体资产监督管理条例》的说明

■ 张国坤

关于《上海市农村集体资产监督管理条例》的说明

■ 张国坤

上海市第十四届人民代表大会第四十一次会议全票通过的《上海市农村集体资产监督管理条例》（以下简称《条例》），是继2016年底《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》文件发布之后的全国首部地方性法规。

一、制定《条例》的必要性

农村集体经济是社会主义公有制经济的重要形式。随着经济社会不断发展，农村集体资产不断增值，本市镇、村、组三级拥有集体总资产已经超过5300亿元。经营、管理好农村集体资产，对于维护农民合法权益、增加农民财产性收入、让广大农民分享改革发展成果，具有重大的现实意义。

在推进农村集体产权制度改革方面，本市一直走在全国前列。早在上世纪90年代，就开始探索推进农村集体产权制度改革。截至2017年6月底，已累计完成改革1624个村，占总村数的96.8%；49个镇完成改革，占总镇数的40.2%。同时，市委、市政府高度重视农村集体资产监督管理工作，发布了一系列重要文件，规范农村集体资金、资产、资源管理，探索农村集体经济组织的新形式，引导农村集体经济健康发展。

随着农村集体产权制度改革的深入推进，国家层面的要求也越来越明确。2016年12月，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发[2016]37号，以下简称《意见》），对农村集体产权制度改革作出总体部署。2017年3月，全国人大通过《民法总则》，赋予农村集体经济组织“特别法人”资格。这些法律、《意见》为本市开展地方立法创造了良好的制度环境。

为了进一步加强和规范农村集体资产监督管理，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村集体经济可持续发展，需要结合本市实际，总结近年来的实践经验，制定一部符合本市农村集体经济发展需要的地方性法规。

（一）制定《条例》是落实国家决策部署、稳步推进农村集体产权制度改革的需要

《宪法》和《物权法》等法律明确规定了农村集体经济、农村集体经济组织的法律地位。《意见》进一步明确，“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”。同时，要求“建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权”“加强监督检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为”。上述规定是国家保护农村集体经济组织及其成员合法权益，鼓励、帮助和指导农村集体经济发展的总体要求。本市有必要通过地方立法，进一步规范农村集体资产管理及监督工作，将国家各项要求落地、落实，稳步推进本市农村集体产权制度改革各项工作持续开展。

（二）制定《条例》是加强本市农村集体资产监管、维护农民合法权益的需要

明晰农村集体经济组织成员的范围，完善农村集体经济组织的运行机制，充实、细化政府对农村集体资产经营情况的监督，是切实保障广大农民合法权益的基础。目前，本市农村集体资产监督管理面临一些问题和困难：一是组织法层面，在农村集体产权制度改革过程中，集体经济组织长期“借用”有限责任公司这一形式。公司“一股一票”等治理结构与农村集体经济组织“一人一票”等合作经营、民主管理的理念不协调。二是行为法层面，农村集体资产经营规范较为原则，部分地区存在经营收益不清、分配不公、成员的集体收益分配权缺乏保障等现象，个别地区出现少数人侵占农村集体资产的情况。三是监督法层面，农村集体资产监督管理体制有待进一步完善，各级农委和农经站实际履行监管职责，但监管依据不充分、监管手段不健全，在实践中容易引发矛盾。上述问题，迫切需要通过地方立法建立健全相应的制度规范予以解决。

（三）制定《条例》是发展壮大农村集体经济、促进农民持续增收的需要

发展壮大农村集体经济是加快社会主义新农村建设的重要保证，也是建立农民增收长效机制的重要途径。近年来，随着城市化进程的不断加快，本市农村集体经济的规模不断增长，每年增幅达6%－8%。去年，已有362个村级集体经济组织、10个镇级集体经济组织进行了收益分红，总金额达14.4亿元，惠及成员127万人，人均分红1132元。通过立法，进一步巩固农村集体产权制度改革成果，有利于激发体制机制活力，促进农村集体资产保值增值，发展壮大农村集体经济；有利于让农民分享改革开放和现代化的成果，促进农民持续增收。

二、《条例》的起草经过和主要思路

（一）《条例》的起草经过

2012年，市人大常委会将《上海市农村集体资产监督管理条例》列为“十二五”立法规划预备项目。2013年起，市农委组织开展了农村集体资产监管的立法调研和课题研究。2016年初，市农委与市政府法制办共同组成立法起草小组，市人大农业农村委、市人大常委会法工委的同志提前介入，全程参与起草工作。起草小组注重深入基层调研，采用书面征询、专题研讨、实地走访等形式，多次听取农村集体经济组织、乡镇政府、区农委、基层农经站的意见和建议；同时，注重制度的合法性、合理性，征求了相关部门、政协、法院、检察院等单位的意见和建议，并请农业、法律等领域的专家对核心制度进行深入研究论证。

过程中，起草小组多次向市政府有关领导汇报了条例起草情况，并专程赴京就立法有关情况向全国人大农业农村委、全国人大常委会法工委、中农办和农业部作了汇报。今年4月，在“推进农村产权制度改革加强农村集体资产监督管理立法研讨会”上，全国人大农业农村委、中农办、农业部的领导对《条例（草案）》的主要内容予以肯定。综合各方意见，经反复研究修改，并经市政府常务会议审议、市人大第四十一次会议通过，形成了目前的《条列》。

（二）《条例》的主要思路

农村集体资产监督管理立法，内容重要，制度复杂，事关广大农民的切身利益。不仅要管好眼前，还要规范未来；不仅要加强管理，还要注重监督；不仅要体现上海特点特色，还要形成可复制、可推广的经验。为此，在立法过程中，注重把握三方面关系：

一是集体与个人的关系。按照国家要求，必须坚持农民集体所有不动摇，既不能把农村集体经济改弱了、改小了、改垮了，也不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。因此，在增加农民财产性收入的同时，要用好、管好、维护好给农民带来收益的集体资产，防止将农村集体资产分光用光。

二是强制与自治的关系。依据《民法总则》的规定，农村集体经济组织是特别法人，具有独立的法律主体资格。然而，与市场上的其他主体相比，农村集体经济组织经营能力相对较弱，其组织机构的搭建、章程的拟定、份额的流转、收益的分配等，都需要政府的指导、协调和监督。

三是历史与未来的关系。起草过程中，注重妥善处理涉及农民切身利益的诸多问题。例如，对于需要份额量化的资产范围、农村集体经济组织成员的确认等问题，既要尊重历史，又要照顾现实，还要给未来留下发展空间。

三、《条例》的主要内容

《条例》共7章42条，分为总则、权属确认、组织机构、经营管理、指导监督、法律责任和附则。主要内容包括：

（一）明确农村集体资产范围与份额量化

明确农村集体资产的范围，做到“家底清楚”，是进行产权制度改革的起点，也是本次立法需要明确的重要问题之一。主要包括以下三方面：

一是定义与范围。目前，本市已经基本完成了农村集体资产的清产核资。《条例》主要是在《物权法》等上位法的框架内，对相关概念进行细化，将本市的做法予以固化：明确农村集体资产是“乡镇、村、组农村集体经济组织全体成员集体所有的资产”（第二条第二款）。同时，通过列举进一步阐释该资产的范围，包括成员集体所有的资源性资产、经营性资产、非经营性资产，政府拨款，减免税费以及其他接受捐赠、资助所形成的资产等（第七条）。

二是份额量化。《意见》提出，“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”“对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份”。2014年以来，按照市政府的统一要求，本市逐步推进农村集体经营性资产量化到人、确权到户。结合实践，《条例》对“应当量化”“可以量化”以及除另有规定外“不得量化或者分配”的资产作了明确（第八条）。

三是份额管理。主要包括四方面内容：1.成员及其份额等基本信息由农村集体经济组织登记，并报乡镇农村经营管理机构备案（第十条第一款）。2.为了保证份额的基本稳定，参照土地承包管理制度，规定户内总份额“生不增、死不减”，同时明确“章程另有规定的除外”（第十条第二款）。3.为了防止“农村集体经济被外部资本侵吞、非法控制”，规定份额可以在本集体经济组织成员内部转让、赠与，也可以由本集体经济组织赎回，不得向本集体经济组织成员以外的人转让、赠与（第十一条第一款）。4.为了防止“农村集体经济由内部少数人侵占、非法处置”，规定成员持有的总份额“不得超过农村集体经济组织章程规定的上限”（第十一条第三款）。

（二）明确农村集体经济组织成员及其权利

《意见》规定，要“科学确认农村集体经济组织成员身份”，并明确提出“按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。”

关于成员的确认，各地的做法不尽相同。本市目前已经完成村级农村集体经济组织成员的确认工作，具体做法是：将1956年农村高级农业生产合作社的成立作为起点，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体资产积累的贡献等因素，综合确定农村集体经济组织成员的身份。考虑到农村集体经济组织的情况千差万别，难以在地方性法规中对成员确认条件等作出“一刀切”的规定，《条例》采取了“实体+程序”的方式，即“自农村高级农业生产合作社成立以来，在乡镇、村、组集体生产生活的人员，经农村集体经济组织民主程序确认，成为该集体经济组织成员”，同时强调“成员确认应当综合户籍关系、农村土地承包关系、对农村集体资产积累的贡献等因素”（第九条第一款）。

关于成员享有的权利，《条例》规定，“农村集体经济组织成员对农村集体资产的经营管理依法享有知情权、表决权、收益权、监督权等权利。因工作、生活等原因与集体经济组织不再具有生产生活关系的，不享有表决权，但是农村集体经济组织章程另有规定的除外。”上述规定主要考虑两方面情况：一是农村集体经济组织具有“地缘性”“社区性”的特点，成员权利具有一定的身份属性。当成员与集体经济组织不再具有生产生活关系时，不宜再享有表决权；而基于份额所享有的知情权、收益权和监督权不受影响。二是考虑到农业化地区和城市化地区农村集体经济组织情况各不相同，立法不宜简单划一，故允许章程可以作出不同的规定（第九条第二款）。

（三）创新农村集体经济组织机构形式

根据《民法总则》有关特别法人的规定，并结合《意见》的精神，《条例》确立了经济合作社这一组织形式，并作了六方面规定：一是登记主体。经济合作社经区农业主管部门登记发证后依法取得法人资格（第十二条第一款）。二是组织架构。经济合作社的组织机构由成员大会、理事会、监事会组成，表决实行一人一票制；经济合作社成员较多的，可以设立成员代表会议（第十三条第一款、第十五条）。三是章程的主要内容。包括经济合作社的名称、住所和负责人，经营范围，成员份额限额、份额流转的条件与程序等事项（第十四条）。四是成员大会决定事项。包括决定经济合作社合并、分立以及因其他事由解散的实施方案，决定年度收益分配方案，决定成员的增减等（第十五条）。五是理事会职责。包括召集成员大会或者成员代表会议，执行成员大会或者成员代表会议的决议等（第十七条）。六是监事会职责。包括检查经济合作社财务，提议召开成员大会或者成员代表会议，在理事会不召集会议时自行召集会议等（第十八条）。同时，还对成员大会和成员代表会议的召开频次、召集方式以及出席人数、表决人数等作了规定（第十六条）。

（四）健全农村集体资产经营管理规则

进一步明确农村集体资产的经营管理规则，对于巩固产权制度改革的阶段性成果，保护农村集体经济组织和成员的合法权益，具有重要意义。为此，《条例》作出四方面规定：

一是建立管理制度。规定“农村集体经济组织应当建立和完善农村集体资产经营管理、责任考核和风险控制等制度”，并进一步明确其开展经营活动“应当依法签订书面合同”，鼓励“进场交易”，按照规定开展财务管理，进行资产评估等（第十九条、第二十一条、第二十二条、第二十八条）。

二是防范经营风险。为了避免农村集体经济组织卷入他人的经济纠纷之中，损害集体经济组织和成员的权益，规定“农村集体经济组织不得为他人的债务提供担保，但被担保人为本集体经济组织控股企业的除外”（第十九条第三款）。还明确了集体资产定期清查核实制度，规定清查核实结果应当“经成员大会或者成员代表会议确认”（第二十条）。

三是强化信息公示。成员的知情权、监督权的行使，必须以相关信息充分披露为前提。为此，规定农村集体资产的运行情况、农村集体经济组织设立企业的资产运行情况、相关管理人员工作报酬和经济责任审计情况等，应当定期向成员公示。实践中，大部分信息已经通过农村集体“三资”管理信息平台予以公示（第二十四条）。

四是规范收益分配。为了平衡集体与成员之间的利益关系，保持集体资产一定的体量，规定“农村集体经济组织当年的净收益应当在弥补亏损、提取公积金和公益金后，按照本条例和章程的规定进行分配”，并对公积金和公益金的提取比例、用途等作了规定（第二十五条第二款、第三款）。

（五）理顺农村集体资产监督机制

为了促进农村集体经济组织健康发展，有必要全方位强化对农村集体资产经营管理的监督机制。主要包括三方面：

一是内部监督。作为独立法人，农村集体经济组织应当用好、用足内部监督手段。1.农村集体经济组织应当每年对本集体经济组织的经济活动开展审计，相关情况依法向成员公示（第二十九条）。2.成员有权了解本集体经济组织的经营管理情况，农村集体经济组织应当及时答复并予以解释；其中，10人以上联名询问或者涉及重要问题的，应当记录在册（第三十条）。3.监事会有权“对理事、主要管理人员执行职务的行为进行监督，对违反法律法规、章程、成员大会或者成员代表会议决议的理事、主要管理人员提出罢免建议”，以及“当理事、主要管理人员的行为损害经济合作社的利益时，要求理事、主要管理人员予以纠正”（第十八条第二项、第三项）。4.发现农村集体资产流失等违法行为的，可以投诉、举报（第三十六条第一款）。

二是行政监督。《条例》从本市实践出发，对农村集体资产监督体制做了进一步完善：1.明确农村经营管理机构的职责。考虑到与广大农民联系最紧密的是市、区和乡镇农村经营管理机构（即农经站），而且实践中已经承担了对农村集体资产经营的日常监督，因此明确了农村经营管理机构实施监督的具体事项。主要包括农村集体资产、负债、损益和收益分配，农村集体资产评估的范围、程序和结果等（第三十一条）。2.明确农村经营管理机构的检查职权。包括进行现场检查，向有关单位和个人询问、调查情况等（第三十一条）。3.创新监督手段。一方面强化事中指导，农村集体经济组织进行收益分配，或者因合并、分立及其他事由解散时，相关方案应当在区农业主管部门指导和监督下制定（第二十五条第四款、第二十六条第一款）。另一方面强调事后监督，发现问题的，可以发出风险预警、整改通知，或者采取约谈的方式，要求其予以纠正。（第三十三条）

三是人大监督。《条例》规定了人大对于农村集体资产管理情况实施监督的制度，即“市、区和乡镇人民代表大会应当加强对农村集体经济组织相关法律法规实施情况的监督检查”（第七条）。

（六）强化对农村集体经济组织及相关人员的权益保护

推进农村集体产权制度改革的重要目标之一，就是“真正让农民成为改革的参与者和受益者”。为此，《条例》分四个层次对农村集体经济组织及相关人员的权益保护作出规定：

一是加强内部沟通。农村集体经济组织成员及利害关系人对成员资格、份额等有异议的，可以向农村集体经济组织提出核实申请。农村集体经济组织收到申请后，应当调查核实，并及时作出答复；发现问题的，应当予以纠正（第三十五条第一款）。农村经营管理机构可以根据农村集体经济组织成员及利害关系人的请求，帮助调查核实，并督促农村集体经济组织作出答复（第三十五条第二款）。

二是明确赔偿责任。为了进一步规范农村集体经济组织的理事、监事、主要管理人员的行为，加大监督力度，规定上述人员存在利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益、侵占或者挪用集体资产等情形，造成集体资产损失的，依法承担赔偿责任；属于国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任（第三十八条）。

三是加强行政监督。农村集体经济组织理事、监事、主要管理人员等违反本条例规定，情节严重的，市、区农业主管部门和乡镇人民政府可以向集体经济组织提出暂停职务或者罢免的建议（第三十九条）。

四是寻求司法救济。为了对农民维权作出指引，从民事和行政两个角度作出规定：一是农村集体经济组织成员及利害关系人认为农村集体经济组织侵害其合法权益的，或者农村集体经济组织认为其他单位或者个人侵害其合法权益的，可以依法向人民法院提起民事诉讼（第四十条第一款）。二是农村集体经济组织及相关人员对市、区农业主管部门或者乡镇人民政府的行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼（第四十条第二款）。

《条例》还明确了对行政机关工作人员违法行为的责任追究，从而进一步强化对农村集体资产管理的监督。□

（作者系上海市委农办、上海市农委主任）