中职示范校政策执行：现状调查与分析

孙翠香

摘 要 职业教育政策执行是将政策理想转化为现实的唯一途径，政策执行的有效性事关政策的成败。基于5个省市165位骨干教师的调查，发现仅有半数或少数的被调查者对中职示范校政策的目标、管理办法、验收办法等有所了解；另外，政策内容和措施贯彻执行的情况并不理想，“造假”行为的存在、重硬件轻软件建设、突击花钱、组织机构和领导管理机制不健全、培训难以满足教师需求、监管不到位等问题较突出。基于此，对政策目标的共识与完全理解、明晰政策执行涉及的一系列逻辑性任务、有效整合所有必要资源等，是政策执行亟需予以关注的问题。

关键词 政策执行；政策目标；政策内容及措施；中职示范校

中图分类号 G718.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）27-0040-06

政策学者艾利森（G.Alison）曾指出，“在实现政策目标的过程中，方案确定的作用只占10%，而其余的90%取决于政策执行。”[1]可见，职业教育政策的“执行”足以决定职业教育政策的成功与失败。2010年5月22日，教育部、人力资源社会保障部和财政部联合印发了《关于实施国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划的意见》（教职成[2010]9号），之后又出台了一系列配套政策。这些政策在执行过程中是否被很好地理解和贯彻实施？带着这一问题，围绕中职示范校政策执行过程中的诸多内容和措施展开调查，希望能从过程的视角探析政策执行的现状及问题。

一、调查对象与工具①

本次问卷以中职示范校的骨干教师（均为中职示范校政策的执行者）为调查对象，样本主要来自天津市、河南省等5个省市，共获得有效问卷165份。调查对象中男性占53.3%，女性占46.7%；年龄以31～40岁骨干教师为主；教龄大多在6～10年；学历以本科学历（占58.2%）为主。

本次调查主要采用自编调查问卷《中职示范校政策执行情况调查问卷》，问卷主要基于《关于实施国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划的意见》《国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划项目管理暂行办法》和《2010年度国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划项目学校遴选条件》及《验收指南》等相关政策编制而成。问卷主要包括两个方面：一是政策执行者对政策的了解程度，诸如对政策目标、对政策管理规则和办法、对验收办法等的了解情况；二是涉及政策执行者对政策内容和措施的贯彻执行情况等。

二、中职示范校政策执行现状分析——基于政策执行者的视角

（一）政策执行者对政策的了解程度

1.对政策目标的了解程度

根据《关于实施国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划的意见》（以下简称《意见》），示范校建设最终要达成的目标是，“从2010年到2013年，中央财政重点支持1000所中等职业学校改革創新，形成一批代表国家职业教育办学水平的中等职业学校，大幅度提高这些学校办学的规范化、信息化和现代化水平，使其成为全国中等职业教育改革创新的示范、提高质量的示范和办出特色的示范，在中等职业教育改革发展中发挥引领、骨干和辐射作用。”[2]政策执行者对政策目标的理解程度直接影响甚至决定着政策执行的结果。

调查发现，一半（50.3%）的教师认为对示范校建设要达到的目标“非常了解”“比较了解”“了解”。其中，认为对示范校建设要达到的目标“非常了解”的教师占3.6%，认为对示范校建设要达到的目标“比较了解”的教师占21.2%，对示范校建设要达到的目标“了解”的教师占25.5%。另外，高达38.8%的教师对示范校建设要达到的目标“不太了解”，还有10.9%的教师对示范校建设要达到的目标“完全不了解”。见表1。

在前期进行的相关调查访谈中，我们发现许多示范校项目学校的领导和教师在谈到示范校建设时所谈最多的就是“资金”问题。由此，我们进一步设计了“领导及学校教职员工对示范校的理解似乎都聚焦到‘资金上，而对示范校要达到的目标不太清楚”这一问题，以调查教师对这一说法的态度。调查发现，近2/3（64.9%）的教师持赞同态度。其中，选择“非常赞同”的教师占15.2%，选择“比较赞同”的教师占21.8%，选择“赞同”的教师占27.9%。相较而言，只有1/3的教师对上述看法持不赞同的态度，其中持“不太赞同”的教师占27.9%，持“完全不赞同”的教师占7.3%。见表2。

2.对政策执行过程中管理规则和办法的了解程度

为规范和加强国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划项目管理，提高建设计划实施和项目管理效益，教育部、人力资源社会保障部和财政部于2011年7月印发了《国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划项目管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对示范校建设政策执行的各级机构及其管理职责做了相应规定。其中，对项目学校设立专门机构、明确管理职责等做了明确规定。这些管理规定和办法直接影响着示范校建设过程中具体任务和措施的展开。

调查发现，仅有三成的教师对示范校项目管理办法（包括资金管理）“非常了解”“比较了解”或“了解”。其中，认为对示范校项目管理办法（包括资金管理）“非常了解”的教师占2.4%，“比较了解”的教师占12.1%，“了解”的教师占16.4%。另外，一半多的教师（54.6%）对项目管理办法（包括资金管理）“不太了解”，还有14.6%的教师“完全不了解”，这种状况非常值得关注。见图1。

3.对示范校项目验收办法（包括验收指南）的了解程度

示范校项目验收办法（包括验收指南）在一定程度上体现着政策的目标，政策执行者对该目标是否了解、了解程度如何直接影响着政策执行过程中的行为。调查发现，仅有四成的教师对示范校项目验收办法（包括验收指南）“非常了解”“比较了解”或“了解”。其中，“非常了解”的教师占2.4%，“比较了解”的教师占15.21%，“了解”的教师占22.4%。另外，近一半的教师（45.5%）对项目验收办法（包括验收指南）“不太了解”，还有14.6%的教师“完全不了解”。见图2。

（二）执行者对政策内容和措施的贯彻执行情况

在政策执行过程中，执行者是否坚决有力地贯彻政策的内容和措施是政策执行力度的重要表征之一。为了解政策内容的贯彻执行情况，我们设计了一系列问题，重点调查政策执行过程中材料填报、资金使用、教师培训、项目监督与管理等方面的情况。

1.政策执行过程中是否存在“造假”情况及其程度

根据示范校申报条件及要求，申报学校需要填报各种任务书及建设方案。另外，根据示范校检查验收的要求，项目学校需要提交总结报告、典型案例、直接成果、佐证材料、检查验收评价表等大量材料。在上述申报材料及验收材料填报过程中，政策执行者是否能按照学校实际情况和政策需要如实填报材料呢？另外，根据《暂行办法》第二十一条规定，“在计划实施过程中有下列行为之一的，可视其情节轻重给予警告、中止或取消项目等处理”，其中一条就是“编报虚假申报信息，骗取项目学校建设权”[3]。

调查发现，高达79.3%的教师认为示范校建设和验收过程中存在大量‘造假行为：编造各种电子文档、数据、师生人数、租借设备等现象“非常普遍”“比较普遍”或“普遍”。其中，认为“造假”行为“非常普遍”的教师占23.6%；33.9%的教师认为“比较普遍”、21.8%的教师认为“普遍”，这一结果亟需引起政策制定者及执行者关注。相对而言，仅有20%的教师认为示范校建设和验收过程中各种‘造假行为“不太普遍”或“不存在”，其中仅有1.8%的教师认为示范校建设和验收过程中不存在各种“造假”行为。见图3。

2.示范校建设重“硬件建设”还是重“软件建设”情况

按照《暂行办法》规定，中央财政专项资金支出主要包括：基础能力建设费（不得超过中央财政专项资金总额的20%）、校企合作机制建设费、专业课程建设费、师资队伍建设费（不得超过中央财政专项资金总额的10%）。那么，学校在示范校建设过程中是否按照上述规定来进行建设的呢？调查显示，近2/3的被调查者认为，示范校建设过程中，学校只注重硬件建设，大量购置仪器设备，而对学校的软件建设并不太重视。其中，认为这一说法与实际情况“非常吻合”的教师为21人，占12.7%；认为“比较吻合”的教师达33.3%；19.4%的教师选择了“吻合”。相比较而言，仅有1/3的教师认为实际建设过程中学校并不是只重硬件建设。见表3。

3.示范校购买仪器和设备与政策要求相吻合情况

按照《暂行办法》规定，中央财政专项资金在基础能力建设费用支出方面，应“主要用于购置中央财政重点支持专业所需的实验实训设备”，实际情况是否如此呢？示范校购置的实验实训设备是否是专业建设所必须的、适用的实验实训设备呢？调查发现，有一半（52.7%）的教师认为在示范校建设过程中，花大价钱购置了大量没有太多实际使用价值的仪器和设备，这些仪器和设备的使用率较低，只是为了应付验收。其中，12.7%的教师认为实际情况与上述现象“非常吻合”，认为“比较吻合”的教师占21.8%，认为“吻合”的教师占18.2%。相比较而言，仅有不到一半的教师选择了“不太吻合”（36.4%）或“完全不吻合”（10.9%）。见表4。

4.示范校建设过程中是否出现盲目招生与引进教师现象

根据《意见》，示范校在师资队伍建设方面要“创新人事分配制度，形成吸引人才、稳定队伍的激励机制。改善教师队伍结构，聘用有实践经验的行业专家、企业工程技术人员和社会能工巧匠等担任兼职教师。”显然，改善教师队伍结构特别是聘用来自企业和行业的技术技能人才是一个重要举措。另外，示范校建设在验收评估时，对于学生人数等都有一定的评估标准。调查发现，有近一半（47.3%）的教师认为示范校在建设过程中存在突击引进教师、盲目扩招等现象。其中，9.1%的教师“非常赞同”上述说法，持“比较赞同”看法的教师占15.2%，持“赞同”看法的教师占23%。相比较而言，52.7%的教师不赞同上述说法。见表5。

5.示范校建设经费支出与有关规定相吻合程度

示范校建设计划的资金主要用于哪些方面？以及這些资金怎么用？诸如此类问题，在《暂行办法》中都有相应规定，但示范校在建设过程中，是否存在不符合要求的资金使用与管理情况呢？调查发现，近2/3（64.3%）的教师认为在示范校建设和验收过程中，存在资金不到位、突击花钱、资金使用缺乏灵活性等问题。其中，对此说法持“非常赞同”看法的教师占15.2%，持“比较赞同”看法的教师占29.1%，持“赞同”看法的教师占20.0%。相比较而言，持不赞同看法的教师占35.7%，其中，持“不太赞同”观点的教师占30.3%。见图4。

6.专门的示范校组织结构及管理机制与有关规定相吻合程度

《暂行办法》规定，项目学校应设立专门机构具体负责本校项目建设的规划、实施、管理和检查等工作，且这些专门机构还要履行多种职责。例如，职责之一即是“按照教育部、人力资源社会保障部和财政部有关规定及本办法的要求，编制、报送学校立项申报书、项目建设方案和项目建设任务书，并对有关申报材料的真实性负责。”那么，示范校是否建立或成立了这样的专门组织机构，这些专门组织机构是否履行了示范校建设与管理的诸多职责呢？调查发现，近一半（47.9%）的人认为“示范校建设缺乏完善的组织机构和领导管理机制”。其中，9.7%的教师认为该说法与实际情况“非常吻合”，21.8%的教师认为“比较吻合”，16.4%的教师认为“吻合”。相比较而言，认为上述说法与实际情况不相吻合的教师占52.1%，其中多达41.2%的教师认为上述说法与实际情况“不太吻合”，认为“完全不吻合”的教师占10.9%。见图5。

7.专家及时有效的指导与有关规定相吻合程度

《暂行办法》规定，“省级教育、人力资源社会保障和财政部门负责指导项目的实施，检查和监督项目学校的建设进展情况，及时解决建设过程中的问题”。那么，这些示范校建设的项目学校在实际建设过程中，是否有专家给予了及时、有效的指导呢？调查发现，近六成（59.4%）的教师认为在示范校建设过程中缺少专家及时、有效的指导，或存在专家意见不统一等问题。其中，选择该说法与实际情况“非常吻合”的教师占9.1%，选择“比较吻合”的教师占25.5%，选择“吻合”的教师占24.8%。相比较而言，仅有四成的教师认为上述说法与实际情况“不太吻合”（35.8%）或“完全不吻合”（4.8%）。见表6。

8.教师培训能否满足教师需求

提高教师队伍素质是示范校建设的重要目标，为了达成该目标，对在职教师进行各层级及多种内容的培训是诸多示范校采取的手段之一。那么，这些名目繁多的各级教师培训是否能真正满足教师的需求，是否契合教师的需要呢？调查发现，近3/4（72.2%）的教师认为示范校建设中的“教师培训”很难真正满足教师的需求、教师培训效率低，对教师素质提升作用不大。其中，“非常赞成”这种说法的教师占15.8%，“比较赞成”这种说法的教师占29.1%，“赞成”这种说法的教师占27.3%，这一结果值得政策执行者高度关注。相对而言，只有1/4（27.9%）的教师不赞同上述说法，其中，仅有7.9%的教师“完全不赞同”上述说法。

9.政策执行过程中的监管情况

《暂行办法》规定，“建立部际联合监督检查、地方监管和项目学校自我监测的三级监控考核体系，对项目学校建设计划的实施实行事前科学论证、事中监控指导、事后效益评价的全过程审核、监控和考核。”[4]那么，在示范校建设过程中，各级教育管理部门是否对项目建设进行监管呢？调查发现，2/3（66.1%）的教师认为在示范校建设整个建设和验收过程，都存在监管缺失、监管不到位的现象。其中，对此说法持“非常赞同”观点的教师占18.2%，持“比较赞同”观点的教师占22.4%，持“赞同”观点的教师占25.5%。相比较而言，仅有33.9%的教师“不太赞同”或“完全不赞同”，其中有28.5%的教师“不太赞同”。见图7。

三、讨论与分析

中职示范校政策执行尚存诸多问题，从政策执行者对示范校政策的了解程度来看，仅有半数或少数的被调查者对示范校建设政策的目标、管理办法、验收办法等有所了解，多数被调查者对示范校建设政策的目标、管理办法、验收办法等不了解。从示范校政策的执行过程来看，政策内容和措施贯彻执行的情况并不理想，“造假”行为的存在、重硬件轻软件建设、突击花钱、组织机构和领导管理机制不健全、培训难以满足教师需求、监管不到位等问题较突出。

（一）政策执行者对中职示范校政策目标缺乏共识与完全理解

如果政策执行者对政策目标的认识不清晰，或者不同层级的政策执行者对政策目标的认识和理解相互冲突，那么，政策执行起来就有很大困难，就会出现政策执行偏差。调查显示，作为中职示范校政策最直接执行者的教师，对该政策目标的理解程度不容乐观；又或者学校层面的政策执行者如果仅仅将中职示范校政策目标理解为项目验收标准中列举的条款，诸如开发了多少门课程、培训了多少人次的教师、购买了多少设备等，那么，示范校政策执行过程就会出现各种偏差。我们在访谈中发现，有的示范校在建设过程中，为了完成开发实训课程的任务，花了40万元与企业开发课程，结果开发出的课程仅仅用于项目验收，并未锻炼学校教师课程开发能力、并未在实践课使用开发的教材。在访谈中，也有被访谈者谈到这一现象，“就校本教材的建设来说，每一科任老师都必须根据实训项目出一本校本教材，但教材印刷完毕像废纸一样放在仓库从来不用。”而针对示范校建设中的教师培训问题，也有许多被访谈者表达了对教师培训的不满，“多数培训都是请专家搞讲座，老师们听着空洞，没有实效。应该针对专业分批分类培训，让老师能真正得到提高。”

（二）政策执行涉及一系列逻辑性的任务，如果政策执行所负担的任务陈述不清，极易造成执行失败

中职示范校政策到底应该如何执行？应该完成哪些任务？调查中，我们发现，由于中职示范校政策是一个关涉多个内容、多个层面的整体性院校建设政策，因此，对于应如何开展示范校建设工作，许多政策执行者实际上是不清楚的，出现“眉毛胡子一把抓”“舍本求末”等诸多不合理现象。有被访谈者提到，“示范校建设虽然带给我们很多改善，可是也耗费了学校几乎全部教师的精力以及学校大量的人力、物力，这样，教师就不能全身心投入到教学中，有悖示范校建设的本意。”也有被访谈者提出，“示范校带给老师们‘无休止的加班。除了正常上课的老师，其他老师都在‘加班，老师们得完成各种文字填报材料、调查报告、购买设备等等，导致老师们都疲惫不堪。”还有被访谈者对示范校建设的“本末倒置”现象表达了比较尖锐的观点，“从校领导到老师为了建设示范校，花费了大量的人力、物力、财力做材料，而这些材料的真实性不足，有一部分材料就是领导、老师费尽脑力‘杜撰出来的。而花了这么多的时间就为造一份假材料给上级看，还不如把时间花在研究教学上。”

（三）未能有效整合所有必要的资源，从根本上导致中职示范校政策在执行时出现诸多偏差

一般而言，政策執行所需的资源相当广泛，诸如人力的配置、经费的合理预算与配套、充裕的时间、健全的执行组织机构等。但在调查中，我们发现中职示范校政策在上述几个方面均存在一定问题。首先，人力的配置方面出现许多极端现象，有的项目学校全员参与，但由于任务不清，导致老师们加班加点却做了许多无用功，教师怨声载道；也有示范校将建设任务全部“外包”，由中介教育公司来“承包”，学校只有极少数教师参与到示范校建设过程中，大多数教师根本与示范校建设“无缘”，这样就完全与示范校建设初衷背道而驰。其次，经费的预算与支出也“问题重重”。一位被访谈者直言，“我认为资金花费问题是大问题。根据示范校相关文件，建设示范校国家拨款1000万元、地方配套1000万元，政策不明确，学校不知道钱如何花。花掉钱之后如何报销？如何审计？第一年软件花费及硬件花费的比例是多少？第二年又如何花？实际建设中，出现了第一年不会花钱，第二年花费超了报不了账，现在学校教师很多项目自己垫钱搞调研、买资料，但学校由于各种问题不报销，教师很为难。”还有一位被访谈者提到，“资金的使用是示范校建设的重点，而许多建设成果来源于学校教师的努力工作，比如校本教材的编写、教学资源库的建立，但是国家指定的资金中并没有对教师的努力进行奖励这方面的规定，所以如何奖励有贡献的教师也是一大问题。”另外，政策执行组织机构不健全、短短两年建设期、政策执行监管不到位等也是造成中职示范校政策执行偏差的重要原因。

当然，上述分析大多是从“问题”的角度反思和审视中职示范校政策执行过程的诸多“不完美”现象，我们旨在为提高其他职业教育政策执行的效率和效果提供一定借鉴。但瑕不掩瑜，整体上来讲，中职示范校建设政策带给每一所示范校的深刻变革是所有职教中人都能感受到的，这种变革也正推动我国中等职业学校在内涵发展上不断向纵深拓展。

参 考 文 献

[1]Allison G. Essence of Decision[M]. Boston： Little， Brown and Company. 1971：212.

[2]教育部，人力资源社会保障部，财政部.关于实施国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划的意见[EB/OL]. [2017-07-19]. http：//www.chinadmd.com/file/it3exz36er3zw6eca33e6izr_1.html. 2017-07-19.

[3][4]教育部，人力资源社会保障部，财政部.关于印发国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划项目管理暂行办法的通知[Z]. 教职成[2011]7号.2017-07-06.