衣明卉 吴慧香 张峰
【摘 要】 党的十九大报告中明确提出,我国经济已经由高速增长转向高质量发展阶段,处于新旧动能转换的攻关阶段。而推进供给侧改革必须破除要素市场化配置障碍,降低制度性交易成本。同时,我国政府改革虽然取得了一定的成效,但是政府职能转变还不到位,法治意识、服务意识不强,官僚主义、形式主义仍然存在。在此背景下,文章探讨了在新旧动能转换过程中加强政府内部控制的必要性,分析了目前我国政府内部控制存在的问题,并提出了相应的解决对策,以期为经济发展提供制度供给,提高公共服务的效率和效果。
【关键词】 新旧动能转换; 政府; 内部控制
【中图分类号】 F239 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937(2018)21-0097-03
在党的十九大报告中习近平总书记明确提出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。李克强总理在2018年国务院政府工作报告中指出,推进供给侧结构性改革,必须破除要素市场化配置障碍,降低制度性交易成本。针对长期存在的重审批、轻监管、弱服务问题,将持续深化“放管服”改革,加快转变政府职能,减少微观管理、直接干预,注重加强宏观调控、市场监管和公共服务。党的十八大以来,经过多年的探索,我国政府改革取得了一定的成效,但是政府职能转变还不到位,政府工作存在不足,有些改革举措和政策落实不力,一些干部法治意识、服务意识不强,官僚主义、形式主义仍然存在,办事难、乱收费现象普遍,同时某些领域的腐败问题仍然多发。而内部控制作为权力运行的制约和监督机制,通过完善政府内部控制,可以将权力关进制度的牢笼,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,同时可以有效实现资源的整合和风险的防范,提高公共服务的效率和效果。因此,新旧动能转换背景下研究政府内部控制的完善具有重要的现实意义。
一、新旧动能转换背景下完善政府内部控制的必要性
(一)制度创新是供给侧结構性改革的重要发动机
我国经济增长已由高速发展阶段转向高质量发展阶段,在经济增长下行压力下,如何化急调为慢调并努力实现经济增长的软着陆是当前所面临的一大重要问题。在此背景下,深化供给侧结构性改革,促进新旧动能转换,对于解决当前经济低迷所带来的各种矛盾,保持经济和社会的健康持续发展具有深远的意义。王小广[1]提出,新旧动能转换的过程既是培育新动能和新动力的过程,也是各种矛盾和高风险加快释放的过程。而为了加快新旧动能转换,保持经济的健康持续发展,必须要有相应的制度供给予以保证。制度供给的松绑程度也直接影响着全要素生产率的提升。因此,政府应继续深化改革,释放新的改革红利,最大化地减少对微观经济的直接干预,消除市场准入限制,提高我国经济的创新能力,增强市场活力。而政府改革的顺利与否很大程度上取决于内部控制的健全和有效性。通过完善政府内控,有效缩减自由裁量权的余地及空间,让权力在阳光下运行,实现人民对权力的监督,保证内部控制目标的实现。
(二)构建服务行政,为新旧动能转换提供制度供给
新公共管理理论认为,政府公共行政不是管治行政而是服务行政,政府管理职能应是“掌舵”而非“划桨”,将企业化的管理模式引入公共部门,逐渐引入竞争机制,实行全面质量管理和目标管理,重视有序、低耗、高效,营造“顾客导向”的行政文化,关注顾客需求和社会满意度,注重公共管理信息化改革,建立电子化政府,更好地为社会公众服务。国家治理理论进一步拓展了政府改革的视角,党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,明确指出,深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。刘家义[2]认为国家治理是指通过对国家权力的配置和运行,对国家和社会进行的控制、管理及提供相应服务。唐大鹏等[3]提出明确行政事业单位内部控制在国家治理体系中的地位,在形成单位内部治理机制的基础上,使行政事业单位内部控制成为国家治理体系中的政府微观部门主体。因此,在新旧动能转换背景下完善政府内部控制既是国家治理的需求,也是制度松绑、制度供给的必然结果。
(三)探索包容创新的审慎监管制度,提高公共服务的效率和效果
根据制度经济学理论,政府改革是为了更好地适应经济发展的需求,发挥改革红利的能动作用,提升政府部门的服务,为顺利完成我国新旧动力的转换提供良好的制度环境。而国家审计署审计科研所课题组提出完善政府职能,实现良好的政府治理,关键在于强化政府内部控制[4]。刘永泽等[5]认为行政事业单位内部控制出台的目的就是来制约和监督权力的运行,形成不能腐的防范机制和不易腐的保障机制。同时探索包容鼓励创新的审慎监管制度,进一步增强综合监管、智能监管、信用监管,提高政府“管”的实效,需要有完善的内部控制予以保证。
二、我国政府内部控制发展的现状及存在的问题分析
2012年11月29日财政部印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》,要求自2014年1月1日起在全国各级行政事业单位正式实施。自该规范发布以来,行政事业单位内控建设从部门和业务两个角度向纵深开展。2015年12月财政部发布了《关于加强财政内部控制工作的若干意见》和《关于全面推荐行政事业单位内部控制建设的指导意见》,要求全面推行行政事业单位内部控制建设,规范行政事业单位内部经济和业务活动,强化对权力运行的制约机制,提高单位公共服务效能和内部治理水平。2016年财政部发布《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》和《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》,加强采购中的权力制约。为进一步加强行政事业单位内部控制建设,规范内控报告的编制、报送、使用及质量监督检查,2017年财政部发布《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》,要求各行政事业单位在年度终了,结合自身实际,编制综合反映单位内控建立和实施的总结性文件。我国政府内部控制改革已经由点到面、自上而下全方位铺开,政府内部控制制度逐渐趋于完善。但是不可否认,相对于企业内部控制的发展而言,目前我国政府部门内控发展仍存在一些问题急需解决。
(一)内控环境薄弱,主动意识差
控制环境是行政事业单位内部控制设计和运行的基础,奠定了内部控制整体的基调,只有存在良好的控制环境,才能从整体上保证内部控制的有效运行。由于我国政府部门的非营利组织属性,政府部门与其所支配的公共资金和资产并没有直接的权属关系,加上单位领导不愿意放弃“相关特权”或“既得利益”,缺乏内部控制建设和实施的主观能动性,导致行政事业单位内控实施内生动力不足,目前行政事业单位内控的实施动力主要源于外部的推动力量和监督。同时很多政府部门对内部控制的重要性认识不足,缺乏对内部控制的基本认识,很多单位仍然认为内部控制是财务人员的事情,将部门内部控制等同于单位内部控制,而财务人员并不参与单位重要事情的决策和执行,使得内部控制与业务控制脱节,无法发挥应有的作用。
(二)风险意识淡薄,风险评估体系不健全
风险评估是行政事业单位内部控制设计和有效运行的重要依据。由于我国行政部门作为社会公共部门,其主要职能是社会管理和公益服务,使得大多数政府部门认为本身并不从事生产经营,不以盈利为目的,无所谓生产经营风险,风险意识的淡薄使得政府部门并没有设立风险评估机制,缺乏风险的预警、识别、评估、分析、报告制度,使得公权力出现寻租、腐败、公共服务效率低下、公共资金使用效率低且效果不佳现象频发,给国家和社会造成了重大的损失。
(三)控制活动不到位,为舞弊提供可乘之機
根据风险评估体系所识别评估的风险水平,政府部门应制定相应的控制活动予以应对。控制活动是行政事业单位内部控制有效运行的重要手段。但无论是从交通厅长现象还是中央单位的假发票现象可以看出,政府部门控制活动从设计到执行仍存在许多的问题。另外许多单位存在重内部控制制度的设计,但是轻执行的现象,使得控制活动缺位或执行不到位,为舞弊频发提供了可乘之机。
(四)信息平台不统一,信息沟通障碍
信息与沟通是政府部门内部之间以及政府部门与外部之间信息的生成、获取、传递和报告的过程,是内部控制有效运行的重要条件。政府部门信息沟通渠道包括横向和纵向两个方面,既要有自上而下的沟通,又要有自下而上的沟通,目前我国政府部门内部沟通缺少自下而上的反馈渠道,员工的意见很少能传达到单位领导,使得领导无法及时地掌握实际情况。同时信息沟通需要信息技术的支持,我国政府内部控制存在信息化水平较低、缺乏统一信息平台的问题,这也限制了信息在内部各部门和内外部之间的沟通。
(五)存在内部人控制现象,内部监督力度不足
监督是对政府内部控制制度设计是否合理、运行是否有效等方面的检查和监督,是政府内部控制能否有效运行的重要保证。由于政府部门存在产权关系不明晰的特点,使得其存在内部人控制现象,单位领导拥有巨大公权力但外部约束比较小,这种情况下比较容易出现权力寻租、腐败等问题。政府部门内部监督应包括预算执行监督、预算绩效考核、立项评审监督、内控自我评价、内部审计监督、党委纪检监察监督等,从流程上应贯穿于单位内部各个业务的预算批复、执行、决算和考核等环节。但目前我国政府内部控制监督仍然侧重于对事后结果的处理,缺乏事前和事中监督。
三、新旧动能转换背景下完善我国政府内部控制的对策
我国正处于新旧动能转换的关键时期,由于经济下行的压力,一些领域风险加快释放,只有有效化解各种风险和矛盾,正确处理稳增长与调结构的关系,才能使我国经济减速而不失势。在这种情况下深化政府改革、激发市场活力、提高政府服务的精准度,必须要有完善的内部控制制度作为支撑。
(一)建立良好的内控环境
控制环境是内部控制的基础,设定了内控运行的总体基调,因此完善政府内部控制必须建立良好的内控环境。根据新公共管理理论,将竞争引入政府机构,打破我国政府机关人员的铁饭碗,引入目标绩效管理,调动领导完善内部控制的积极性。开展内部控制的培训活动,增强内部控制意识,明确每个人在内部控制建设中的责任,推动我国政府部门管理从人治管理转向制度管理。注重领导的考核任免制度,除了关注领导的文化素质外,更要注重领导的道德素质。同时加强单位内部文化建设,将内部控制意识融入到单位文化之中。只有这样才能为新旧动能转换提供良好的制度环境。
(二)建立健全风险评估机制,提高风险意识
最高审计机关国际组织发布的《公共部门内部控制准则指南》中明确规范了公共管理部门如何开展风险评估活动,突出政府部门开展风险评估活动的重要意义。在我国新旧动能转换的背景下,政府部门应当结合经济结构调整、政府部门改革可能面临的各种问题,建立风险的预警、识别、评估、分析与报告制度,持续关注政府部门在职能履行过程中由于内外部因素导致损失的单位组织层级的宏观风险和业务层级的微观风险。建立相关的培训制度,提高单位的整体风险意识,调动各级职工的积极性,化被动应对风险为主动识别预防风险。
(三)用政策或程序来落实内部控制活动
控制活动是落实内部控制的重要手段。在新旧动能转换背景下,考虑到可能发生的各种风险,结合各政府部门的特点,建立针对性的内部控制活动,单独或结合起来使用,以化解各种可能的风险。履行决策、执行、监督三权分立原则,做到不相容职务的相互分离,加强事前的防范和事中控制,有效防范腐败现象的发生。加强“三重一大”授权审批制度的执行,建立集体决策和会签制度。实行归口管理,将责任落实到每一个人身上。
(四)完善信息沟通机制
在新旧动能转换背景下,信息与沟通显得尤为重要。要建立健全信息沟通机制,保证部门之间以及政府部门与外部单位之间的信息沟通。提高信息技术水平,实行信息公开,切实解决信息不对称问题,提高政府服务的精准度。建立完善的信息反馈机制,保证员工信息可以直达上听,保障社会公众的知情权、参与权和监督权。建立内部控制的信息化制度,引入统一的信息系统,减少人为因素的影响,实现各业务的标准化与流程化管理,提高内部控制的效率和效果,建立信息的共享和交换平台,提高公共服务的效率和效果。
(五)加强对内部控制的监督
监督是内部控制有效运行的重要保证。通过设立相对独立的监督机构和岗位,及时对政府内部控制设计和运行中存在的薄弱环节进行监督,并结合各项业务活动的具体特点,将监督融入到各业务活动过程之中,从预算的审批、执行到决算与考核整个过程中强化监督[6]。利用内部牵制制度将政府部门内部各个层级纳入监督体系,从管事的角度管人,防止出现内部人控制现象。充分发挥内部审计和纪检监察部门的监督作用,加强党风廉政建设,及时处理舞弊与腐败行为。同时,将干部的奖惩、升迁与考核机制相挂钩,提高全员参与度,保证内控的有效运行。另外还需要加强外部监管水平,保证监管质量。
四、结语
在新旧动能转换背景下,加强政府内部控制具有重要的意义。内部控制作为权力的保障和约束机制,可以提高公共服务的效率和效果,保护资产的安全完整,为我国经济发展提供制度供给。同时,党的十九大报告中也明确提出,要实现新旧动能的顺利转换,必须深化政府改革,破除市场障碍,加速政府职能转变,提高政府部门的服务效率和效果。虽然我国以法律条文形式明确规定于2014年1月1日起全面实施行政事业单位内部控制,但就目前情况来看,政府内部控制仍需要很长一段时间才能真正发展完善起来。因此,各级政府必须重视内部控制的建设和发展,真正发挥内部控制提高公共服务的效率和效果及促进新旧动能转换中的重要作用。
【参考文献】
[1] 王小广.新旧动能转换:挑战与应对[J].人民论坛,2015(12):16-18.
[2] 刘家义.论国家治理与政府审计[J].中国社会科学,2012(6):60-72.
[3] 唐大鹏,李鑫瑶.国家审计推动完善行政事业单位内部控制的路径[J].审计研究,2015(2):56-61.
[4] 国家审计署审计科研所课题组.政府内部控制实效溯源[J].财经,2007(5):11-16.
[5] 刘永泽,唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究,2013(1):57-62.
[6] 刘永泽,况玉书.我国政府内部控制:经验借鉴与体系构建[J].南京审计学院学报,2015(4):3-11.