潍坊市推行公职律师制度探析

【摘 要】 在新形势下，推进公职律师制度对于建设法治国家、法治政府、法治社会具有重大意义。因此，针对推行公职律师制度实践中存在的问题，要正确界定公职律师在法律上的地位，明确公职律师的基本职责，完善管理体制，建立激励机制和评价体系，确保公职律师制度发挥应有的作用。

【关键词】 公职律师制度;存在问题;对策;潍坊市

2014年10月，十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求在各级党政机关和人民团体中普遍设立公职律师，在企业设立公司律师，并发挥参与决策论证、提供法律审查意见、防范法律上的风险等作用。2016年6月印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》明确要求中央和国家机关各部委、县级以上地方党政机关在2017年底前，普遍设立公职律师。积极推进潍坊市公职律师制度，是加快“法治潍坊”建设的一项重要任务，不仅有利于规范权力运行，事先防范和合理规避各种法律风险，防止权力腐败，还是各级党政领导干部进行依法决策、促进依法办事的重要依据，同时也有利于缓解潍坊全面深化改革中出现的各种社会矛盾、促进“平安潍坊”建设，对于推进潍坊治理体系与治理能力现代化意义重大。

一、推行公职律师制度的重大意义

1、大力推行公职律师制度是我国加入WTO后适应国际化的需要

世界上許多成熟的法治国家和地区大多建立起了各自国家的公职律师制度，如英国、美国、加拿大等，政府系统中拥有相当数量的公职律师，在政府行政执法、社会发展等方面都发挥了重要作用。我国加入世贸组织后，政府涉诉案件越来越多，政府部门的一般公务员因为没有接受系统的法律专业知识学习，诉讼技能的缺乏，在应诉开庭时难以最大限度地维护政府的合法权益，迫切需要建立公职律师制度，最大限度的维护政府的合法权益，确保政府依法行政，让行政权力在法治的轨道上正确运行。

2、大力推行公职律师制度是适应我国市场经济发展的迫切要求

我国的社会主义市场经济体制已经建立，特别是党的十八大报告明确强调，要让市场在资源配置中发挥决定性的作用，市场的作用得到进一步的明确。市场经济本质上是法治经济，市场经济的健康发展与良好的法治环境更加密切，市场经济要求政府通过推行公职律师的手段来提供一个稳定的法治环境，运用法律手段来引导、监督、调控市场主体的活动，以维护经济秩序。

3、大力推行公职律师制度是建设法治政府的现实需要

十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是党中央对于推进新时期的法治建设作出的顶层设计。为深入推进依法行政，加快建设法治政府，中共中央、国务院在2015年底出台了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。党的十九大报告对深化依法治国实践作出新的战略部署，明确提出“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”的要求。当前，依法行政成为各级政府行政活动的基本准则，政府部门的一切执法活动都必须在法治的轨道上进行。实现法治政府建设的任务迫切要求公职律师为各级政府及其部门提供高质量的法律服务。

4、大力推行公职律师制度是完善我国律师制度的必然选择

律师队伍是一支由社会律师、公职律师、公司律师及军队律师共同组成的综合性、专业性的队伍。当前，我国大部分地区只配置社会律师，很少有军队律师和公司律师的存在，这种律师制度的单一性结构是不完备的，不适应新时代中国特色社会主义法治建设的要求。因此，建立公职律师制度是改革我国律师制度、完善律师队伍结构的必然选择。

二、推行公职律师制度实践中存在的问题

1、法律层面对公职律师的保障不足

公职律师的立法在现行法律法规中尚属空白。我国现行《律师法》关于在国家机关中任现职工作人员不得兼任执业律师的规定，明确国家工作人员无权担任律师，两者互不相容，律师不能成为国家工作人员。但从国内推行的公职律师试点工作实践看，公职律师既是执业律师，同时又是从事国家公务的人员，显然，试行的公职律师身份的规定与现行的《律师法》在法律上是冲突的，公职律师的身份不符合法律规定。

2、公职律师与法制机构的职能界定不清

关于公职律师的职责，在《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》中明确其履行党政机关法律顾问相关职责。这一规定与当前政府法制机构的职能存在交叉，但公职律师与政府法制机构之间的分工合作却没有相关的法律法规进行规定，实践中容易导致公职律师的职责往往流于形式，仅停留在对政府部门行政行为的事后补救，公职律师为政府提供事前法律服务的功能不能得到有效发挥。

3、公职律师的管理体制及运行机制不健全

公职律师的工作具有很强的专业性和复杂性，公职律师不仅需要付出更多的时间、精力，有时还要承担一定的风险，关于推行公职律师制度的意见仅仅规定公职律师只能为政府机关提供无偿法律服务，导致其收入远远低于社会执业律师，实践中政府机关很难吸引优秀人才从事公职律师。

三、潍坊市推进公职律师制度的思路与对策

1、明确公职律师法律上的地位

（1）应进一步明确公职律师的性质与定位。作为一名公职律师首先是律师，服务宗旨是在遵守法律的前提下，最大限度地维护本方当事人（政府或职能部门）的合法权益作为其职业道德的基本准则，公职律师首要的职责就是维护政府的合法权益。

（2）应进一步明确公职律师的法律地位。在党的十八届四中全会提出各级党政机关及人民团体普遍设立公职律师的要求后，立法机关应根据党中央的决定，及时修改相关的法律规定，把党的最新主张上升为国家的法律，形成全国人民的共识。为此，应当通过修改《律师法》予以新的制度安排，对公职律师的概念、身份、待遇、执业资格、执业条件、职责范围、管理模式、权利义务及奖惩等进行明确，实现推进公职律师设立工作于法有据。

2、明确规定公职律师的职权

党内法规工作机构、政府法制机构和社会律师、法律顾问都是法律工作者，但在推行公职律师制度时，应对他们之间的职能与权限进行科学划分。公职律师的职责，主要分为以下三类：

一是法律顾问性职责。主要包括在党政机关作出重大决策及重大行政行为时进行合法性审查并提出意见;参与起草、论证法规、规章或规范性文件草案;参与洽谈党政机关的有关合作项目、参与起草、修改政府合同等职责。二是法律服务与法律事务类内容。包括为重大突发事件、信访案件和涉法涉诉案件提供相关法律服务;代表党政机关参加仲裁、复议和诉讼等法律事务的处理。三是其他相关职责。包括党政机关关于公职律师职责的其他规定内容，如受指派参与执法检查或进行法律援助等。

3、完善公职律师的管理体制

（1）确定公职律师的组织形式。从节省人力成本与国家有关缩减机构编制与经费的角度，进一步整合公职律师与同级党政机关的法制、司法以及人大等相关法制机构，优化各级党政机关的法规、信访科室并将公职律师配置在其中，加挂公职律师办公室或管理办公室的牌子，以有利于整合力量，又能细化分工，确保公职律师工作进入快车道，发挥出更大的職能作用。

（2）加强公职律师执业管理。公职律师所在的各级党政机关应当承担起管理职责，建立健全公职律师在执业过程中的有关档案，对其执业水平进行监督与考核，大力支持公职律师加入律师协会，参加业务培训与交流，参与律师职称评定等。同时，各级律师行业协会还要发挥应有作用，切实承担起对公职律师的执业能力培训与执业行为规范和自律，加强指导业务交流，帮助维护执业权益等工作，建立健全公职律师执业档案;强化公职律师的执业责任。

4、建立激励机制和评价体系

（1）物质激励方面，建立公职律师奖励制度。根据相关规定，公职律师仅能为政府服务，且执业不得收费，故其只能取得工资等劳动报酬，其专业性劳动价值得不到有效体现。为提高公职律师的工作积极性，从激励和稳定公职律师队伍的角度考虑，根据公职律师的岗位特点设置目标责任制，并实行必要的物质奖励制度，根据公职律师完成专业任务的数量和质量进行奖励。

（2）精神奖励方面，建立与社会律师同步的专业评价体系。公职律师作为公务员，首先要与其他岗位的公务员有相同的职位晋升机会。同时，公职律师又具有律师身份，是律师队伍的一个重要组成部分，理所应当与社会律师一样对待，规定相同的律师权利，完全可以参加评聘相关的律师职称，授予相关的律师专业称号。通过职务与职称双重专业价值的评价，从精神层面激励广大公职律师认真履行岗位职责，并对其自身职位产生荣誉感和责任感。

【参考文献】

[1] 王进喜，程韬. 政府律师[m].北京大学出版社，2007.

[2] 任勇.积极推行政府法律顾问制度[n].学习时报，2014-12-15.

【作者简介】

秦朝明（1972.4—）男，汉族，山东昌乐人，本科学历，潍坊市委党校副教授，研究方向：宪法和行政法.