基于内部控制视角的地方债务风险防控研究

王新宇

摘 要：为了保证内部控制角度下的地方债务能得到有效的控制，应认识到债务问题对地方发展造成的影响，并能结合地方发展需要、内部控制特点，制定科学的债务风险管理控制方案。本文就内部控制角度下的地方债务风险管理控制进行了分析。

关键词：内部控制；债务风险；控制；管理

目前各地区均较为重视经济体系发展建设，并且在基础项目建设、生产制造业发展等方面投入了较大力量，取得了带动地方经济发展的效果。在这一发展阶段中由于所需要资金量巨大，也背负了一些债务，影响了地方发展，需要从内部控制视角强化债务风险管控。

1 当前债务风险评估分析

1.1 税制改革问题导致的地方债务

在各地落实了税制改革措施之后，地方运行方面的事权以及财政权利均受到影响，导致地方其自身的财政权利以及事权出现了一定程度的平衡问题，地方收缴的财政收入需要上交到地方的上级部门当中。这种上交财政收入的模式直接导致地方的实际收入规模受到了限制。但在实际的地方开展工作的阶段中，各个地区当中的社会保障资金、医疗保险资金、乡村以及城市最低保证资金又需要由地方来负担，导致地方政发展中出现了较大阻碍。而在地方的实际发展中，社会对于各项基础设施建设、基础保障完善工作越发的重视，因此也就需要地方能加强相应项目的建设。这些方面工作的开展，直接使得地方自身的财政压力明显增大，使地方面对着各项事业建设和财政紧缺之间的矛盾，并且在地方面对这些矛盾的时候往往难以通过常规途径进行问题解决，为了能保证各项地方建设工作能顺利开展，地方在其发展中出现举债也就是一种必然的举措。

1.2 地方性融资平台的出现使举债隐患增加

我国对于地方发展中举债情况较为重视，并且有明确的规定要求地方在其发展中不能举债，但由于地方在其发展中会遇到较大的资金短缺问题，而各項事业建设又迫在眉睫，因此也就催生出了一些特殊的举债方式。通常这些特殊的举债方式有较高的灵活性、特殊性，在实际使用的时候，地方会和银行合作，银行会进行打包处理，这样在地方和银行的合作下就相当于变相发行了债券，之后地方性的融资平台也就会发挥作用让这些债券流通。通过一系列的操作，也就能获得大量的资金，但在进行债券发行的时候也会导致地方背负上较大的隐性债务，不利于地方的长远发展。在这种变相举债过程中，往往是地方性的金融机构占据了主导地位，这些金融机构的出现虽然缓解了地方在发展中存在的债务问题，但同时也使得地方所背负的债务具有较大的隐蔽性，并且由于各种金融机构在其发展中缺乏良好的规范性，因此也就增加了地方发展出现危机的可能性。

1.3 部分地方过于重视经济指标以及形象工程

目前在对各地区当中地方进行业绩评估的时候往往会以地区经济建设情况、各种形象工程建设情况作为依据，部分地方为了能提高自身政绩，会开展大量的形象工程建设，同时也会开展各种经济项目的建设。而且由于各地的政绩会在一个较大的平台上进行对比，因此也就会导致地方在其发展中出现攀比的问题，将地方工作的重心放到了提升政绩方面。但在地方追求更高政绩的过程中，也就需要更多建设资金，因此就会在地方开展工作中举债，并且地方发展中会出现举债总额逐渐增多的情况。当地方发展中举债的总额超过一定数额之后，债务就会成为地方在其发展中的潜在隐患，一旦隐患爆发就会导致地方发展稳定性受到较大冲击。

2 内部控制角度下地方发展中的债务控制关键

2.1 控制环境分析

从地方实际的发展情况来看，采用举债方式来获得建设资金已经成为保证地方能有充足建设支持的措施之一，但在这过程中需要能全面的做好各方面管理工作，使得地方发展中出现的债务能在有效的控制范围内。在地方进行举债的时候，要能认识到地方的债务承担能力并非无限制的，为了保证地方能我在未来有良好的发展，需要能认识到地方自身的财政承担能力，对有可能导致地方发展受到影响的因素进行全面分析，在得出风险评估结果的同时制定有效的应对策略，将债务问题可能导致的影响控制在可承受范围内，通过内部控制工作的落实来保证地方发展有良好的稳定性。

2.2 风险评估分析

在地方运用内部控制进行地方债务问题处理的时候，风险评估是其中关键组成部分，能更有效的对可能出现的风险进行评估、管控。在开展风险评估工作的时候，需要地方能选择合适的评估指标，保证其对债务风险有良好的控制效果。

2.3 控制活动分析

在地方进行债务问题规范化处理、实际管理的时候，也需要掌握相应的管理措施。首先，要做好债务发行阶段授权审批管理，债务发行管理质量往往和地方债务风险有较大关系，因此要重视债务发行方面的管理工作。保证地方所发售的债务有良好的合理性，在此基础上对债务的发行进行规范化的管理。从当前地方当中债务发行程序来看，需要债务发行方面的财政部门、债务管理机构能进行科学化的管理。在进行债务发行的时候还应能向地方的上一级部门进行申请，保证债务资金的实际来源、具体偿还责任归属以及风险抵御等方面工作均能得到全面落实。

其次还要能做好地方其内部控制方面的工作，当前地方在债务管理中使用的债务核算方式存在范围较窄、实际报告内容较少的问题，难以清晰、高质量的对债务具体构成以及实际规模。并且债务资金受到实现制方面因素的影响，导致债务在其核算方面存在一定的限制，影响了地方在债务管理工作方面的作用，需要地方能对会计体系进行完善。

2.4 信息与沟通分析

公开、准确的财务信息是实施有效经济管理的基础，我国透明度较低的债务信息，为隐性债务及其风险提供了“温床”，信息的公开披露可以抑制地方隐性债务和或有债务的形成，迫使一些隐性债务和或有债务转变为显性债务，这将有助于降低地方债务风险以及加强债务管理。实现地方债务信息公开透明，最直接的就是要求地方依据权责发生制原则编制资产负债表，分别反映各项收入、支出情况。

2.5 持续监督分析

从美国等西方发达国家的经验来看，内部审计对于内部控制的监督作用是内部控制持续有效运行的重要工具。虽然当前我国一些内部建立了内部审计部门，但仍然缺乏以整套完善的内部审计程序，其中包括对债务情况审计的弱化。建立完善的内部审计机构，需要首先对地方债务规模情况进行摸底清查，同时分析债务构成情况，追踪债务使用情况及绩效评价，落实具体债务责任人，进而分析计算地方的偿债能力、预计债务风险，将有助于采取相应的措施控制地方债务以及其带来的降低风险。

3 在开展债务风险管理方面的对策分析

3.1 落实税制改革措施

现行分税制在划分中央和地方之间共享税分享比例时，中央占大部分，面对地方财权和事权不匹配的情况，应重新考虑各税种在中央和地方之间的共享比例，使地方在財权方面增强自主性，也就从一方面扩大了地方的财政收入。而这种匹配又是动态的，不论是中央还是地方，都应针对不同时期不同阶段的实际发展情况来适当修改和完善相关的税收制度。对于地方来说，这将为地方基础设施建设、公共事业、社会保障等方面提供了一定的资金保障。

3.2 强化融资平台管理工作

在地方开展债务管理工作的时候，融资平台发挥了关键性的作用，因此也就需要通过强化融资平台管理工作来实现地方债务管理工作质量的强化。在这一阶段中，首先要能做好融资平台在其透明化方面的管理工作，要求银行等金融机构能对其发展中出现的各项金融交易记录进行公布，提升相应金融机构在运行中透明性，地方要能对相应金融机构的具体运行模式、融资规模以及资金来源进行了解，避免由于对相应金融机构了解不够清晰而导致地方债务管理工作质量受到影响。其次，还要能将地方当中金融债务总额纳入到地方其债务管理工作范围内，强化对于各种融资平台的管理工作质量，保证融资平台有稳定的运行质量，这样也就相当于强化了对于融资机构管理工作的效果，使得融资平台当中的资金有更为良好的使用效果。另外，为了能让地方和融资平台管理合作效果得到强化，也应重视融资平台的建设管理，使融资平台的建设管理工作能有更为良好的发展趋势。而为了能让融资平台进一步的发展壮大，也可以引导民间资本注入到融资机构当中，金融机构能发展的更为壮大，这样也能实现市场化程度的提升。

3.3 完善机构评估体系

在地方对其债务风险进行有效控制的时候，风险评估是其中关键的工作内容，也是地方能有效避免风险对地方发展产生影响的有效措施。在落实这项管理工作的时候，首先需要上级能淡化对于下级考核方面的经济指标，同时还要能将地方发展中出现债务信息纳入考核指标当中，重点对地方相关的债务规模以及债务偿还情况进行监管，使得地方相应的债务问题能到有效处理。其次，还要避免地方在其发展中出现政绩工程，避免地方在追求政绩工程的时候出现大量举债的情况。为了达到这一目标，需要能制定更为科学的地方考核机制，让地方发展建设管理工作质量能得到更为科学的衡量，这样也就能在监督地方发展中情况的同时避免地方为了追求政绩而大量举债。另外，还要注意地方当中管理人员的问责管理，将债务产生以及债务归还问题落实到相应的责任人，促进地方债务管理工作质量的提升。

3.4 完善绩效评价体系分析

完善绩效评价体系首先要做到淡化上级对下级的经济发展考核指标，将对地方的评价加入债务规模和偿还情况等指标。其次是杜绝“政绩工程”，改革和完善地方干部考核机制，用科学发展观来衡量干部的政绩，防止新的“政绩工程”产生新的负债。最后是要完善地方责机制，将债务产生及偿还责任直接与具体责任人挂钩。

3.5 建立偿债准备金制度分析

设立偿债准备金是为了在地方没有能力偿还到期的债务时，先从偿债准备金中划拨支付，以减少债务风险对地方财政正常运行的影响。债务的偿还是地方债务管理中的重要环节，要建立合理的偿债准备金制度，首先要合理确定偿债准备金的比例，制定细致的还本付息安排。其次，要确定偿债基金的来源，这些资金可能来源于项目建成投产后所获得的收益，或者是该项地方债发行溢价收入，或财政预算中的专项偿债资金和信用证收益等。

4 结束语

各地区经济体系建设发展情况、基础设施建设事业等方面的发展均和居民生活紧密关系，同时也会国家经济体系发展有紧密关系。而在地方在开展这方面项目建设发展的时候举债也成为了解决经济矛盾的措施之一，但在这一阶段也需要地方能积极的做好债务风险方面的控制工作，将地方发展中出现的债务风险控制可以承受的范围内，保证地方发展兼顾稳定性以及高效性。

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