政府与市场权责边界的思考

张瑞晗

摘要：1978年改革开放以来，我国逐步实现了从计划经济到市场经济的转型，在市场经济和财政的共同作用下，我国经济在汹涌澎湃的国际大环境中，实现了整体平稳而持续的发展，并从相对较为落后的发展中国家成为世界第二大经济体，可以说取得了举世瞩目的成就。但高速的发展也带来了诸多方面的风险和问题，如发展相对粗放，产品科技附加值较低，诸多领域的核心技术无法掌握，政府国企负债较高导致系统性风险，贫富差距增大导致阶层固结趋势，公共服务领域政府主导投资效率低下，市场投资渠道狭窄导致过度资金流入房地产市场等。问题看似涉及各个领域多个层次，但从政府角度，核心是要理清政府和市场边界，政府掌握的公共资源应该被合理高效地利用，投资于公共服务以及具有深远影响但尚未充分市场化的重点领域，而不能过度干预大包大揽，与民争利。

关键词：政府和市场边界；公共资源；高效利用

一、国家经济发展历程与现状

新中国成立以来，经历了很长一段时间的计划经济时代，政府以行政权力强行制定生产计划与分配机制，这在特定历史年代大背景下解决了人民生活生计以及阶级矛盾问题，但也在相当长一段时间内限制了生产力的解放和发展。改革开放之后，我们经历了从计划经济到市场经济转型的艰难征程，在探索中谋发展，通过不断实践不断创新摸索出一条适合中国发展的特色社会主义市场经济之路。中国所取得的成就可以说举世瞩目，我们实现了了经济体量数十倍增长的跨越式发展，推动了人类文明史上最為好大的城镇化工程，保证了世界四分之一人口的基本温饱，几十年间党和政府一直致力于寻找最高效科学的发展之路，以找到最有助于解放生产力的行政管理方法，其核心在于厘清政府和市场边界，即找到政府和市场在国家整体发展中权责利的合理分配。在当下这个经济转型、由追求规模到追求质量的关键当口，解决好政府和市场边界问题显得尤为关键，这主要包括如何开展正确处理国有企业与市场经济的关系，以及如何高效利用财政资金提升公共服务的质量与效率以及利用公共资源补齐核心短板。

二、国有企业真正融入市场经济环境

要真正实现国有企业融入市场经济环境，根本目标就是实现国企的市场化运营，即国有企业真正公平地参与到市场化竞争中，并以竞争中性原则作为考量国企市场化改革的基本依据。

1.实现真正意义的公司化治理

要实现整体公平的市场经济竞争环境，从国有企业自身来讲要实现真正的公司化治理，这主要就是要推进中央及各级政府在国企中身份从实际管理者向股东的转变，即各级政府对本级国有企业应按照公司法行使股东权力、履行股东义务、承担股东风险。行使股东权利，可以理解为政府只能也必须行使股东身份下的各种权利，比如，从顶层设计角度根据资本资产风险定价理论要求国有资本出资满足一定的回报，如不满足应采取相应的市场化解决措施，从而一方面实现国有资产的保值增值，另一方面消除了国有企业的权益资本融资的成本优势，并且能够从投资回报要求的角度消除一部分低效运营的僵尸型国有企业。履行股东义务、承担股东风险，即政府作为国有参股或控股公司的股东，应承担有限责任与风险，而不能以政府名义为国有企业的融资行为提供担保，因为那样一方面会增加政府的隐性债务进而可能引起系统性风险，同时也将导致国有企业相比于其他企业更容易获得低成本债务融资，违背公平市场竞争的基本原则。同时，应积极推进国有企业混合所有制改革，积极引入民营资本参与国有企业投资，进而从投资者的角度督促国有参股公司真正建立现代化公司管理机制，提升管理效率以及企业综合竞争力。

2.营造公平的竞争环境

要实现真正意义的国有企业市场化竞争，就要努力营造公平的竞争环境，这就要求国有企业脱离政府托底背书的天然优势，实现真正意义的公司化治理，这一点在以上论述中已经提过，在此不再赘述。

由于目前我国国有企业还承担着一部分公益性职能以及社会责任，政府对国有企业的公益性职能给予一定补贴属于合理范畴，但这种补贴必须公开透明并且符合企业公益性支出的实际成本情况，如果给予过度补贴就必然导致国有企业拿着纳税人的钱参与市场竞争，显然这种做法脱离了市场竞争的本质。

从企业融资角度，目前民营公司与国有企业之间的融资成本尚有较大差距，这一方面是由于政府对国有企业的权益出资回报率的要求往往大幅度低于民营企业，同时银行往往认为国有企业有政府担保因此贷款风险更低，这就导致了国有企业更容易获得相对较低成本的债务融资。要解决这一问题，从政府和国有企业的角度，还是要回归对国有企业进行公司化运营这一核心问题上来，唯有不断深化“政府是国有企业股东”的基本意识，真正落实国有资本的市场化运作，保证国有企业在无政府背书与担保的情况下独立化运营，才能实现民营企业和国有企业在资本市场的公平化竞争。同时，从银行角度，应抛去以往认为国有企业存在政府隐性担保的陈旧思想，并依据公司实力去判断是否提供贷款以及进行风险定价。

三、非市场经济领域政府与民间资本的合作关系

在国家的发展、民众的生活中，经营性项目可以在市场经济的作用下进行有效的调节和资源配置，但公共服务领域、基础设施、以及有待培育的领域，仍然需要以公共资源（政府财政资金）进行大力支持与投入。

1.公共资源应重点投入的领域

在市场经济无法进行有效调节的领域，政府公共资源的投入将有助于整个社会的和谐发展，这体现在没有收益但却对经济发展至关重要的基础设施工程，也体现在没有足够收益但却对民众民生意义重大的公共服务领域，此外还体现在未来发展前景广阔但短时间内尚需培育支持的朝阳产业。

2.政府和社会资本合作方式

对于上述基础设施、公共服务、产业培育等领域，市场经济无法或者暂时无法进行有效的资源配置，此时政府依靠行政权力以及手中的公共资源（财政资金）就起到了关键性的作用。但问题在于政府自己投资、亲力亲为，将会导致政府职能不清、过度关注细微事物、资金利用效率低下、机构臃肿、政府和下属运营机构权责边界模糊等问题。2000年以后，尤其是分税制改革之后我们尝试过地方政府平台融资、BT、政府购买服务等方式以解决地方基础设施建设以及公共服务领域的融资问题，虽然在短期内解决了钱的问题，但并没有从根本上厘清政府和企业的关系，没有真正利用市场上已经成熟的社会投资人的专业运营管理能力，相反还在很大程度上加大了政府的直接或隐性负债，导致系统性风险逐步提高。2014年以来，国家逐步大力推进以政府和社会资本合作模式（PPP）来解决公共服务领域的投资短板问题。在国发[2014]60号“国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见”中提到，“在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用”，由此，我国真正从国家层面统一对民间资本放开了水利、污水、林业、市政基础设施、公共服务、铁路公路、水运及民航基础设施等领域的投资准入限制。采用政府和社会资本合作模式，即由社会投资人出资成立项目公司，负责某一项目的投融资、建设运营工作，向使用者收取一定的费用（如有），政府对其服务产出质量和数量进行绩效考核并根据考核结果向其支付一定的财政补贴。相比于以往单纯依靠财政资金进行“补短板”的方式，引入社会资本参与上述领域的投融资、建设、运营工作，具有如下优势：可以厘清政府和企业边界，政府只需要做好监督和绩效考核、以及宏观把控等工作，不必参与建设运营等细微事物的管理，这有助于政府职能的转变；同时可以解决回报率较低的领域的项目投融资问题，以项目公司为融资主体的方式下政府仅以其股权出资承担有限责任，有效地实现了风险隔离进而避免政府承担隐性债务；此外社会资本投资的前提是使用者付费收入和政府补贴收入之和可以满足其合理回报要求，这就从投资人的角度使得项目投资更为理性，避免了过度投资、寅吃卯粮的状况出现；最后引入社会投资人参与上述领域的投资，可以充分利用其长期积累的技术管理优势，将有助于节约政府财政支出，并为公众提供优质公共服务，有效推动新兴产业的培育和发展。目前，国家以及各部委层面，以及相应出台了有关政策文件，在文化旅游、农业农村、环境治理、能源资源等未来关键性领域采用PPP模式。在中国经济转型的今时今日，政府和社会资本合作模式，就是用市场化方法解决非市场经济调节领域的制度改革和产业升级，这种方式将能够促进公共资源利用的高效化。

四、总结

在新中国成立之后，从最初的全面计划经济，到后来的向市场经济逐步过度，整个过程中国有经济对国家发展、百姓生活起到了中流砥柱般的关键性作用。但随着我国经济总体量的不断增加，国家经济向全球经济一体化的不断融入，以及关注点从向经济要增量到向经济要质量的转移，我国经济体制的改革还将不断深入，而真正实现国有出资企业的公司化治理、建立健全社会资本投资机制、放宽行业投资准入限制，正是我们理顺政府和市场关系、不断深