公共资源出让多元化趋势及影响探讨

■陈鹏辉 博士生（华南理工大学经济与贸易学院 广州 510006）

公共资源出让多元化的动因

因为公共资源显示出较大的外部性，而且存在消费的“搭便车”行为，如果由私人来经营管理公共资源，会出现供给不足或消费过度的现象；公共资源具有整体性即不可分割性，这就决定了公共资源如受到破坏，将影响到公共资源的整体价值；公共资源在生产上往往带有规模经济特征，具有不同程度的自然垄断性，在生产技术上又具有一定的不可分割性。

基于以上因素，公共管理机构长期以来都加强对公共资源管制。但是管制也是会存在管制失灵现象的，这是因为公共资源管制是主观人为的，比如一项规章尽管已经不合时宜，但通常不会自动退出或解除，很可能还有受到既得利益者的阻碍，直接影响到公共资源的开发使用效率，甚至令公共资源开发利用陷入停滞，所以在有些情况下，行政管制综合效果可能不如默认市场运行的自然结果。同时，近年来随着经济水平的快速发展，科技水平的提高和人口的剧增，人们所需要的公共资源越来越多，所供给的公共资源越来越不能满足人类自身的需求，哪怕是可再生的公共资源，如森林资源、水资源等也呈现入不敷出的状况。公共管理机构无法通过管制对公共资源的市场优化配置，提高其开发利用效率，以满足人们对公共资源的生产与消费需求。因此，近年来公共管理机构不得不放松对公共资源的管制，而技术进步和经营管理水平的提高也为管制放松提供了现实条件，管制放松使公共资源出让权利呈现出多元化趋势。

公共资源出让的多元化类型

公共资源出让归根到底就是对物品权利的让与。随着资源配置理论、委托-代理理论、产权理论等理论的发展，世界各国对公共资源管制也朝着放松的路径变迁。现实的公共资源具有多重属性，在某些方面，公共资源也体现出私人资源的属性，而私人资源要通过市场的竞争机制才能使之达到配置最优。现代产权理论认为，财产权利是包括所有权、经营权、使用权等在内的一组权利，并且这些权利是可以分离的，即所有权、经营权、使用权等权利是可以被不同的利益主体所拥有的。公共资源权利的可分离性构成了权利可转让性的重要基础，它大大提高了公共资源权利在产权市场多元化交易的可能性。我国对公共资源的管制也不断地放松，从临时权利，到长期权利，再到永久权利的多元化出让，这更有利于公共资源的有效配置及其出让收益的科学合理分配，也符合各出让利益方的整体利益（见图1）。

（一）临时权利出让

公共资源临时权利的出让主要是出让以服务性国有资产形式存在的公共资源临时使用权等权利。对公共资源临时权利的出让是伴随着20世纪70年代改革开放，服务性国有资产投入市场经营而产生的，通过个人或企业对公共资源临时使用权获取用于消费或生产来完成这一出让过程，如企业通过租赁获得了生产设备的临时使用权；个人在乘坐飞机、船舶、高铁及地铁过程中获得了交通工具的临时使用权；个人在游览庙宇、景区过程中获得了名胜古迹的临时使用权；个人在医院、诊所就医过程中获得了医疗设施的临时使用权。公共资源临时权利的出让手续简单，以普通票据，如租赁收据，车票，门票等作为出让凭证。只要有国有资产投入市场经营，这些公共资源临时使用权的出让将在市场的自动调节下永续地进行。经历了30多年的改革开放，当前投入市场经营的以国有资产形式存在的公共资源在数量上和质量上都大幅的提升，公共资源临时权利的出让也呈现出规模性的增长。

（二）长期权利出让

公共资源长期权利的出让主要是公共资源的长期使用权、长期经营权、长期开发权、长期排放权等权利的出让。公共资源长期权利出让的程序并不像公共资源临时权利出让那样简化，其出让需要制定一系列的制度及规范程序。从20世纪90年代初开始，通过一系列制度的改革及法规的建立，我国逐步开放出让土地使用权、海域使用权等公共资源长期使用权；城市公交经营权、风景名胜区经营权等公共资源长期经营权；矿山开发权、水资源开发权等公共资源长期开发权。这些公共资源长期权利的出让从一开始的行政化审批出让，到分散的专业交易平台出让，再到现在的逐步建立统一规范的公共资源交易中心出让，随着时间的推移，其出让方式经历着不断完善的过程。

（三）永久权利出让

公共资源永久权利的出让主要是出让以经营性国有资产形式存在的公共资源（包括企事业单位固定资产及其生产出来待出售的商品）的永久产权。出让企事业单位生产出来的待出售商品的永久产权可以通过市场化销售交易直接完成，而出让企事业单位固定资产的永久产权则需要对企事业单位进行深入的公司制改革。我国从1993年开始对企事业单位逐步开展公司制改革。有部分企事业单位改制成为有限责任公司，其全部或部分产权在产权交易中心（目前正逐步集中在公共资源交易中心）进行出让；有部分企事业单位最终改制成为股份有限公司，实现了以经营性国有资产形式存在的公共资源的资本证券化，其全部或部分证券化后的产权在证券交易所上市（目前已经开始在海外证券交易所）进行出让。

公共资源出让多元化下的主体分化

公共资源主体是在从事公共资源的各种经济活动中，享有对公共资源权利和义务的个人和组织体。公共资源主体本应对公共资源既具有权利、又能参与其出让分配，但在公共资源出让多元化的影响下，形成了新的主体格局。从单一主体中分化成为利益主体、权利主体和分配主体，如图2所示。

在新的主体格局下，对公共资源存在利益，但就不一定对公共资源具有权利，即使对公共资源存在权利，但不一定能获得公共资源出让收益分配，也就是说，公共资源利益主体不一定是其权利主体，而公共资源权利主体不一定是其出让收益分配主体。公共资源的利益主体，只有同时是权利主体和分配主体时，才能享受到公共资源出让收益。比如，我国的国家性质是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义公有制国家，作为公共资源所有者的全体人民本应对公共资源既具有权利、又能参与其出让分配的主体。但在公共资源出让多元化的影响下，对于出让某一地方管辖或某一地方国有企业经营的公共资源，对于全体人民来说，可能只是利益主体和权利主体，而不是分配主体，所以，不会获得公共资源出让收益的分配。但是，对于该地方人民来说，就同时是利益主体、权利主体和分配主体而获得公共资源出让收益的分配。

公共资源出让多元化下的出让方行为

在公共资源多元化出让的过程中，各利益主体的想法与决策会影响到公共资源出让的权利，出让的定价及出让的收益分配等问题，甚至直接影响到公共资源是否能被出让。所以，有必要理清在公共资源多元化出让过程中，各利益主体所扮演的角色，所面临的处境及其各种利益需求，并引发对其出让行为的理性选择。

图1 公共资源权利出让多元化示意图

图2 公共资源主体分化示意图

（一）出让委托方行为

公共资源的产权归全体人民所有，人民理所当然是公共资源出让的委托方。人民在法理上拥有公共资源出让的决策权，通过民主集中制来行使。人民是公共资源出让收益的主要获益者，他们从公共资源出让中获得就业机会和社会福利，共享公共资源出让红利和资产收益。但并不是所有的公共资源出让都能给全体人民带来收益和福利，也可能使全体人民承受因环境恶化、失去收入来源等后果而带来的利益损失，形成负效应。比如，煤矿资源的出让开采就是可能带来短期的收益，但更会造成了长期污染的负效应。在煤矿采空之后会造成地面沉降，地下水位急剧降低，开采出来的煤体经过洗选会产生大量的废渣废水，占据耕地，污染矿区环境，再有煤炭在运输过程中会产生大量的粉尘，污染环境。当然，最主要的还是采出来的煤体在发电过程中会产生很多有害气体，污染大气环境。

如果公共资源的出让是给作为出让委托方的人民带来利益损害，全体人民要扮演利益受损者的角色，要面临不利的处境，那么这些有害而无利公共资源出让项目就会被出让委托方，即全体人民所否决。

（二）出让受让方行为

公共资源出让的受让方，从经济角度来说是纯粹追求收益最大化的生产者或消费者。这些生产者或消费者在公共资源出让中付出了各类成本，使公共资源变成了私人资源或具有排他性的公共资源，用于生产或消费。作为生产者的受让方将这些私人资源进行一系列加工、包装、改造等流程后，会使其成为可再次出让的商品或服务，通过出让这些商品或服务最终将获得经济利润，但也可能要承受因市场变化等因素而带来的经营亏损。作为消费者的受让方总是希望在消费公共资源的过程中，能获得物超所值的商品或优质的服务，但也可能会遇到商品设计缺陷、服务态度恶劣等情况而达不到消费预期。

如果公共资源的出让是给作为出让受让方的生产者或消费者带来利益损害，生产者或消费者要扮演利益受损者的角色，要面临不利的处境，那么这些公共资源出让项目，出让受让方肯定是不会购买的。

（三）出让代理方行为

作为公共资源出让代理人，公共管理机构有责任和义务对公共资源出让做好科学的规划，制定完善的定价机制，筛选出合格的受让方，使公共资源出让委托方实现利益最大化；同样作为公共资源出让代理人，公共经营机构有责任和义务令公共资源出让满足商品市场要求，加快出让效率，缩短出让周期，使公共资源出让委托方实现利益最大化。同时，公共资源出让代理方在公共资源出让后将会获得一定的代理费收益，这些收益包括税费、环境补偿费、商品利润分红等。

但在公共资源出让多元化的影响下，公共管理机构或公共经营机构会产生角色重叠。一方面，公共管理机构或公共经营机构受人民委托管理或经营公共资源。而另一方面又在人民的授权下，也作为公共资源出让的代理方，代为公共资源出让。这就很容易发生角色间冲突，公共管理机构或公共经营机构由于不能胜任作为公共资源权利主体和公共资源出让代理方的双重角色，造成不合适宜的行为，而带来矛盾和冲突。为了解决公共管理机构或公共经营机构在公共资源管理、经营及出让中产生的角色重叠而带来的角色间冲突的不适，公共管理机构或公共经营机构会努力摆脱公共资源出让代理角色，再将资源委托给专业的市场代理机构，因此公共资源交易中心、招标代理机构及商品批发代理商等公共或私有机构这些专业的市场代理机构应运而生，它们从公共管理机构或公共经营机构中获得公共资源代理费用。

通过公共资源出让代理方的再委托，可以解决在公共资源出让多元化的影响下，公共管理机构或公共经营机构因角色重叠带来的角色间冲突问题，使公共资源的出让代理更有效率，更有利于公共资源合理、合法地出让。

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