地下管网投融资模式及借鉴

王启友+++周志强

城市地下管网担负着信息传递、能源输送、排涝减灾、废物排弃等功能，是城市的“生命线”。国办发〔2014〕27号和川府发〔2014〕52号文件，已将地下网管建设纳入政府重要工作。根据城市建设中地下投入与地上投入比约为5：5—6：4的国际经验，并考虑到天府新区建设的需要，我市地下管网建设的资金需求量将特别巨大。如何筹集这些资金，成为亟需解决的重大问题。

一、国外地下管网投融资模式

1.政府全资模式。英国、法国是这类典型。历史上，英、法政府财力较强，地下管网建设完全由财政承担。建成后，以出租方式供管线单位使用，可实现部分投资回收。随着政府财力相对削弱，该模式也面临新的考验。如伦敦市政当局拟投资40亿英镑新建一条“超级下水道”，但因财力不足，目前已在考虑面向机构投资者甚至国外主权投资基金募集资金。

2.企业参股模式。德国是这类典型。德国各城市地下管道都是由多家企业参股，采取市场化方式建设和经营。投资企业对所建地下管道及设施享有一定年限的经营权和收益权，但其产权归国有。这既有利于统一规划、协调管理，又可避免地下资源流失或重复建设。

3.政企共担模式。日本和台湾是这类典型。在日本，地下管网建设资金由政府道路管理者与管线单位共同承担。若地方政府资金不足，可向中央政府申请无息贷款。建成后，管理维护费用政府分担一半以上，其余部分由各管线单位分摊。在台湾，其建设资金由道路主管机构承担1/3，管线单位承担2/3。维护费用方面，由主管机关协调管线单位依据使用时间或次数等按比例分摊。

4.地产开发模式。美国是这类典型。美国大多数州都规定，地产开发商须承担地下管网建设费用，具体比例由地产商和管网运营商协商解决。一般而言，开发商是这笔资金的主要承担者。至于管网维护，则主要由市政公共服务支出。这是由于美国公共服务支出，历来都把重点放在维护而不是建设上。

二、國内管网建设投融资实践

近年来，国内城市进行地下管网投融资模式的探索，初步形成了三种模式。

1.政府主导模式。与英、法模式相同，地下管网由政府（或政府平台公司）投资，各使用单位根据需求租赁管网空间敷设管线，租金主要用于投资回收及后期维护。该模式回收周期长、后续支出大，既造成大量的资金沉淀，也需要大量的维护投入。如上海安亭新镇综合管廊，由市、区两级政府出资，建成后再委托专业公司管理，政府需在较长时期内持续投入。

2.政企联合模式。政府和各管线单位共同成立项目公司、联合投资建设，并委托专业公司管理维护，相关费用由政府及管线单位分担。该模式减少了政府直接出资额，也降低了后期运营和租赁风险，但其资金分摊比例难以确定，且产权界限模糊，亟需完善相关法规。海口地下管廊建设即采取此种模式——其市政府已与中国电信等7家主要管线单位签订了“入廊”协议，由政府和管线单位联合设立项目公司，通过股权融资和其它方式筹集建设资金。建成后引入专业公司进行运营管理，并以政府购买服务和管廊出租方式逐年回收成本。

3.特许经营模式。政府只为地下管网建设和经营提供特别行政许可，完全由民间资本实施融资、承担风险、开发建设、获取回报。该模式下，政府无需资金投入，特许期满即可收回管网使用权。由于政府不直接介入，它能更好调动民间资本的积极性，更好发挥其经营管理的专业优势。重庆正在积极鼓励相关管线单位联合成立股份公司，或成立地下管网业主委员会，自筹资金建设和运营地下管网。当前，由于管线“下地入网”的强制规范不够，一些管网建成后被闲置，使参与企业投资回报较困难，这是亟待解决的问题。

三、对我市地下管网投融资的建议

国内外经验表明，地下管网投融资模式既要考虑管网的社会性和公益性，也要和城市发展规模、经济发展水平和财政支出能力等因素相适应。总的来看，国内外地下管网投融资过程中，社会资本越来越占据重要地位。当前，成都经济体量已达到一定规模，且未来人口、产业还将进一步集聚。成都地下管网建设已具备从以政府投入为主，逐步转向“财政引导+社会投资”的条件。

一是设立地下管网建设基金。我市已成立地下管网建设领导小组，在规划和建设管控方面力度越来越大。下一步，重点要解决好建设资金。建议仿照地铁发展专项基金模式，设立“成都市地下管网建设基金”，发挥财政资金的杠杆作用，引导社会资本参与重大管网项目建设。基金库的资金来源，可以有三个渠道：在市域内抽取一定比例土地出让金；从市政配套费中抽取一定比例资金；收取地下空间使用权出让费。

二是推进地下空间综合开发。地下空间是城市的“第二座城池”，强化地下空间开发利用，不仅可增强管网规划布局的科学性，还可通过市场化方式筹措部分资金用于管网建设（这方面，已有浙江金华模式可借鉴）。我市可加快制定地下空间规划管理条例，对地下空间和地下建（构）筑物相关权利的获取、转让、保护等作出规定，并出台支持地下空间综合开发的政策措施，通过出让地下空间使用权、开发权吸引社会资金参与地下商业街、地下仓储设施、地下过街廊道、地下综合体、地下交通设施等建设，收取的费用专用于管网建设。

三是发行地下管网专项债券。近期，国家发改委制定了《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，鼓励各类企业发行企业债券、项目收益债券等专项债券，募集资金用于地下综合管廊建设。发行此类债券，可简化和放宽审核；可灵活设计专项债券的期限、还本付息时间安排；还可采取“债贷组合”增信方式，由商业银行进行债券和贷款统筹管理。我市应加快制定有关投资分担、使用付费、明晰产权等配套政策，为企业发行地下管网专项债券创造稳定、可预期的政策环境。

四是争取国家地下管网建设试点。2015年起，国家将分批选择36个城市开展地下综合管廊试点，探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式。获批国家地下管网建设试点的城市，可获得较大额度的专项资助。如已获批为地下管网建设试点的沈阳，在今后3年内将获得国家专项补助资金12亿元。与此同时，沈阳将按计划通过PPP方式撬动37亿投资，项目总投资达50亿元。这对拉动城市固定资产投资、促进地区经济发展具有积极意义。我市应积极包装天府新区地下管网项目，争取成为第二批试点城市。

参考文献：

[1]谭春晓.我国城市地下管线综合管廊建设前景展望[J].价值工程，2015，（10）.

[2]许春燕.城市地下综合管廊创新管理模式研究[J].工程质量，2016，（08）.

[3]黄凯.关于PPP模式投资建设城市地下综合管廊的思考[J].江西建材，2017，（14）.

（作者单位：中共成都市委政策研究室）endprint