努力打造共建共治共享的社会治理新格局

李芸

党的十九大报告提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平……加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”这为社会组织参与社会治理实践提供了最基本的遵循原则。

社会组织应当在新型社会结构形态下的社会治理格局中发挥重要作用，这仅仅是一个粗略的估计。厘清社会组织参与社会治理问题，不仅有利于促进适应市场经济条件的自治性社会的生成与发展，还将有效地影响适应市场经济条件的以转变职能为中心的政府体制改革。

一、社会治理职能及其主客体结构

如同对“社会”一词有广义和狭义两种解释一样，社会治理职能也有广义与狭义之分。广义的“社会”是指由经济领域、政治领域、社会领域和文化精神领域四个部门组合而成的社会系统，狭义的“社会”则是指同经济领域、政治领域和文化精神领域相并列的社会领域。广义的国家社会治理职能相对于国家的政治统治职能，几乎囊括了国家政治性职能之外的所有政府职能。按照恩格斯的观点，是为实现统治阶级政治统治的所有基础性职能。广义的社会治理可以分为四个基本部分，对社会的经济发展的治理，对社会的政治发展的治理，对社会的社会发展的治理和对社会的思想发展的治理，其中对社会的社会发展的治理即狭义的社会治理。这种对社会管理的狭义理解，与中国政府提出的经济调节、市场监管、社会治理、公共服务的四大重点职能划分是基本一致的。本文的社会治理即是狭义层面的社会治理。

任何管理都有谁在管理和管理什么之分，也就是主体与客体之分，并且人们对于主体与客体的认识也经历了一个逐步深化的过程。早期有学者从社会耦合程度不高，社会规范失控的角度，认为社会管理就是国家通过自己的权力机关或授权部门，依据一定的规则，对社会生活的方方面面所进行的规划、指导、组织和控制的行为。这种角度对社会治理概念的界定是与政治统治职能相适应的，因此社会治理的内涵就具有政治性与服务性并重、再分配导向和非经济性等特征，是政府职能中不可或缺的重要组成部分，社会治理的理论研究也就侧重于政府各类体制的构建上。

随着我国社会改革的不断深入，经济的快速发展人们对公权力的性质有了更为深刻的认识，意识到社会治理就是“通过促进社会机体的发育发展，逐步削弱政府对社会强制干预的职能，并强化为社会发展、协调服务的功能”。社会治理作为政府职能的一个领域，承担着规范社会组织，培育合理社会结构，化解社会矛盾，维护社会公正和秩序等职责。在这一理论拓展中，民间组织或团体开始被纳入社会治理的主体范畴，将其作为调节社会利益关系，表达社会利益诉求的重要制度形式，以此调动社会资源，减轻政府负担，推动社会管理方式的多元化发展。因此社会治理的内涵拓展到政府之外的社会，即“社会（即自治组织、非营利组织和公民）依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约社会和自身的行为，即社会自治管理和社会自我管理”。

随着人们对社会管理认识的深化，社会治理概念开始涵盖多个层面：明确中央与地方政府的职责，在宏观指导和微观管理之间取得适当的平衡，加强民间组织在社会治理中的作用，形成政府、社会、市场组织的多元治理结构及网络化的互动治理格局，形成良好的社会预期和社会信任等等。社会治理逐步成为一个动态的复合概念，它的理念、内容和模式随着社会形势的演进而不断调整、成熟，日趋逻辑化和系统化。

社会治理是对社会系统的治理，社会系统就是社会治理的客体，而其主体并非外在于社会系统，作为社会治理的主体本身就是社会系统的一部分，是从社会系统中分化出来的。在人类社会早期，社会系统规模小、结构简单，表现为氏族和部落的议事会等机构。随着社会系统规模扩大和复杂程度的提高，社会治理逐渐采取了国家的形式。而随着现代化大生产的不断普及和蔓延，社会治理系统不仅包括了庞大而复杂的国家体系，还包括了各种各样的社会组织，并且后者呈现出结构越来越复杂，发展越来越迅速，地位和作用越来越显著的趋势。

二、社会治理格局中社会组织的多重属性

党的十九大报告中指出，要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制”，这必然包含了社会组织的参与，肯定了社会组织在社会治理新格局中的地位。这是世界公共治理改革运动的潮流与中国特色社会主义市场经济发展的实际需要两方面因素共同决定的。

在人类治理社会的历史发展中，社会关系的和谐，社会结构的稳定始终居于公共生活的中心。现代社会进入工业文明以来，促进社会结构和社会关系的和谐发展成为社会治理主题，同样也是政府社会治理职能变化和发展以及国家治理变迁的根本原因之一。西方发达国家的社会管理实践经验，拓宽了政府组织利用社会组织进行社会治理的有效路径，并形成了“福利国家”、“第三条道路”、“福利社会建设”等影响人类社会治理和公共生活进程的重大理论和制度。在这些理论和制度的影响下，管理主体的多元化成了现代社会治理的重要特征，政府受行政能力或政社功能边界的影响，政府的直接行为已无法覆盖所有的社会成员和领域。随着社会生活民主化程度的提高，公民自主意识增强，有更多的社会成员和社会组织已经在不同程度地发挥社会治理作用。

中国改革开放前，政府几乎控制了所有的社会资源，承担了几乎所有的社会治理与服务的任务。这种政府与社会高度合一的集中管理模式，導致社会缺乏自我管理和自我发展的能力。全能型政府已经随着改革的全面展开获得了新的历史定位。完善政府与社会的职能分工，构建政府与社会关系的新模式就成为当下中国社会发展的必然选择，也是社会治理体制改革的核心内容，因而培育和发展社会组织成为事关政府职能转变的一个重要条件。随着行政管理体制改革的进一步加快，政企、政事、政社分开的力度将进一步加大，将会有更多的群众性、社会性、公益性、服务性的社会职能被分离出来，因此大力培育和发展社会组织，可以更好地承接政府转移出来的职能。这有利于构建一个“政府调控机制同社会协调机制互联，政府行政功能同社会自治功能互补，政府管理力量同社会调解力量互动的社会管理网络”，从而形成社会治理和公共服务的整体合力。endprint

社会组织的草根性有利于实现“控人与控己”的统一。社会组织根植于公众，是不同群体为了实现自己意愿，维护自身权益的利益共同体。与政府相比，社会组织能够更直接、更全面地了解社会各阶层的不同需求，并且具有组织多样和富有弹性的特点，可以对需求做出更直接、更有效地反应。社会组织还可以将来自民间的单个资源与能量汇聚起来，成为一种团体诉求。这一方面可以有组织、有目的地进行社会动员，整合和影响组织成员的价值观与利益表达方式，维护自身的合法权益，实现有序的政治参与，帮助政府建立起民主管理机制。另一方面又可以为组织成员的利益表达提供多样性的形式和渠道，保障公民利益表达的畅通，实现政府与社会成员的有效沟通。

社会组织的中间性有利于形成国家与社会之间的缓冲带。社会组织是具有公益目标的私人集团，它既有与政府相同的公益目标，也有与社会公众相同的私人行为取向。在传统的政府与社会的二元结构关系中，社会与政府高度地整合，政府直接面对的是社会及社会中的个人，当政府与社会产生矛盾的时候，就会形成直接对立的局面而无缓冲的余地。发展民间社会组织，就会在国家与分散的社会成员之间形成了一个中介力量。一方面社会组织能够代表所属群体的利益下情上传，另一方面也能以桥梁纽带身份把党和政府的方针政策上情下达，同时还能进行不同群体的利益协调和对话。发展社会组织有利于建立合理有效的利益协调机制，诉求表达机制，矛盾调处机制和权益保障机制，为人们的利益表达提供多样性与合法性的渠道和方式，从而有利于化解社会矛盾，减少对抗性的社会冲突，维护社会秩序和保持社会稳定。

社会组织的自治性，可以提高政策的执行管理效率，增强其可接受基础。社会组织是独立的自治组织，它是依靠广大的公众，通过横向的网络联系与吸纳社会力量而形成的。这一特点决定了社会组织有着独立自主的判断、决策和执行的能力。社会组织在组织体制、组织结构以及活动方式上的弹性，使得社会组织便于根据不同地区、不同领域的条件变化及时做出调整，具有很强的适应性和灵活性，有利于提高社会管理的效率。

三、社会组织与政府组织在社会治理中的

衔接与合作

根据政府组织和社会组织的不同特点，在社会管理职能履行的过程中，他们能够发挥的作用存在着明显的差异。总的来看，在社会治理的四部分领域中，从决策领域、执行领域、监督领域到咨询领域，政府与社会组织的互动都不同程度地存在，但在其职能作用的发挥上，社会组织表现出由弱渐强的态势（如下图）。

决策领域是社会治理的初始环节，它既是前一轮管理活动的结果，又是对后一轮管理活动的规划。决策过程既要发现问题、分析原因，更要拿出措施与解决方案。一般而言，由于政府组织是公权力的代表，其在决策领域的主导作用是不可替代的，但决策又并非是一个纯粹主观的行为，它对客观现实的依赖是显而易见的。社会组织来自民间，贴近社会，其对客观现实的把握也最为直接、最为及时，因此在社会环境急剧变动，决策民主化、科学化潮流愈加明显的背景下，在政府主导的决策领域，社会组织的作用也愈加明显。如在环境保护领域，政府在环保政策的制定过程中，及时采取听证制度已屡见不鲜，又如在北京圆明园湖泊防渗工程的选择中，邀请环保组织代表的参与，就是非常典型的例子。在南京，高淳区农林局在实施食用菌科技入户工程中，邀请高淳区固城街道食用菌协会配合，加强科技入户的科技指导工作。高淳区固城街道食用菌协会接受任务后，选派有经验、有能力的会员参与，与区农林局一起做好食用的菌科技入户工作，为区农林局做出食用菌科技入户的决策提供了大量的现实素材，有效地支持了政府组织在决策领域的工作。

执行领域是履行社会治理职能的过程领域。政府组织与社会组织在履行社会治理职能时，差异最为明显的领域就是在执行领域。由于社会治理所涉及的范围很广，面临的问题千差万别，即便是貌似相同的问题在实施强度上也存在着明显差别。而政府组织管理的方法以行政调节为主，其行政结果追求的是标准化效应，因此在执行领域，社会组织已经显现出它不可比拟的优势。南京市政府各部门通过委托、移交、购买服务等方式把行业调研、行业统计、行业培训等职能共计89项转移给了28家行业协会。如市建委把建设监理工程师考试和培训等职能转移给市建设监理协会，市建设监理协会每年都能很好地完成任务。这一举措，不但减轻了政府部门的负担，改变了政府机关既当裁判员，又当运动员的角色，更为重要的是提高了服务效能。

监督领域是对社会治理进行权力制衡的重要领域。社会治理职能与其他公共职能一样，涉及对公共权力的认识，因此对社会治理活动的监督与社会治理活动力图达到的目标同样重要。在组织活动的监督中，一般分为内部监督和外部监督，简单地说，内部监督就是自己监督自己，外部监督就是约请外部力量对自身的监督。内部监督主要依靠的是组织自身的分块设计以及上下级之间的监督，但由于组织成员本身存在难以避免的利益一致性，内部监督的效果总是有限的，因此良好的监督机制总是强调内外部的结合。在外部监督机制的设计中，社会组织首先要在政府组织完成注册、登记、年检等若干环节，接受政府部门的监督，而政府组织也要通过信息公开、过程透明、决策民主等方式接受包括社会组织在内的社会监督。由此可见，在社会治理的监督领域，社会组织的作用愈发显著，成为不可替代的重要监督主体。

咨询领域是社会治理活动的研究和评估的领域。如果说社会治理系统是一个封闭的环路，那么咨询活动就是连接这个环路首尾的重要环节。在开展社会治理的活动之前，需要对社会治理活动的方式、路径以及资源调配等方案进行调研，咨询就是求教各方的主要手段。在社会治理活动后期，需要对前一轮社会治理的结果做出评价，以期为下一轮管理活动方案提供经验素材，这仍然需要通过向专业人士的咨询才能达到。与政府组织相比，多样化的社会组织往往是人才荟萃之地，咨询领域可以成为他们释放才华的重要平台。

综上所述，我们只有在充分把握不同种类社会组织的基本特性和充分了解社会治理对象的活动规律的基础上，再根据社会治理的不同环节的要求，才能有效地促进社会组织与政府组织之间的衔接与合作，只有对一些本质性的问题加强思考，才能发现社会组织参与社会治理的可行性路径。

首先，社会组织参与社会治理的问题，也是提升社会再组织化程度的问题，那么对社会自身的思考以及如何培育和發展民间社会组织，尤其是民间社会服务组织就成为必要环节。其次，我国民间社会组织在社会治理中的角色和功能主要应体现在专业化社会服务方面。不同的经济发展水平和社会结构对于社会组织的要求并不完全一致。就当前中国社会现代化发展而言，社会组织最有价值的作用，在于填补社会治理空白，建构自组织秩序，达到和谐群体关系，稳定社会的目的。再次，要准确辨认社会组织参与社会治理的基本路径，一是要加强政府社会治理体制改革，切实转变社会治理职能，二是要对计划体制下形成的原有民间组织加以改造，强化其内部治理能力，三是要对相当部分的公益性事业单位实行“NGO化”改造，四是要促进新型社会经济力量的成长，培育新型社会组织，从而形成一个有自主能力的社会组织群体。

（作者系南京大学中国南海研究协同创新中心副研究员）

责任编辑：张 杰endprint